乡村振兴中乡镇人民法庭的功能争辩与地位重塑

祝文锋

2021年7月25日，最高人民法院召开全国高级法院院长座谈会，会议强调新时代人民法庭坚持的工作原则由“两便”原则发展到“三便”原则，即在“便于当事人诉讼”“便于人民法院依法独立公正高效行使审判权”的基础上，增加了“便于人民群众及时感受到公平正义”。之前，《中华人民共和国乡村振兴促进法》已于2021年6月1日起施行，乡村振兴战略从党的决策部署落实到了国家的法律。作为法律适用机构，人民法院在乡村振兴战略中的法治保障作用不言自明，而乡镇人民法庭由于地处乡镇，扎根基层，面向农村，因此天然地处于服务乡村振兴的最前沿。

一、乡镇人民法庭功能的实证分析

《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第6条规定：“人民法庭的任务：（一）审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；（二）办理本庭审理案件的执行事项；（三）指导人民调解委员会的工作；（四）办理基层人民法院交办的其他事项。”时至今日，人民法庭的功能已有所变化。笔者通过互联网搜索了100家优秀乡镇人民法庭，其中全国优秀人民法庭或全国法院先进集体40家，省级优秀人民法庭60家。①相对于数量庞大的乡镇人民法庭而言，100家所占比例很小，但本文并非对乡镇人民法庭的功能进行量化分析，而是对乡镇人民法庭的功能进行描述，因此，尽管数量较少，但能够满足本文的需要。优秀人民法庭是人民法庭的代表性集体，基本上能够涵盖人民法庭所具备的功能。

通过对优秀乡镇人民法庭的事迹材料进行梳理，可以发现，乡镇人民法庭的功能主要有民商事审判、调解（含诉前调解）、诉源治理（含指导人民调解委员会工作）、司法便民、法治宣传教育、信访维稳等。笔者认为，这些功能可以分为主要功能、次要功能和辅助功能。

（一）主要功能：民商事审判和诉源治理

1.民商事审判。审判执行是人民法院的主责主业。目前，作为派出机构，人民法庭基本上只审理民商事案件，只有个别法庭还审理其他类型的案件，比如云南省安宁市人民法院昆钢法庭还审理刑事自诉案件。②参见云南法制经济网，http：//www.ynfzbjj.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=15379，2022年4月10日访问。

2.诉源治理。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五改革纲要》）中首次提出“要完善诉源治理机制，推动从源头上减少诉讼增量”。有学者认为，诉源治理是指社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。③参见王雪莲：《诉源治理规范化建设的现实解决路径》，载《江苏法制报》2020年1月7日，第A07版。当前，人民法院案多人少的困境并未得到根本化解，而回应型司法理念的树立也使得人民法院对不断涌现的纠纷探索良好的化解机制。④参见胡云腾、袁春湘：《转型中的司法改革与改革中的司法转型》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2009年第3期。因此，诉源治理对于人民法院更有着特殊的意义和迫切的实践需求，也是人民法庭的主要功能。当然，诉源治理有着多种表述形式，有的表述为“指导人民调解委员会工作”，有的表述为“构建多元化纠纷化解机制”，有的表述为“传承‘枫桥经验’”，有的表述为“把非诉化解手段挺在前面”，这些表述的实质就是完善诉源治理，减少诉讼增量。

（二）次要功能：法治宣传教育、法律咨询、信访维稳、司法建议等

1.法治宣传教育。司法机关所承担的法律文化传播功能，是我国司法机关从革命根据地时期就开始承担的重要职能。⑤参见高其才等：《政治司法——1949—1961年的华县人民法院》，法律出版社2009年版，第90页。在司法实践中，开展法治宣传教育的方式方法是多种多样的。对于人民法庭而言，比较典型的有送法进校园、巡回审判等。

2.法律咨询。人民法庭直接面对广大人民群众，为人民群众提供法律问题的咨询是人民法庭的日常工作。

3.信访维稳。信访维稳工作与诉源治理有交叉，但不能相互取代。诉源治理实质是在诉讼外化解矛盾纠纷，而信访维稳有时涉及到诉讼案件。

4.司法建议。司法建议是人民法庭针对审判中发现的问题，提出改进和完善的建议，是人民法庭延伸司法职能的重要途径，也是人民法庭参与构建共建共治共享的社会治理格局的重要手段。

（三）辅助功能：司法便民、调解、信息化建设等

辅助功能可以确保人民法庭更好地发挥主要功能和次要功能。主要功能和次要功能是目的，辅助功能是手段。

1.司法便民。作为人民法庭的工作原则，司法便民内涵丰富，形式多样。比如假日法庭，为工作日上班的当事人提供了便利。人民法庭有些工作可能承载着不同的功能。比如巡回审判，既可以作为法治宣传教育的形式，也可以作为司法便民的形式。

2.调解。调撤率较高是优秀乡镇人民法庭的普遍特征。①在100家优秀乡镇人民法庭的事迹材料中，调撤率高几乎是每个法庭的标配，而且调撤率达到90%以上的优秀乡镇人民法庭比比皆是。将调解作为人民法庭的辅助功能，可能会面临相当大的质疑。调解是一种手段，是服从和服务于审判工作的，调解的目的是让当事人更好地接受纠纷处理结果，因此调解是人民法庭的辅助功能。

3.信息化建设。严格地说，信息化建设属于司法便民范畴，但信息化建设的重要性是如此突出，不能不单独列出。尤其是在当前疫情多点散发、疫情防控常态化形势下，当事人无法到庭参加诉讼，而科技法庭的建设、“云庭审”的推广，使得人民法庭可以最大程度地克服疫情带来的诉讼不便，提高诉讼效率。

二、乡村振兴战略下乡镇人民法庭面临的挑战

（一）人民法庭在国家乡村振兴战略中的定位

《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）和《中共中央、国务院乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》）从建立健全现代乡村治理体制的高度，提出了在乡村治理体制中要有法治保障。《意见》还强调要抓紧研究制定乡村振兴法，把行之有效的乡村振兴政策法定化，因此，《乡村振兴促进法》更多地是对中共中央、国务院关于乡村振兴的政策予以法律确认，契合在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。作为中央层面的顶层设计，《意见》《规划》以及《乡村振兴促进法》并未对乡镇人民法庭提出具体要求和明确任务。但是，乡镇人民法庭作为人民司法的重要组成部分，是乡村司法的践行者、参与者、推动者，因此，为乡村振兴提供法治保障以及实现法治与自治、德治有机结合也是中共中央、国务院对乡镇人民法庭提出的必然要求。

国家从宏观层面要求法治保障乡村振兴，然而乡镇人民法庭所具备的司法功能却无法有效保障乡村振兴。比如，《意见》把加强农村突出环境问题综合治理作为推进乡村绿色发展的重要内容，而从前述100家优秀乡镇人民法庭的事迹材料中无法得出乡镇人民法庭可以受理环境资源类案件。这固然有法治保障是对整个司法系统，而非专门对乡镇人民法庭提出要求的原因，但在乡村振兴中乡镇人民法庭司法保障功能的不足还是显然易见的。人民法庭的存废之争早已存在，①参见邵俊武：《人民法庭存废之争》，载《现代法学》2001年第5期。司法责任制改革中人民法庭也一度边缘化，②参见李鑫、马静华：《中国司法改革的微观考察——以人民法庭为中心》，载《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。如果在乡村振兴中乡镇人民法庭不能有所作为，关于人民法庭的存废之争会再次甚嚣尘上。

（二）执法权下沉到底的前瞻

正所谓“上面千条线，下面一根针”，乡镇人民政府作为一级基层政府，是乡村振兴战略中各项任务的具体落实者、执行者，在乡村振兴中无疑将发挥不可替代的重要作用。《乡村振兴促进法》提出要“加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心”。乡镇人民政府的作用将更加突出。为加强乡镇人民政府社会管理和服务能力建设，我国近几年持续推进执法权下沉到底的改革。有学者指出，执法权下沉到底是指将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级政府机关行使。③参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。在中央顶层设计层面，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》都明确提出要推进综合执法，减少执法队伍种类。《行政处罚法》第24条规定省级政府可以将县级政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府。如果说《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》是为执法权下沉到底改革提供了政策依据，那么《行政处罚法》第24条就为执法权下沉到底改革提供了法律依据。

乡镇人民法庭作为派驻在乡镇的司法机构，化解矛盾纠纷、维护社会稳定是乡镇人民法庭与乡镇人民政府的共同追求。在这一共同追求下，开展诉源治理、提供法律咨询服务和开展法律宣传是乡镇人民法庭与乡镇人民政府打交道的主要形式。然而，在执法权下沉到底改革全面推进的当下，乡镇人民政府将行使大量的行政执法权，其对司法的需求可能有所变化。比如，乡镇人民政府会邀请乡镇人民法庭参与行政纠纷的诉前调解。囿于法律规定，乡镇人民法庭不审理行政案件，对行政法律知识储备相对不足，无法有效回应执法权下沉到底改革带来的挑战，由此导致乡镇人民法庭在乡村振兴中的作用降低。有研究表明，近年来乡村法庭的数量持续萎缩，而派出所、司法所却逐渐扩张。①参见贾升宗：《乡村法庭适度增设的结构功能主义分析》，载《山东审判》2020年第5期。乡镇人民法庭的撤并，使得乡镇人民法庭的功能更加聚焦于传统的审判、法律咨询等功能，而难以有足够的精力去延伸司法服务，与乡镇人民政府完成化解矛盾纠纷、维护社会稳定这一共同追求时将捉襟见肘。如果乡镇人民法庭不能有效应对执法权下沉到底改革，则乡镇人民法庭要么在乡村治理体系中逐渐边缘化，要么被取代，比如被诉调中心取代。

（三）乡村治理中的个案观察

案例一：长期养羊从事养羊工作，2018年其村庄土地被征收，用于建设尾矿库。之后，甲养殖的羊不断生病、死亡，便怀疑是尾矿库污染了周围环境，造成羊生病死亡，遂向法庭提起环境侵权之诉。法庭告知甲，环境案件实行“三合一”审理，法庭不受理，要到法院立案庭立案。

案例二：乙向丙购买农机，买卖合同约定了逾期付款违约金。乙逾期未付款，丙向法庭起诉，法庭组织双方调解。乙提出违约金过高，只愿支付一小部分利息，否则不同意调解，并表示判后将上诉。双方按照乙的意见达成了调解协议。

案例三：丁戊是邻居，丁的住房与戊的附属房相邻，多年来共用一条路进出。2020年10月，丁在路上打起水泥，并用石块封在戊的门口。戊向村、镇多次反映，村、镇组织双方调解时，丁要么不来，要么蛮横不理。村、镇也没办法。后来，丁戊双方达成协议，原来的道路丁用三分之二，戊用三分之一。不久，丁又反悔，重新用石块封在戊的门口。最后双方达成新的协议，原来的道路丁用五分之四，戊用五分之一。法庭从其他渠道得知了双方的协议。

乡镇人民法庭面临着大量的琐细的各类纠纷，对于乡镇人民法庭而言，每天都按部就班地处理这些纠纷，已经习以为常，因此很难感受到当事人对纠纷处理方式背后所隐含的价值考量的感观。比如案例一，环境类案件“三合一”审理有利于增强生态环境的司法保障，但对当事人而言，意味着诉讼成本的增加以及乡镇人民法庭“做不了主”。案例二更直接引发当事人对乡镇人民法庭的质疑。②该案为笔者承办的案件。调解后，丙对笔者说“早知道来法庭也就是要回本金，我就不来了”。有学者指出，任何主体的法律实践都是一次“知情祛魅”的过程，“祛魅”是指感受到了法律制度本身的弊端和不公正感。③参见高岚：《乡土社会治理下人民法庭的司法功能》，载《人民司法·应用》2015年第17期。当事人的不同感观，可能造成法庭在调解、诉源治理等方面的威信减弱，不利于法庭司法功能的发挥。

三、“三便”原则与乡村振兴的碰撞与交融

（一）人民法庭的机关化

《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭。”“人民法院根据审判工作需要，可以设必要的专业审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院，可以设综合审判庭或者不设审判庭。”从上述规定可以看出，人民法庭与机关庭室是不同的。同样，在设立之初，人民法庭就是与法院机关庭室不同的特别机构，以维护政权为根本目的和直接目的。①参见冯兆蕙、梁平：《新时代国家治理视野中的人民法庭及其功能塑造》，载《法学评论》2022年第1期。改革开放以来，尽管人民法庭的职责逐渐以审理案件为主，但“便于当事人诉讼、便于法院审理案件”原则的确立也凸显出人民法庭的独特地位。然而，随着法院人员招录的统一化、规范化，办公条件的现代化、信息化以及内部管理的科层化，人民法庭基本与基层法院的普通庭室无异。②参见张青：《当代中国社会结构变迁与乡村司法之转变》，载《中国农业大学学报（社会科学版）》2019年第5期。人民法庭与机关庭室的同质化程度越来越高，其机关化态势也越来越明显。

与机关庭室的同质化，让乡镇人民法庭不再是“派驻”法庭，而成了“走读”法庭，传统的“送法下乡”越来越多地被“坐堂审案”取代。简易程序的大量适用、信息化建设的推进等，使得乡镇人民法庭在案件办理中“单打独斗”的多，与司法所、村委会等单位的联系不再像以往那么密切。如果说“两便”原则着眼于便利诉讼、便利审理，其辐射范围限于当事人、人民法庭，那么“便于人民群众及时感受到公平正义”这一原则的提出，让人民法庭坚持的工作原则从着眼于便利诉讼、便利审理扩大到着眼于公平正义，其辐射范围也从当事人、人民法庭扩大到整个社会层面。因此，“三便”原则要求人民法庭更及时地回应群众的司法诉求，乡村振兴则要求人民法庭更多地与基层单位一起，强化诉源治理，因此，“三便”原则与乡村振兴的交融，必然要求人民法庭拓展司法功能，尤其是拓展诉源治理这一主要功能。

（二）人民法庭的功能争辩

有学者指出，在当代中国农村基层法院审判（包括调解）中，仍然以解决纠纷为中心。然而现代法治的核心却是规则的统治，即规则之治。③参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第130页。由此，乡镇人民法庭面临着尴尬的处境：一方面，在实践层面，主张解决纠纷；另一方面，在目标导向上，倡导规则之治。调解有利于迅速有效地解决纠纷，然而调解结案率较高又引发质疑。“调解结案率越高，问责的范围就越小，司法腐败的余地也就越大。”④季卫东：《大变局下中国法治的顶层设计》，载《财经》2012年第5期。判决有利于减轻上述质疑，但或许不利于防止矛盾的激化，尤其是在法律事实与客观事实不相符的情况下。①对于人民法庭而言，这方面的典型案例就是民间借贷纠纷案件，尤其是涉及金额不大的案件。原告证据不足，法庭依据证据规则判决驳回原告诉请，符合法律规定，但可能不符合客观事实，由此导致原告上诉上访。同时，乡镇人民法庭受理的案件大多数涉及家长里短、日常生活，如果单纯地将制定法作为唯一准绳进行判决，可能引发法律与情理、道德之间的冲突，影响判决结果的可接受度。

此外，随着乡村振兴战略的实施，传统的乡土社会已经发生了巨大的变化。有学者指出，当代乡土社会结构已发生变迁，具体表现为乡村社会的地方性被打破、乡村人际关系日渐货币化、乡村利益格局和社会规范多元化。②参见张青：《当代中国社会结构变迁与乡村司法之转变》，载《中国农业大学学报（社会科学版）》2019年第5期。因此，“厌讼耻讼”心理逐渐消失，到人民法庭打官司不再成为乡村的新鲜事物。但是，司法作为纠纷解决的方式，其原因可能并不是乡土法治信仰的提升，而是农民基于实用主义的需要，将司法作为与对方谈判的筹码，把诉讼当作一条纠纷解决的后路，而非捷径。③参见高岚：《乡土社会治理下人民法庭的司法功能》，载《人民司法·应用》2015年第17期。因此，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系任重而道远，而乡镇人民法庭的现有功能却难以提供有效的司法供给。

（三）人民法庭在专业化审判中的边缘化

法律条文的繁琐、法律程序的精细、法律权利义务关系的差异，使得三大审判有着各自不同于其他审判的特征。当然，这种差异也体现在同一审判的不同领域之中。此外，不同的案件类型也具有不同的价值追求、承载着不同的功能，由此同一审判领域以及不同审判领域但同一案件类型的专业化审判应运而生，前者如刑事审判中的未成年人审判、民事审判中的家事审判等，后者如环境资源审判等。类型化案件专业化审判可以提升裁判效率，统一裁判法律认识与理性认识，降低交易成本与当事人的机会成本，最终提升司法效率。④参见金晓平：《经济学视角下专业合议庭制度的构建》，载《研究生法学》2017年第2期。

专业化审判固然可以提升司法效率，但人民法院面临的所有纠纷并不总是可以类型化的，尤其是乡镇人民法庭面临的纠纷。尽管有些法院将人民法庭打造成专业化审判法庭，或者将某一类型化案件统一由一家人民法庭管辖，但这仅是少数，而且也仅适合城区人民法庭，不符合乡镇人民法庭。乡镇人民法庭无法开展专业化审判，加之简易程序的大量适用，导致乡镇人民法庭在法院系统中也逐渐边缘化。

（四）人民法庭的司法属性

司法权与行政权是国家权力的重要组成部分，在国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属于执行权，但两者有本质的区别，即司法权是判断权，行政权是管理权。然而，在考察当代中国国家权力时，不应当停留于法律文字的规定，也不应仅仅看行使权力的人是否有“国家干部”的身份，而应当看普通人如何同这些代表国家的人打交道，以及代表国家的人又以何种方式同国家权力意图治理的对象打交道。①参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第28页。

乡镇人民法庭身处乡镇，却又心属司法，容易受困于司法权与行政权的藩篱。在诉源治理过程中，乡镇人民法庭与隶属于乡镇人民政府的司法所、人民调解委员会、综合治理办公室等机构协同行动。此时，对于当事人而言，区分乡镇人民法庭是司法机关还是行政机关是没有意义的，他只知道，法庭和司法所等机构一样，是代表“公家”来处理纠纷的。尽管乡镇人民法庭行使国家审判权，然其现实定位与实践运行却长期带有明显的非司法化特征。不仅当事人，甚至司法所等乡镇政府工作机构也把乡镇人民法庭当作乡镇政府的一份子，有时乡镇人民法庭或无奈、或潜意识地也把自身当作乡镇政府的一份子，但吊诡的是，乡镇人民法庭却必须时刻提醒自己作为国家司法权代表而“在场”于乡村社会。

四、乡镇人民法庭的功能拓展

（一）乡镇人民法庭应便于人民群众及时感受到公平正义

1.乡镇人民法庭应当成为乡村治理体系中乡镇层面的法治枢纽。人民法庭的尴尬处境不是因为乡村振兴战略的实施而造成的，对人民法庭的质疑早已有之，对其存废的讨论也早已有之。在司法体制改革以及乡村治理现代化的背景下，对人民法庭的改造方案也层出不穷。有学者认为，应当将人民法庭与基层法院分离，把人民法庭改造成为非正式司法性质的简易纠纷处理机构。②参见刘以军：《试论基层法院与人民法庭的分离》，载《深化司法改革与行政审判实践研究——全国法院第28届学术讨论会获奖论文集（上）》。也有学者认为，应当把人民法庭改造成为速裁法庭或专业化法庭。③参见高虹、牛毅刚、王华伟：《城市人民法庭建设的功能重塑与路径选择——以四个直辖市303个人民法庭为样本》，载《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》。《乡村振兴促进法》提出要把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心，与此相应的是乡土司法需求的范围及类型将更加多元。如果把乡镇人民法庭作为单一的专业化法庭，或者只审理简单案件的速裁法庭，那么乡镇人民法庭更加不能适应乡土社会的多元化司法需求，最终将沦为乡村振兴的看客，因此该种方案只是正确道路上的错误意见，乡镇人民法庭要既能专业化审判，也能快速处理简单纠纷，要具备审理各类案件的综合能力。如果把乡镇人民法庭脱离正式司法，则更是主动放弃了司法在乡村振兴中的前沿阵地，成为了乡村振兴的逃兵，因此该种方案只是错误道路上的正确意见，乡镇人民法庭要作为正式司法机构处理纠纷。随着正式法律规范在乡村司法中开始由边缘走向中心——为乡村司法的法治化运行奠定基础。①参见张青：《乡村治理的多元机制与司法路径之选择》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2020年第1期。乡镇人民法庭作为审理案件的正式司法机构，理应借助乡村司法法治化的有利契机，强化主要功能，拓展次要功能，深化辅助功能，为乡村振兴提供法治保障，使乡镇人民法庭成为乡村治理体系中乡镇层面的法治枢纽。

乡镇人民法庭成为乡村治理体系中乡镇层面的法治枢纽，一方面契合了“三便”原则。2021年9月，最高人民法院正式提出人民法庭“三便”原则，不仅是对乡村法治建设的回应，体现了回应型司法的要求，也是对人民法庭的重新定位。显然，不能将人民法庭等同于基层法院的机关庭室，也不能把人民法庭仅仅作为基层法院的一个派出机构。人民法庭作为乡村治理体系中国家司法权“在场”的象征，既要适用法律依法解决矛盾纠纷，又要在乡村治理体系中发挥法治的保障作用，让人民群众及时感受到公平正义。另一方面也响应了四级法院职能定位改革。明确四级法院职能定位，有利于更好地保障当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利，有助于实现司法公正、司法公信、司法权威和司法效能。因此，要结合四级法院审级职能定位改革试点，在将基层人民法院职能定位于准确查明事实、实质化解纠纷的基础上，进一步探索人民法庭的职能定位。基于人民法庭的特殊地位，可将人民法庭的职能定位于多元化解纠纷、快速实质化解纠纷。

2.乡镇人民法庭应当作为法规范价值的实施者和法律权利的最终捍卫者。随着乡村社会结构的变迁和人民法庭自身的发展，乡村司法过程更具形式理性特征。尽管媒体主流话语不断宣传人民法庭深入群众，《五五改革纲要》也强调要“坚持和完善人民法庭巡回审判制度，不断提高巡回审判的效果和水平”，但随着交通愈发便利、农民进城，城市与乡村不再是隔绝的两块，加之“知情祛魅”的法律实践、普法宣传力度的加大，乡村农民的法律意识日益增强，国家正式法律规范将逐渐取代民间规范而成为整合乡村社会价值的规范。因此，乡镇人民法庭不应仅仅满足于具体纠纷的化解，还要担负起在乡村社会重塑和实现国家法规范价值的职责。在自治法治德治相结合的乡村治理体系的构建过程中，为防止出现权利义务设立或者诉讼外乡村纠纷解决在实体和程序上出现不公正的后果，乡镇人民法庭理应秉持法律精神，保障当事人的法律权利。

（二）拓宽乡镇人民法庭受案类型，强化乡镇人民法庭主要功能

乡镇人民法庭受理的案件类型塑造了其参与诉源治理的范围。囿于人民法庭与机关庭室的区分，以及专业化审判与普通审判的分化，乡镇人民法庭审理的案件大多为传统的民事案件，如民间借贷、离婚等，而对行政诉讼、环境资源等案件不能受理，无法承担起为乡村振兴提供法治保障的职责，也难以有效参与诉源治理，难以让人民群众及时感受到公平正义。为此，有必要打破人民法庭与机关庭室的界限，扩大乡镇人民法庭的受案范围，夯实服务乡村振兴的根基。

1.适度打破审判庭与受理案件类型相对应的界限。根源于三大审判的区分，尽管目前内设机构改革已完成，基层人民法院仍然设有刑事审判庭、行政审判庭和民商事审判庭，相应的案件由相关的庭室审理。在设有刑事审判庭、行政审判庭和民商事审判庭的前提下，人民法院所受理的案件可以并不必然要分配给相应的审判庭审理，即审判庭与案件类型并不必然一一对应，比如刑事审判庭并不必然只能审理刑事案件，刑事案件也并不必然只能由刑事审判庭审理。这种设想当然会被质疑，因为这不仅和当前基层法院的主要工作状况不相吻合，也与一些法律规定有所出入。但当前基层法院的工作状况可以很好地回应这些质疑。首先，基层法院院长不属于任何一个审判庭，然而从理论上（司法实践中应该也是如此）基层法院院长可以审理任何一类案件。从应然角度上分析，基层法院院长是员额法官，这正是其可以审理任何一类案件的理由，那么法院其他的员额法官也应该可以审理任何一类案件。其次，环境资源审判要求“三审合一”，然而并不是所有的法院都有单独编制的环境资源审判庭，因此无论环境类案件由哪个审判庭受理，都已打破审判庭与案件类型一一对应的模式。

当然，基于服务乡村振兴的目的，乡镇人民法庭并不需要审理所有类型的案件，而只是需要审理与乡村振兴有关的案件。目前乡镇人民法庭可以受理以下几类案件：一是法庭辖区内的刑事自诉案件以及由法庭审结案件的执行案件，这也是《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》中规定的；二是法庭辖区内的涉及乡镇人民政府的行政非诉案件。行政非诉案件涉及乡镇人民政府行政执法权的规范行使，由乡镇人民法庭受理，一方面可以监督乡镇人民政府依法行政；另一方面也可以发挥乡镇人民法庭的优势，强化行政非诉案件的协调工作，促进行政争议的实质化解。乡镇人民法庭受理的案件应当随着乡村振兴的开展而适时调整。

2.适度打破行政管理与审判管理在人员上的重叠。司法责任制改革之后，基层法院的法官、法官助理、书记员的配备比例一般为1∶1∶1，即员额法官与辅助人员的比例为1∶1。这种人员配备一般是固定不变的，即一个员额法官与他的法官助理、书记员共同完成案件审理任务，除非例外情形，该员额法官不会和其他员额法官的法官助理或者书记员完成案件审理任务。这种人员配备固然可以强化员额法官与辅助人员的契合度，提高案件审理效率，却是法院行政管理中人员管理模式在审判管理领域的覆盖。在基层法院行政管理中，员额法官及其辅助人员只归属于一个庭室。员额法官及辅助人员属于审判人员，可以不必完全照搬行政管理中人员管理模式。行政管理中员额法官只归属于一个庭室，但在审判管理中一个员额法官可以跨庭室审理案件。而且将员额法官固定在一个庭室，也会限制员额法官与辅助人员办案能力的提升。就乡镇人民法庭而言，法庭的员额法官及辅助人员可以成为其他庭室（如行政审判庭）的员额法官及辅助人员。当然，过于复杂的跨庭室人员配备会造成管理上的混乱，因此，可以仅对乡镇人民法庭基于服务乡村振兴需要要求具备相应的业务知识，进而对法庭员额法官及辅助人员跨庭室审理案件的方式作一个设想。以法庭人员与行政庭人员相互跨庭审理案件为例，法庭员额法官可以作为案件承办法官或者合议庭成员来办理行政诉讼案件，此时其辅助人员可以由法庭辅助人员充任，也可以由行政审判庭辅助人员充任。行政审判庭的员额法官也可以办理法庭的民商事案件。此时，法官与辅助人员的比例是2∶2。法官与辅助人员跨庭室审理案件，可以提升法官的审判业务能力，培养适合乡村司法的复合型人才。

（三）持续延伸乡镇人民法庭的审判职能，丰富乡镇人民法庭次要功能

1.持续推进巡回审判。在做好就地开庭、现场调解的基础上进一步延伸巡回审判的以案释法、法治宣传教育作用，在庭审后进行纠纷争点提示、法律规定解读，并就旁听群众的疑问进行解答，引导群众运用法律思维处理矛盾纠纷。

2.持续开展普法宣传。在中国广大农村，有一种对法律咨询的制度性需求——人民法庭的法官在很大程度上实际起到了第一律师的作用。①参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第232页。乡镇人民法庭可以立足于审判职能，积极创新普法宣传的方式。比如，针对民营经济的法律问题，人民法庭在审理中发现企业管理漏洞和法律风险点，可开展相应的法治讲座，为辖区企业提供预警信息，以优化营商环境。同时，运用好新媒体，通过播放网络庭审视频等，在传统节日等时间集中开展普法宣传。

3.深入开展司法建议工作。在司法实践中，乡镇人民法庭办理大量的案件，这些案件与当地有着密切的联系，将这些案件所反映的社会矛盾、法律风险进行梳理总结，提出对策，能够为当地党政部门实施公共决策提供可靠的参考，为当地群众的生产生活提供可靠的行为预期。