关于档案开放审核工作的若干思考——以长三角地区省级国家综合档案馆为例

潘裕骏/安徽省档案馆

档案开放审核工作是各级国家综合档案馆的一项基础性业务工作。2021年1月1日起施行的新修订《档案法》，将“档案开放鉴定”的表述修订为“档案开放审核”。我国档案开放审核工作始于20世纪80年代，受传统的“重保密轻开放”等思维影响，这项工作推进缓慢，历史欠账较多，已远远不能满足现阶段人民群众对档案利用日益增长的需求。

1 档案开放审核工作的现状

1.1 档案开放审核工作进展缓慢

国家档案局网站2021年度全国档案主管部门和档案馆基本情况摘要显示，截至2021年底，全国各级国家综合档案馆馆藏档案104671.1万卷、件，开放档案共17549.7万卷、件，开放档案占比为16.77%。开放档案占比较低的原因一方面是各级国家综合档案馆馆藏档案特别是新中国成立后档案中涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私等不宜开放因素较多，另一方面更主要是各级国家综合档案馆档案开放审核工作总体推进缓慢，许多到期的档案应审核未审核，任务积压较多。对长三角地区各省、市2021统计年鉴相关数据进行查询，可以看到，截至2020年度长三角地区国家综合档案馆馆藏开放档案占比也较低，上海市约为4.7%，江苏省约为7.9%，浙江省约为15.13%，安徽省统计年鉴中无开放档案相关数据。

1.2 档案开放审核方式粗放

传统档案开放审核工作是以“卷”为单位进行的，如果一卷中有一份文件不能开放，则整个案卷不予开放，这种粗放性的审核模式工作量少、容易操作，但是质量粗糙，已不适应现阶段人民群众日益增长的查档用档需要。此外，部分档案馆由于馆藏存量档案数字化工作滞后，开放审核工作很多是通过纸质目录实现的，不方便看原文，精确性低。长三角地区国家综合档案馆馆藏档案数字化程度也不平衡，如安徽省在《“十四五”安徽省档案事业发展规划》中提出要加快馆藏档案“存量数字化”，各级国家综合档案馆应数字化档案数字化率达到80%，这个目标与沪苏浙地区存在不小差距。馆藏档案数字化工作滞后直接影响开放审核工作的效率和精度。

1.3 档案开放审核专业力量薄弱

目前，全国各级国家综合档案馆中设置专门处（科）室从事档案开放审核业务的不多，大多数档案馆通常把开放审核作为某个业务部门职能的一部分。上海市档案馆将开放审核职能设在档案整理编目部，该部主要承担馆藏档案资料的整理编目、开放审核、价值鉴定和特藏档案的著录等职能；江苏省档案馆将开放审核职能设在鉴定利用处，该处主要负责档案资料的查询利用、审核划控及开放档案等职能；浙江省档案馆将开放审核职能设在管理利用处，该处主要负责馆藏档案资料的接收、整理、审核、保管及查阅利用等职能；安徽省档案馆将开放审核职能设在整理编目处（技术保护处），该处主要承担馆藏档案资料数字化、技术保护、仿真复制和开放审核等多项职能。专门开展档案开放审核的力量不够，直接影响档案开放审核工作的充分开展。

2 档案开放审核工作面临的挑战

2.1 档案开放审核工作量短期内急剧增多

随着审核级次从“卷”到“件”的改变，现阶段档案开放审核基本采用“逐件逐页审核”的工作模式，而新修订《档案法》第二十七条更是将档案封闭期由三十年调整为二十五年，即1997年以前的档案均“应开尽开”。当前，省级国家综合档案馆开放审核工作量基本都是以百万级为单位，面临“存量与增量”的双重压力。《上海市档案事业发展“十四五”规划》中提出市档案馆档案开放总量要达到100万卷，各区档案馆基本完成期满二十五年档案开放审核工作。《江苏省“十四五”档案事业发展规划》中提出至“十四五”末，省市县三级档案馆基本完成馆藏2000年前到期档案的开放审核。《浙江省档案事业发展“十四五”规划》中提出到“十四五”末，全省国家综合档案馆通过网站或其他方式向社会公布开放目录达500万条以上。《“十四五”安徽省档案事业发展规划》中提出要加快档案开放审核步伐，安徽省档案馆在其制定的《安徽省档案馆馆藏档案开放审核工作实施方案》中提出在“十四五”时期力争完成馆藏80万件档案的开放审核任务。

2.2 档案开放审核标准滞后

2022年7月，国家档案局公布《国家档案馆档案开放办法》（国家档案局令第19号），取代了1991年发布的《各级国家档案馆开放档案办法》，但是涉及档案开放审核的具体规定还未出台。目前，全国各级国家综合档案馆执行的档案开放审核标准主要还是基于国家档案局和国家保密局于1991年9月联合印发的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》。多年过去，文件中的部分内容已经不能适应现阶段档案事业发展需要，急需修订。此外，各级国家综合档案馆由于地区历史情况不同、社情民情不同，馆藏档案内容也存在较大差异，而大多数档案馆并没有制定实施细则，造成在档案开放审核工作时标准因时而异、因地而异、因人而异，准确把握难度较大。

2.3 档案开放审核部门间协调机制尚不完善

新修订《档案法》第三十条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”国家档案局发布的《机关档案管理规定》第五十二条规定：“机关向国家综合档案馆移交前，应当按照相关规定做好移交档案的密级变更或解除工作，并提出划控与开放意见。”因此，档案开放审核工作应是档案馆和档案形成单位共同的法定义务。由于相关的法规保障、政策协调、职责确立、规范制约等方面的配套制度未同步出台，档案开放审核工作还未形成由档案主管部门、保密主管部门、档案馆、档案形成单位等组成的档案开放审核工作协调机制，影响和制约了档案开放审核工作协调发展的进程。

2.4 档案开放审核专业人才缺乏

档案开放审核工作是档案馆各项基础业务工作中政治性、政策性、专业性较强的工作之一。从事这项工作的人员一要善于从政治的角度看问题，确保开放档案不会有政治风险；二要具备较强的意识形态鉴别力，确保开放档案中不会有妨碍公序良俗、影响社会安全稳定等内容出现；三要熟悉本馆馆藏内容，具有深厚的历史和档案知识，了解馆内各个全宗各个部门的发展历程，熟练掌握开放审核的标准和方法。目前各馆普遍缺少同时具备上述能力素质的专业人员，加之工作人员掌握工作标准宽严不一，影响了开放审核的质量。此外，长期以来档案开放审核业务交流圈子较为封闭，馆际之间互相沟通借鉴较少，各层面的交流、培训也不多。虽然国家档案局档案干部教育中心近几年的档案教育培训计划中都列有“档案开放审核的原则与方法、档案开放审核实践案例”，然而受新冠肺炎疫情的影响，培训始终未能正常开展。

2.5 档案事业发展新形势倒逼开放审核工作开展

新修订《档案法》对加大档案开放力度做了新的调整，不仅将档案开放期限从档案形成之日起满三十年修订为满二十五年，而且对档案开放的主体、责任和方式做了明确规定，更是提出对于不按规定开放档案提供利用的，公民可以进行投诉，档案主管部门应依法予以处分。

2021年6月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》，也提出要加快推进档案开放，档案开放审核工作要法治化、规范化、常态化。另外，国家档案局对全国副省级以上综合档案馆基础业务评价、省级档案主管部门对市、县级综合档案馆业务评价中均对档案开放有一定的分值要求。如国家档案局《副省级以上综合档案馆业务建设评价标准》中档案开放条款占10分；《浙江省市县级国家综合档案馆业务建设评价标准》中档案开放条款占6分；《安徽省市县级综合档案馆业务建设评价标准》中档案开放条款占5分。档案开放审核工作已经成为各级国家综合档案馆不可回避的一项重要的基础性业务工作。

3 完善档案开放审核工作的对策

3.1 加快推进档案开放审核工作数字化、智能化

面对百万量级的档案开放审核任务，仅凭档案馆现有的人力配置，完成难度很大，难以满足人民群众档案利用的需求。目前，各级国家综合档案馆档案数字化工作进展迅速并都基本建成数字档案馆系统。在此基础上，必须拓展工作思路，加快推进档案开放审核工作数字化、智能化。一要建立和完善档案开放审核管理系统，科学设计线上档案开放审核业务流程，提高开放审核效率。二要积极探索利用人工智能技术辅助档案开放审核，提高档案开放审核智能化水平。从近几年国家档案局科技项目立项情况来看，长三角地区各省级国家综合档案馆都对智能划控进行了探索，如，江苏省档案馆联合江苏联著实业股份有限公司申报了“基于语义分析的档案馆划控开放智能鉴定的研究”；浙江省档案馆联合阿里云计算有限公司、上海泰宇信息技术股份有限公司申报了“基于NLP技术的档案智能辅助开放审核研究”；安徽省档案馆联合科大讯飞股份有限公司申报了“人工智能技术在档案划控上的应用”等科技项目。机器辅助审核代替档案开放人工初审，能在一定程度上缓解审核力量不足的现状，提高开放审核质量和效率。

3.2 制定适合本馆的档案开放审核工作标准

档案开放审核工作必须要有相对统一的审核标准。一要坚持把国家档案局、国家保密局等单位制定的全国统一的开放审核工作指导性文件作为总的原则和标准。二是各级国家综合档案馆要结合馆藏实际情况，针对不同历史时期、不同全宗的特点，制定更为具体的、适合本馆的档案开放审核标准。具体从事审核的工作人员要学习、讨论标准，统一认识，避免工作过程中执行标准尺度宽严不一。如浙江省档案馆就制定了《浙江省档案馆馆藏档案开放审核工作规范》《浙江省档案馆档案划分控制使用范围工作规则》《浙江省档案馆全文数字化互联网开放审核标准》《浙江省档案馆档案数字化成果开放审核工作规定》等工作制度，以此作为档案开放审核实施标准；还建立了定期会商制度，定期进行集体专题研究、修订。安徽省档案馆结合馆藏实际制定了《安徽省档案馆馆藏建国后档案开放审核控制使用标准（试行）》，并在工作过程中不断总结经验、完善标准。

3.3 构建合理的档案开放审核工作部门沟通协作机制

前文提到，档案开放审核工作是档案馆和档案形成单位或移交单位共同的法定义务。相对而言，档案形成单位或移交单位更了解本单位档案文件的内容、密级情况、知悉范围和文件形成的时代背景等，对档案开放与否更能作出比较准确的判断。因此，档案开放审核工作尤其是馆藏档案的开放审核，一定要构建合理的档案开放审核工作部门沟通协作机制，在档案主管部门和保密主管部门领导下，做好档案馆与档案形成单位或移交单位的“会同”工作。如江苏省档案馆就开展了“三审一批”开放审核试点工作，一审、二审工作由省档案馆完成，三审（会同）工作由档案形成单位或移交单位来馆完成，试点工作取得了积极成效。安徽省档案馆采取由本馆初审、复审完成后向档案形成单位或移交单位发送《关于征求档案开放审核意见的函》，要求档案形成单位或移交单位对开放档案意见作出答复，并出具盖有单位公章的回执。“会同”工作过程中，档案馆要对档案形成单位或移交单位做好开放审核人员培训和业务指导等工作。

3.4 加强档案开放审核工作专业人才队伍建设

档案开放审核工作的专业性决定了各级国家综合档案馆应设立较为固定的开放审核工作部门和工作人员。目前长三角地区省级国家综合档案馆中江苏省档案馆已在全国率先设置鉴定利用处，开放审核工作也走在全国前列。另外，开放审核工作的专业性决定这个岗位需要工作人员一定时间的积累和沉淀。一是要练好内功，从事这项工作的人员要自觉加强政治和档案业务学习，在实践中归纳总结经验，并通过书面形式固化下来，用以指导后续的开放审核工作。二是各级国家综合档案馆要适时组织各层面的档案开放审核业务培训、交流、研讨等活动，以此激发档案开放审核工作队伍的改革与创新活力，不断提高档案开放审核人才的能力素质。浙江省档案馆就主动打破馆际界限，持续通过跟班学习的方式，从市县档案馆选拔优秀专业人才参与审核工作，加强开放审核人才队伍建设，提高档案开放审核质量，从“专”字上谋划，分级分层强队伍。长三角地区省级国家综合档案馆更是要主动抓住长三角地区档案部门全面协同工作机制这个平台，在人才培养、标准制定、专家库建设等方面积极开展合作，实现长三角地区档案开放审核工作高质量发展。

4 结束语

档案开放审核工作是各级国家综合档案馆基础业务工作的一项重要任务，必须遵循档案工作规律，整体规划、分步实施，积极审慎地推进这项工作，实现档案开放审核工作法治化、规范化、常态化。习近平同志在浙江工作期间提出了“档案工作要走向依法治理、走向开放、走向现代化”的重要论述，2021年又对档案工作作出了“四个好”“两个服务”的重要批示。档案只有“走向开放”，才能做到“利用好”；只有做好档案开放审核工作，加大档案开放和利用力度，才能“更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众”。