尼泊尔语言政策发展的历程、原因与启示

贾连庆

（杭州电子科技大学 外国语学院，浙江 杭州310018）

近年来，语言政策与规划研究发展迅猛，成果丰富，已经成为社会语言学研究领域的热点。语言政策是一种政策机制，能够影响语言的结构、功能、使用及习得，其形式包含了官方法令条文及非官方和隐性的政策运行机制、政策制定过程与政策文本等。语言政策也是一种复杂的社会文化认知过程，涉及人们的沟通、协商及生产活动，是一种多层级的社会行为。语言政策与规划研究受到多重因素的叠加影响，如政治因素、经济因素、文化因素和社会因素等，其学科内涵不断扩展，研究领域不断延伸，显现出由交叉学科向超学科研究的新态势。随着我国“一带一路”倡议的提出与执行，国家对于文化软实力建设更为重视，作为文化软实力建设的重要领域，语言政策研究逐渐兴起，特别是大国语言政策、邻国语言政策的研究尤为突出。尼泊尔是“一带一路”沿线南亚地区重要国家，与我国有着许多相似之处。中尼都是多民族、多语言国家，也都是发展中国家。但国内目前缺乏针对尼泊尔语言政策的系统性、全面性研究。近年来随着我国战略政策的调整及中国与南亚各国关系持续发展，掌握尼泊尔语言政策发展历程并分析关键影响因素对于了解尼泊尔的国情及历史文化大有裨益，也有助于推动和完善我国同南亚国家的交流合作，进而制定合理应对策略，有效维护国家战略利益，并为我国语言政策发展及完善提供宝贵的借鉴。

一、尼泊尔的复杂语言生态

尼泊尔地处南亚，境内北部为喜马拉雅山。尼泊尔北部与我国西藏地区接壤，其他三面则与印度交界，国内总人口不足3千万。尼泊尔国土面积不算大，但却是一个民族多样、宗教多元、种姓繁多、语言复杂的国家，其国民中近九成的人口信奉印度教，接近一成的国民信奉佛教，其他人口则信奉伊斯兰教或其他宗教。尼泊尔既是一个多民族的国家，也是一个多语种多文化的社会。据外交部网站信息，截至2020年尼泊尔境内有拉伊、林布、苏努瓦尔、达芒、马嘉尔、古隆、谢尔巴、尼瓦尔、塔鲁等30多个民族。尼泊尔全国有100多种语言，尼泊尔语被确定为国家官方语言，而国内上层社会则主要使用英语。正是由于民族结构的多样性，尼泊尔的文化呈现出多姿多彩的一面。尼泊尔的政体在过去三十年中持续更迭，国家动荡不平。直到2008年，长达几百年的君主政治才算终结，尼泊尔进入了民主时代，但随后的十年，由于多党派系的争夺，尼泊尔国内政局并未平静。根据世界银行统计，尼泊尔的经济体系中，农业占国内生产总值超过三分之一，服务业占比将近一半，工业仅有六分之一体量。这些客观国情和现实因素构成了尼泊尔国内复杂的语言生态，对其国家政策产生着巨大的影响，也包括对尼泊尔的语言政策。

二、尼泊尔的语言政策演变历程

复杂多样的国情和社会现实使得尼泊尔的语言政策制定与执行充满了挑战。面对民族多样、语言多元和文化各异的情况，尼泊尔政府必须重视语言政策的内容与影响。而对尼泊尔的语言政策进行研究，我们首先有必要弄清尼泊尔的语言多样性。只有摸清了一国的语言现实状况，我们才能有效、准确地理解语言固有的独特形式及其内在特征，也才能与特定的地域联系起来。尼泊尔国内语言数量众多，据统计，语言数量在92到143种之间，而在这些语言中只有12种语言的使用者超过总人口数的1%。尼泊尔中央统计局2012年公布的调查报告指出，作为国家指定的官方语言同时也是使用者最多的语言，尼泊尔语是全国44.6%人口的母语。随着尼泊尔社会的进步发展，其语言政策在不同历史阶段呈现出不同的面貌。综合历史发展脉络及不同阶段特征，尼泊尔语言政策大体经历了三个阶段：

第一阶段（1950年之前）：语言政策匮乏

在经历了一系列军事战争的胜利后，尼泊尔沙阿王朝于1768年建立，它实现了尼泊尔第一次完全意义上的统一，奠定了当今尼泊尔的国家版图。沙阿王朝也是尼泊尔民族国家形成的关键时期，其王朝历史可分为统治初期、建国之初君主专制、拉纳家族独掌大权、首次君主立宪、潘查亚特时期以及二次君主立宪时期等，这其中与语言政策有关的当属拉纳家族统治时期。拉纳家族统治源自1846年发生的王室成员与顾问遭遇政变被杀害事件。拉纳家族趁机夺取了军政实权，并自封为世袭首相，开始了一个多世纪的军政独裁统治。这期间，拉纳家族对内奉行愚民政策而对外则听命英国，致使尼泊尔当时政治腐朽、经济落后、社会停滞、民众贫困、信息闭塞。

拉纳家族统治者对于通过制定国家语言政策来鼓舞国民的民族主义热情丝毫不感兴趣，同时他们也反对实施普惠式教育，认为没有必要制定语言教育政策。尼泊尔的第一份语言政策声明形成于1905年，它规定尼泊尔语为官方语言，应在法律事务与政府事务中使用，并规定只有用尼泊尔语书写的文件才是法庭可以信赖的合法材料。在宣称尼泊尔语是法庭唯一可以使用语言的同时，拉纳家族统治者却希望自己的孩子接受英语教育。作为拉纳家族的第一位执政者，忠格·巴哈杜尔·拉纳（Jung Bahadur Rana）于1850年前往英国和欧洲其他地方旅行，期间他所观察到的英国教育体制及英语的世界影响力给他留下了深刻印象。回国后，他就全力组建了尼泊尔皇家学校。学校只对拉纳家族成员开放，尽管后来学校移出了王宫也招收了一些非拉纳家族的学生，但这些学生都是精英阶层的子弟。尼泊尔第一所由政府组建并监管的学校使用的教学语言是英语。

由于拉纳家族将受过教育的平民看作是对其统治的威胁，因此学校教育在当时的尼泊尔非常有限，并且学校教育中的教学科目也十分匮乏。与此相对，当时的宗教教育却很繁荣，如印度教学校与佛教学校等，分别使用梵文和藏语。Trichandra学院是尼泊尔的第一所高等教育机构，成立于1918年。Trichandra学院的设立主要是防止皇家学校的毕业生受到印度大学激进思想的影响，进而阻止他们出国进修。可见，拉纳家族统治下的尼泊尔教育政策主要为精英阶层提供有限教育，大多也只针对拉纳家族成员。对于这样一小部分人群来讲，当时的教育语言是英语。

第二阶段（1950-1990）：单一语言政策

随着1950年拉纳家族统治的终结以及尼泊尔国民代表大会各政党的支持，国王重新掌握了权力。特里布文国王（King Tribhuvan）重新执政后，同意接受宪法约束并与议会及内阁成员合作共建民主政府，致力于国家发展。随着多党民主制的引入，不同语言社群都在尽力提高自己族群语言的地位。然而民主政府运行并没有想象中的一帆风顺，特里布文国王去世所带来的政治动荡导致了尼泊尔在五年之内更换了五次内阁。尼泊尔国民代表大会党在1959年的选举中获胜，掌握了政府权力，本想借助获得的执政权推行宏伟的改革计划，但却遇到了马亨德拉国王（King Mahendra）的阻挠。不满于政局的不稳，马亨德拉国王采取了极端手段来维护其权威，包括解散宪政议会、宣布紧急状态、逮捕要员以及取缔政党和叫停民族组织一切活动等。一系列的行动清楚表明马亨德拉国王的信念：议会制这一政体不符合尼泊尔当时的国情，他所新创的潘查亚特体制，即无政党民主——实质是将所有实权给予国王。

1950年之后，尼泊尔政府开始对统一文化产生兴趣。当时提出的“一种语言，一种服饰，一种宗教，一个国家”口号清晰地展现了潘查亚特政府希望通过在尼泊尔全国推行尼泊尔语、宣扬印度教义和其它民族象征来培养民众的统一国民身份认同。此时的语言不仅仅涉及语言学特征，还具有了社会政治属性。尼泊尔1962年宪法第4款赋予尼泊尔语国家语言的地位，但却也只字未提其他语言；尽管后来的宪法第10款赋予尼泊尔公民拥有平等的权利，但却并未提及公民能拥有平等的语言权利。这一政策目的在于同化具有不同文化背景和语言使用习惯的尼泊尔人，认同自己的国民身份，而这一标准是建立在精英阶层和高种姓印度教徒文化之上。尼泊尔全国教育规划委员会于1956年在美国教育专家的指导下制定了全面教育规划。这份规划报告强烈建议将尼泊尔语作为学校教育语言，并认为如果尼泊尔年轻一代认同使用尼泊尔语，那么其他语言会逐渐消失，年轻人就会形成更强的民族凝聚力和国民身份认同感。这份规划报告不仅建议课堂教学使用尼泊尔语，而且规定校内外的所有生活场所都要使用尼泊尔语。这样学校教学语言也就自然而然成为了所有学生的唯一语言。此外，这份规划报告还强调全国的初等、中等和高等教育机构必须使用国家认可的教育语言，非通用语不能在法律诉讼中使用等。这样单一的语言政策在尼泊尔的存续时间长达30年，因此1960年至1990年成为了尼泊尔语言政策比较单一的时期。

第三阶段（1990-至今）：多元语言政策

1990年之后，尼泊尔的语言政策发展并未停止。1992年梵文学习成为学校的必修科目，这引起了尼泊尔语言政策执行之争。非印度裔少数族群的抗议催生了尼泊尔国家语言政策推荐委员会，这一委员会建议将儿童的母语作为教学语言。1997年，这一矛盾加剧，起因是三个地方政府在保留尼泊尔语作为主要官方语言的同时，在当地行政事务中开始使用地方语言。尼泊尔政府随即发出警告并依据1990年宪法认为地方政府在行政过程中使用除尼泊尔语之外的其他语言属违法，这一警告得到了1999年尼泊尔最高法院的裁决支持。

尼泊尔1990年之后的大规模抗议活动影响了随之而来的官方语言政策声明，这份政策声明给予尼泊尔国内语言不同的地位及权利，机构与社会针对不同语言的态度支持，很好地反映了不同语言所能获得的社会地位与影响力。高等法院的司法解释强调，所有语言都享有平等的地位，政府需要保护。但现实却是国家语言与不同民族语言之间仍存在着巨大差异。

三、尼泊尔语言政策发展的原因

尼泊尔语言政策发展并非自发而为，而是多重复杂因素叠加影响的结果。这其中既有国家政治发展需要，也有民族融合现实需求，亦是国民教育公平体现。

（一）政治革新推动

尼泊尔语言政策制定与发展过程中，政治因素扮演了重要角色，同时也起到了推动作用，这种作用的主要承载形式包括宪法解释、语言服务、身份认同等。

宪法在尼泊尔的政治生活中地位突出，影响深远。每届政府都会努力制定或是修改有利于自己政治利益的宪法，并寻求利用宪法实现自身的政治理想。尼泊尔的语言政策历来并未形成明确的规定，尤其是在二十世纪前，当时尼泊尔语言众多，后来确定为国家和官方语言的尼泊尔语也仅是一门普通语言。1905年尼泊尔政府第一次明确规定尼泊尔语为政府部门和法律场所通用的官方语言，并且宣布所有文件只有使用尼泊尔语书写才能具有法律效力。

在结束了拉纳家族长达百年的傀儡统治之后，尼泊尔国王狄里布凡于1951年颁布了临时宪法，目的在于促进民族融合和文化统一。这时的宪法赋予尼泊尔语至高无上的地位，被指定为唯一通用的国家语言和官方语言。这一临时宪法巩固了新国王的地位也促进了社会的稳定与发展，却唯独忽视了少数民族的语言权利。1990年比兰德拉国王迫于民意，宣布废除实行了几十年的评议会制度，实行多党民主制，同时颁布了尼泊尔历史上的第三部宪法。这部宪法体现了尼泊尔政府认识到文化多样性和语言多样性的重要性，认可所有尼泊尔人的母语均为尼泊尔国家语言，同时规定以梵文天城体字母书写的尼泊尔语为国家民族语言和官方语言。尼泊尔1990年新宪法的施行，既展现了新政府力求通过母语教育促进公民获得平等教育权利的决心，又树立其保护不同民族语言的形象。基于宪法规定及政府规划，尼泊尔教育部在全国范围内推行了基于学生个体不同民族母语的多语教育政策，具体表现为全国所有基础教育学校要对1-3年级学生开设适合其民族背景的母语教学，而4年级以上小学教育则要逐步引入第二语言教学，即尼泊尔语教学。尼泊尔宪法在不同历史时期对当时的语言政策产生了较大影响，与此同时，伴随宪法确立的国家语言带来的各种公共或社会服务，则在一定程度上深化并巩固了既有语言政策。政府选定的一种或几种官方语言，牵涉到一系列的社会服务或公共服务。1990年宪法之后，尼泊尔的媒体行业和出版行业迎来了繁荣发展期，用民族语言创建的期刊、杂志和报纸，在首都和各主要城市都可出版和销售。尼泊尔国内的多语电台、电视台也逐渐增多，多语节目质量和数量大有提升。

1990年宪法之后，尼泊尔又经历了多轮政治动荡，2015年9月，尼泊尔再次颁布新宪法，这部新宪法在尼泊尔历史上具有里程碑意义。然而新宪法中涉及的语言政策，依旧没能充分认识到尼泊尔是一个被阶级、性别、社群和种姓深刻割裂的社会，依旧没能认识到尼泊尔国内的发展不均衡、族群关系不和谐等严重问题。这样看来，尼泊尔2015年新宪法从语言政策的角度并未能充分考虑不同少数族群的政治和经济权利，也就无法利用语言政策推动整个社会的政治和解与社会发展。尼泊尔不同历史时期语言政策的制定、执行与修正，无不体现着当时社会政治环境与当局政治革新的痕迹。

（二）民族融合需要

尼泊尔国土面积不大，但国内种族众多，语言多样，其社会人口的典型特征是多样性与复杂性并存，冲突诱因长期存在。尼泊尔国内人口不足3千万，但民族或种姓群体却超过100个，这其中山区种姓群体接近60个，而马德西种姓群体数量为62个，还有4个穆斯林及其他种姓群体。同时，尼泊尔全国使用的语言多达120多种，其中只有19种语言的使用人口较多，而其他100多种语言的使用人口不足总人口的5%。语言是人们沟通交流和发展人际关系的主要手段，语言多样性恰恰是可以被充分利用来实现民族融合目标的社会资源。

处于多民族、多语化社会现实背景下的尼泊尔当局，也逐渐意识到语言政策对维护政权统治、构建联邦体系、推动社会稳定的重要作用。因此尼泊尔政府从官方语言政策和教育、媒体语言使用的视角，采取了相关举措来保护并促进地方语言、区域语言、国家语言和世界语言的发展。

1990年制定的尼泊尔君主立宪制宪法就承认了国家的多民族性质，并强调各级政府部门都不能对公民施以歧视，不管公民有何种个人宗教信仰还是个体是不同性别、种族等。当时的宪法还突出强调了国家的社会目标就是要在各个种姓、部族、宗教、语言和社群之间建立包容和谐的关系，以期铲除不同形式的不平等，最终形成并促成基于正义和道德的廉洁社会。1990年君主立宪宪法清晰表明当时的尼泊尔政府对民族问题的重视，也成为其制定民族语言政策的指南。2007年尼泊尔颁布的临时宪法也很好地体现了这一愿望，临时宪法规定所有作为母语来讲的语言，都是尼泊尔的国家语言；由梵文字母书写的尼泊尔语是国家的官方语言；地方组织和行政部门可以使用本地人的母语，不受尼泊尔语作为官方语言的影响。2007年临时宪法还强调了每个社区都依法享有接受母语讲授课程的基础教育权利，在尼泊尔居住的社群都享有保护、促进自己社群语言、文字、文化的权利等。这些涉及语言政策的内容有效促进了尼泊尔的多民族融合。

（三）教育公平普及

在民族主义影响下，教育政策只允许尼泊尔语作为教学语言而禁止学校使用其他语言。20世纪50年代第一届民主政府通过一系列措施，确定并巩固了尼泊尔语的统治地位。作为尼泊尔历史上的第一个教育委员会，尼泊尔全国教育规划委员会为当届政府提供了很多重要的、系统性的教育发展建议，这些建议为尼泊尔的教育体系、课程结构及教学材料开发打下发展基础，但有关教学语言的内容却违背了少数族裔的诉求，同时也忽视了尼泊尔的多语现实。当时的政策制定者不愿在学校教育中引入本地语言，主要是他们认为学校如果使用孩子们的母语有可能弱化尼泊尔人的统一民族身份认同，还有可能削弱尼泊尔语的发展。然而这样的语言教育政策在巩固尼泊尔语统治地位的同时也排挤了母语为少数族裔语言的本地儿童，致使他们的辍学率居高不下，学习成绩也差强人意。尽管潘查亚特王朝期间(1960-1990)基于种姓的社会体制已被废除，但少数族裔由于自身的语言、文化、宗教身份未被认同，导致这些人仍被严重边缘化。由于当时尼泊尔推崇“一个国家，一种语言，一种宗教，一种服饰”的理念，学校教育中只允许使用尼泊尔语，这样一来不同语言社群的儿童学业表现明显低于讲尼泊尔语的学生，辍学率也更高，他们的被孤立感也更为强烈。

随着潘查亚特体制的终结，教育中的语言问题再次成为关注的焦点。不同族群组织得以建立并向新政府施加压力以便确保自身的语言权利。在此背景下，尼泊尔1990年宪法明确表示要建立一个多语言多文化的王国。宪法中的第18款和26款明确了不同族群享有平等的保护本族语言、文字的权利，并平等享有用本族语向本族儿童提供初等教育的权利。1992年基于宪法条款及全国教育委员会报告，尼泊尔教育部发布通知允许非尼泊尔语儿童在小学教育中接受母语教育，并将少数族裔的母语教学作为学校选择科目。截至目前，尼泊尔课程发展中心已经储备了22种不同的少数族裔母语教科书供学校选择使用。尼泊尔教育部给予学校管理委员会自由选择权，不同学校可以根据当地实际选择本地使用最广泛的语言作为母语选修课程。这些政策的实施，大大提升了少数族裔儿童受教育的机会，降低了儿童的辍学率，提升了非尼泊尔语儿童的学习参与热情。尼泊尔教育语言的选择历程及实践，表明恰当的教育语言政策有助于教育公平，更有助于社会发展。

四、尼泊尔语言政策演变的启示

复杂多变的语言生态奠定了尼泊尔语言政策演变的历史根基，多元伴生的引导因素促成了尼泊尔语言政策的阶段演进。纵观尼泊尔语言政策发展历程，既有自身内生特点，也有反面示例，这些对我国语言政策与规划提供了一定启示意义。

（一）坚持系统谋划和精准施策原则，全面推进国家通用语言文字普及提升工程

尼泊尔语言政策发展过程中曾提出“一个国家，一种语言”的规划口号，虽然实践过程略显粗糙，但其维护多民族国家共同国民身份认同的理念值得借鉴。国家通用语言文字是增强民族凝聚力、提升国民身份认同的有力抓手，应大力推行与扶持。2021年末，教育部、国家乡村振兴局、国家语委联合印发了《国家通用语言文字普及提升工程和推普助力乡村振兴计划实施方案》，指出到2025年争取实现全国范围内普通话普及率达到85%，基础薄弱的民族地区普通话普及率要在现有基础上提高6-10个百分点，接近或达到80%的基本普及目标。针对这些目标，我国今后语言政策与规划实践应着重解决民族地区学龄前儿童、民族地区中小学教师、进城务工少数民族青壮年劳动者、偏远地区基层干部的普通话短板弱项问题。此外，利用政策扶持与规划倾斜聚焦农村地区推普行动，全面助力推普工作，提高乡村教育、民族文化、语言产业、人才培养方面的成效。另外，针对普通话普及率较高且基础条件较好的地区，应利用政策手段进一步推进国家通用语言文字高质量推广行动，着力解决社会领域语用规范问题、科技赋能语言推广问题、通用语言文字服务经济发展问题。

（二）完善我国现有少数民族语言保护利用法律体系，强化少数民族地区双语教育

尼泊尔1990年宪法明确了多语教育政策，通过立法体系着力保护民族语言，并推广自幼儿园阶段起的民族母语双语教学，具体的保护内容、明确的权责分摊及完善的配套律法的制定，增强了尼泊尔少数民族语言保护传承行动的有效性，这样举措同样值得借鉴。一方面，近年来我国少数民族语言法制建设取得不菲成果，虽然国家层面出台相关的多部法律、法规，但相关法律、条例实施细则仍不完善，尤其是省一级、区县一级的配套实施措施尚未形成体系，虽然有规划，但是缺乏可行性、执行性。针对少数民族语言、文字、文化、传统、习俗，特别是濒危民族语言，如畲语、鄂温克语、赫哲语、仡佬语、土家语、裕固语等缺乏田野调查数据，保护抢救立法规划有待完善。另一方面，针对少数民族地区少年儿童双语教学应加大扶持力度，设立专项教育扶持基金。既要鼓励开展有关少数民族儿童双语教育的基础性、理论性、创新性研究，也要推进双语教学方法、多语教学模式、复语教学实践改革，更要提高少数民族地区基础教育的双语教师培训、交流、互换规模与频率，打造一支素质高、能力强、用得上、留得住的少数民族双语教师队伍。

（三）推动我国非通用外语教育改革，加强面向尼泊尔的汉语国际教育

尼泊尔国家外语教育政策，既强调世界通用语英语教学，也突出具有战略价值外语人才培养，这一政策值得我国借鉴。“一带一路”倡议是我国提供给全世界的公共产品，赢得了世界认可，多国赞誉。“一带一路”沿线有60多个国家，50多种官方语言，大多数是非通用语。语言互通是实现“一带一路”“五通”目标的基础，而语言互通有赖于熟练掌握沿线国家语言的非通用外语人才。今后我国外语教育政策应着重培养有关“一带一路”沿线国家非通用外语复合型人才，如印地语、乌尔都语、尼泊尔语、僧伽罗语、泰米尔语等，推行多语种、宽领域外语教育政策，能够有效提升国家语言能力，助力中国国际形象全方位塑造。尼泊尔是“一带一路”沿线南亚地区重要国家，也是我们的友好邻邦。我国应适时抓住尼泊尔推进汉语教育的契机，利用我国独有的汉语国际教育优势资源，广泛开展中尼高校之间汉语国际教育项目，提供国家奖学金帮助更多尼泊尔热爱汉语的留学生来华进修，派遣优秀汉语国际教师到尼泊尔实地开展教育文化合作，注重培养尼泊尔本土汉语师资力量。还可以利用互联网络开展中尼两国中小学之间的汉语学习互助项目。