地方政府投融资平台债务风险分析与对策

朱瑞锦 浙江省台州市椒江区财政票据事务中心

地方政府投融资平台曾经担负着为地方政府“代融资、代建设、代还款”的职能，一定程度上为区域经济发展作出了贡献，提供了充足的“资金活水”。随着地方政府稳定经济、拉动经济及基础设施建设需求的大幅增加，平台公司对外融资规模膨胀，政府隐性债务激增，偿债风险日益显现，因此推动投融资平台的化债转型成为当务之急。

一、地方政府投融资平台存在的债务风险

（一）债务主体风险

其一，债务主体信用风险。一方面，投融资平台天然与政府血脉相连，其贷款或多或少带有政府财政收入隐性担保的影子，存在着不同程度的政府代偿风险。另一方面，对县区级政府来说，其融资平台经营状况、债务及后续偿还的监管相对都比较薄弱，也为平台贷款带来了一定的风险。如果债务主体呈现出过度负债而偿债能力不足的情况，则会严重影响债务主体的信用水平，甚至引发系统性的财政风险和金融风险，危害地方经济的可持续发展。

其二，债务主体金融风险。地方政府是投融资平台的注入资金来源之一，承担着较大的财政压力和金融压力，过度的投融资行为会影响地方政府的资金运转，放大内部的金融风险。

其三，债务主体隐性风险。新预算法出台后，对政府显性债务主要是地方政府债券已列入预算，规范管理，但投融资平台债务属于表外债务，体量大、来源渠道繁多、资金投向宽泛，透明度、公开性均不足，普遍存在信息披露不足问题。同时，地方政府投融资平台的违规融资现象严重，在缺乏有效监督管理手段的情况下，有无向非金融机构借款融资、是否存在违规违法行为都不能及时查知，更加剧了债务主体的隐性风险。

（二）偿债风险

一方面，地方政府投融资平台风险预警机制的不健全导致的过度举债问题，给地方政府带来了大规模的潜在偿债隐患。另一方面，地方政府投融资平台偿债机制的不完备加剧了其偿债风险，平台公司经常承担政府公益性、半公益性项目建设，项目收益没有保证，使得偿债风险高企，无法达到经营性收益覆盖平台债务利息的要求，加之疫情的到来和外部压力的冲击导致地方经济发展停滞、项目推进困难等多种问题，使平台公司资金流出现问题，进入“借新债还旧债”的恶性循环，严重危害政府信用和地方财政。

（三）项目管理风险

地方政府投融资平台极易受行政因素干扰，从而出现政企不分、责任主体不明等问题，这正是项目管理风险的根源之一。地方政府投融资平台的债务资金很大一部分应用于基础设施建设以及社会公益补助，然而，在项目投资过程中，地方政府对债务项目的流程规划、资金申报、成本预算、效益评估方面的管理能力不足，在项目立项、项目实施以及项目完成阶段的监督缺位，存在着债务资金利用率低、盘活优质资产能力差、盲目立项与无效建设等问题，严重影响了投资项目的质量与收益。

二、椒江区地方政府投融资平台化债转型探索

为防止系统性债务风险，限制投融资平台不断扩张的融资规模，椒江区政府尝试剥离政府投融资平台为政府融资的职能，要求投融资平台进行市场化转型，建立现代企业制度。

2020 年7 月，椒江区出台《椒江区属国有企业优化整合工作方案》，重新整合重组区属国企，形成“1+5”模式，由区国有资本运营集团有限公司代表区政府履行区属国企出资人职责，作为单一股东对其他5 家区属国企实施统一、集中监管。在整合过程中，明晰产权制度，理顺政企关系，通过政企分离、政资分开实现独立运营、独立决策，最终成为自负盈亏的市场化国企。

巩固龙头企业地位，做大做强资产规模；归并同质业务，提高运营效率。在整合过程中，将资产规模小、功能单一、营收少的区属国企整合到龙头企业旗下，扩大资产规模，巩固与提高融资能力和运营能力。同时，对功能相近相同、同业并存的企业进行归并合一，一是精简优化人员结构、提升运营效率；二是减少同业竞争，避免无序竞价。

优化整合后，对区属国有企业经营性资产、存量政府隐性债务及利息、经营性收益等进行了系统性梳理，厘清相关概念，确定核定原则和范围，明晰企业资产、债务状况，为下一步化债转型构建数据模型基础。

按“双覆盖”原则，即经营性资产覆盖存量政府隐性债务，经营性收益覆盖存量隐性债务利息，提出14 项化债方案，包括注入股权或资产、收购优质资产、发行企业债券降低贷款利率、明确政府购买服务的权利义务等方式，聚合、经营国有存量资产，进而优化国有资本布局，充分发挥整合后资产规模、自然资源、政策倾斜等优势，推进国企实体化、市场化转型，理顺政企关系，化解存量隐性债务，避免新增隐性债务。

为推进“1+5”区属国企市场化运作，真正实现政企分离进行积极探索。首先，制定出台《政府投资项目代建费实施办法》《政府购买服务实施细则》等政策，形成政府与国有企业市场化结算、补偿、支付机制。其次，支持国有企业参与政府投资项目的竞争，依法推动国有企业取得政府垄断性资源项目的特许经营权，增强企业造血功能。最后，支持和鼓励经营性企业向区外拓展市场，跨区域承接市政、园林、教育、旅游等业务，增强企业核心竞争力，提高企业经济效益。

三、地方政府融资平台面临的困难

（一）债务风险依然存在

平台公司市场化转型后，剥离了政府投融资平台为地方政府融资的职能，但原有的债务和融资并未随之剥离，如何延续债务、化解债务是投融资平台迫在眉睫的巨大挑战。平台与政府一本同源，政府是出资人，平台的决策人由政府派出，政府大量的核心资产掌握在平台手中，诸多因素决定了转型后的平台仍与政府有着千丝万缕的联系，很难脱开政府的软性约束，构建与政府的新型关系，从单纯为政府募资转向整合国有资产、盘活国有资产、运营国有资产，做大做强，实现独立经营，投融资平台才能真正化解债务风险。

（二）新增融资受限

按照中国银监会《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》的要求，融资平台新发放贷款必须满足现金流全覆盖、抵押担保符合现行规定、资产负债率低于80%等前提条件。在此条件下，省级以下融资平台承担的如城市基础设施建设等，将面临较为严苛的放贷条件，县级及以下政府融资平台因担保资源不足、现金流不能全覆盖等因素，其贷款渠道几乎被完全封堵。对于拟通过申请发行企业债券方式融资的融资平台，按照国家发展和改革委员会的要求，资产负债率65%以上的城投类企业申请要从严审核，县级平台所属地即使为全国百强县，发债融资渠道也比较受限。

（三）融资手段和职能单一

投融资平台经过多年的发展，已成为地方政府拉动经济和投资基础设施建设的核心融资渠道。平台融资主要依赖银行的信贷资金，除银行贷款外，融资平台受其他融资模式的限制较多且融资成本较高，目前80%以上还是来源于银行贷款，平台公司融资渠道单一，兑付比较刚性。

（四）缺乏具有法律效力的担保

多年以来，投融资平台承担为政府投资项目募资的职能，其融资主要靠政府信用和国有资产抵押，转型后，平台作为独立的市场主体，脱离了政府背书，平台掌握的国有资产很大部分在存量债务中反复抵押，甚至出现资不抵债的问题，导致投融资平台后续发展所需的新一轮融资缺乏具有法律效力的担保，给公司运营带来很大压力。

四、地方政府投融资平台债务风险的优化措施

投融资平台的债务风险是地方政府多年积累的债务问题，转型化债也并非一朝一夕就能够解决，需要政企合作、统筹安排，有计划、分步骤地解决。

（一）完善财税制度

从根本上说，规避地方政府投融资平台风险还在于健全体系科学、结构合理的财税制度。一方面，深化财政体制改革，提高地方政府财政实力，进一步匹配好地方政府的财权与事权，积极化解存量债务，有效清理隐性债务，集中管控债务风险，进一步减少资金的供需矛盾，降低地方政府投融资平台的债务风险。另一方面，完善发展与投入相平衡的财税制度。目前，区域经济经过多年的高速发展已取得了较大的成就，各类基础设施建设也已逐渐趋于完备，但是近年来过度依靠政府投资拉动经济的弊病也有所体现，在经济迈向高质量发展的新阶段，地方政府必须转变思想观念，规范政府投资行为，投入与地方财力相匹配，科学决策，加强投后监督，提高政府投资科学性和资金效率。

（二）加强投资项目管理

投融资平台的国有属性导致其对债务规模及资金成本不够敏感，对投资项目的投后管理不够重视，地方政府必须建立规范化的债务预警制度、债务风险防控机制以及项目运营风险管控机制，着重提高债务资金使用效率，实现项目资金投入与使用过程精细化管理，缓解地方融资平台的债务风险。

首先，提高投资项目的“造血”能力。地方政府的经营性资产有很大部分整合划转到平台，平台可明确定位，加强资本运作，提升国有资产保值增值能力以化解债务。平台应区分公益性项目和经营性项目，分类管理。对公益性项目应切实加强管理，着重降低运营成本，确实无法收回投资或收益无法保障运营的，可酌情由地方财政每年保障运营资金，纳入预算，将隐性债务显性化，控制隐性债务继续扩张。对半公益性项目可争取政府特许经营权，合理定价，利用资源优势开拓和延展经营范围，实现产业升级。对经营性项目要树立创新思维，整合内部国有资产（资源），结合区域经济规划和产业基础，重新谋划和优化产业布局，提升资本回收率。

其次，健全投资项目储备库制度，完善投资项目绩效评估机制。运用人工智能、大数据、云计算等新兴技术，强化地方政府投资项目储备，提升投资项目的分析水平和评估质量，审慎立项。同时，要将债务规模与债务风险纳入绩效考核范围，树立地方政府投资项目风险管控意识。

最后，加强项目运营的监督管理。基于历史原因，投融资平台管理方式不可避免地带有行政化烙印，重立项决策轻运营管理。转型后，可以尝试引入专业人才或团队，构建强大的决策机制和项目运营机制，加强项目后期监督，管控成本。同时，通过深度参与重大项目后期的综合运营，可以快速提升综合竞争能力和项目融资能力，提升项目盈利能力、变现能力，也有利于平台公司的可持续发展。

（三）开拓融资渠道

平台公司转型前，筹资基本来源于政府信用背书的金融机构贷款，渠道相对单一。市场化转型后，作为独立经营、自负盈亏的综合性国有资本运营公司，必须重新构建企业信用、资产规模、项目运营能力，拓展融资渠道、降低资金成本，逐步减少信贷融资的比重，优化资金结构，同时可以尝试市场化程度较高的公司债、股权融资和项目融资，分散资金风险，最终完成从“融资”向“投资运营”的战略转变。

（四）提高债务清偿能力

其一，加快地方政府资金周转流动，多渠道拓宽地方政府财政收入。如成立地方政府产业基金，入股支持地方实体经济的发展，实现国有资本的保值增值。其二，建立偿债风险预警机制，定期量化分析债务规模、到期时间、偿债来源及项目运营能力，建立债务负担率、偿债率、债务结构、逾期率等考评指标体系。同时，健全地方政府投融资平台人员考评机制，对无法清偿债务资金的部门追究领导责任，多措并行增强清偿意识。其三，建立偿债准备金制度和母公司应急调剂使用资金机制。地方政府可根据当年到期政府债务的一定比例，在预算中安排专项资金作为偿债准备金，也可在国有资本运营集团有限公司实体化运行后，建立应急调剂使用资金，由集团公司统筹管理，防范集中偿付风险。

（五）强化信贷控制

转型后要全面规范国有企业借贷行为，金融机构发放贷款应严格遵循市场规律，不过多考虑地方政府背景。为加强监督，可以考虑建设地方政府债务检测平台，融合政府侧、金融机构侧、国有企业侧，数据共享，信息透明，基于大数据，实时检测、分析地方政府及国有企业显性、隐性债务，实时公开地方政府及国有企业信贷抵押信息，以便金融机构审慎评估其信用水平与债务清偿能力，综合控制信贷规模，有效规避债务风险与信贷隐患。

五、结语

在新形势下，我国地方政府正面临着诸多全新的变化，其可能是机遇，也可能成为挑战，使地方政府融资平台的创新显得更为关键与重要。在融资过程中，应适当引入市场机制，帮助融资平台更好地适应地方经济发展。在监管上，应建立起更加科学合理的监管体系与制度。在债务负担方面，则应尽可能详细地分析债务的来源和性质。地方政府融资平台的日常运营与维护，是一项需要付出长期努力且十分复杂的工程，只有将融资的规模始终控制在合理的范围内，才能持续有效地促进地方经济的发展。