乡村振兴中政策跟踪落实审计的优化路径

张宸杰，王扩建

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

一、 引言

党的十九大正式提出了乡村振兴的发展战略，要求关注农业农村发展，促进城乡均衡发展，建设绿色可持续经济，实现共同富裕。 乡村振兴战略深入乡镇基层，从产业发展、文化保护、生态建设、基层治理等多个方面提出了发展要求。 在乡村振兴战略的推进过程中，政策跟踪审计保持了高效的推进作用，对政策的贯彻落实产生积极影响，在政策推行的过程中，在人居环境治理、农业产业发展、绿色经济发展、资金绩效审计等多个方面进行跟踪审计，通过资金抽查、走访经济主体等方式，总体评价了地方各部门积极有效施行乡村振兴政策的现状，发现了诸如部分规划滞后、部分指标推进缓慢等政策施行中的问题[1]，为推进乡村振兴政策起到积极的作用。 同时，目前的政策跟踪审计也存在一些弊端，受政策跟踪审计内容多、要求高等因素的影响，乡村振兴工作的跟踪审计不能完全发挥其预防性、揭示性等功能，还存在事后问责难度大、审计风险高等问题亟须解决。

目前，我国关于乡村振兴中政策跟踪审计相关的研究以讨论乡村振兴政策与政策跟踪审计的双方关系为主，例如南京审计大学课题组讨论了审计工作对乡村振兴政策服务的理论依据、作用机制与实现的路径[2]；黄越和李娇讨论了乡村振兴战略对农村中审计模式、主体、客体、内容、技术方法等方面的作用机理[3]。 相关文献多谈论了乡村振兴战略下政府审计的定位，以及政策跟踪审计的相应作用与作用实现的路径，指出了跟踪审计在预防、监督等方面的重要功能，进一步探讨农村审计在振兴政策时期的应有变化。 也有大量研究直接谈论政策跟踪审计的发展与优化，王慧总结政策跟踪落实审计的内涵、作用现状等，结合实践经验，指出问题与发展建议[4]；黑龙江省审计学会课题组结合经济发展的新常态讨论政策跟踪落实审计的主要问题并谈论深层原因[5]。 相关文献多从总体角度分析政策跟踪审计的现状，结合实践经验分析政策跟踪审计面临的问题，从加强审计创新、加强政策理解、强化人才团队等角度提出了部分对策建议。 也有一些学者对跟踪落实审计的研究结合精准扶贫政策，李晓东和马元驹回顾了精准扶贫审计相关研究，讨论了精准扶贫中跟踪审计的研究缺陷与研究展望[6]；吕劲松和黄崑在乡村振兴战略的背景下讨论了扶贫审计的目标定位和创新发展[7]。 相关文献多关注精准扶贫政策时期的问题与结果分析，或讨论扶贫政策跟踪审计在乡村振兴时期的作用与建议，缺少反映乡村振兴战略对政策跟踪审计整体在实践中带来的影响。 综上所述，目前乡村振兴战略与政策跟踪审计的相关研究多停留在审计总体与政策落实的互相关系层面，较少单独讨论政策跟踪审计在战略落实中的变化，且不少研究仍停留在对精准扶贫的政策讨论上，缺少进一步发展，研究乡村振兴战略下的政策跟踪审计优化，有利于弥补审计发展的空缺，为政策跟踪审计实践提出部分参考。

二、 乡村振兴政策与政策跟踪审计的内在逻辑

(一)乡村振兴战略对政策跟踪审计的积极影响

1. 乡村振兴战略推动审计的全面覆盖

乡村振兴战略对农业农村从产业发展、空间布局、生态文明到人文发展、民生发展、基层党政等全方位做了详细规划，跟踪审计需要服务于战略规划，强化国家治理，就需要扩大审计内容，深入审计实务，深入了解国家政策，丰富审计内容。 乡村振兴战略提出了加强组织领导、夯实基层政权的要求，如此，跟踪审计也需要对农村乡镇基层组织履行职责、实施战略的情况加强监督，审计客体也应当从原先的村集体经济组织等向整个乡村基层治理系统进行覆盖[8]。

2. 乡村振兴战略推动审计效率的提升

乡村振兴跟踪审计涵盖内容广泛、任务复杂多样，对复合型审计人才要求较高，跟踪审计依赖于审计署业务司的牵头与统一规划[9]。 乡村振兴战略的实施推动审计资源的重新配置，促进审计效率的提升，进而使得审计的组织形式得到优化。 振兴战略深入农村，深入基层，而乡村政府不能设置审计机构，在自上而下的审计流程中增大了信息的误差。

同时，复杂繁重的跟踪审计任务对社会审计力量提出了需求，社会审计相对成熟，人才众多，在跟踪审计中能起到有效的辅助作用，增强审计的独立性。 乡村振兴战略的实施，使审计组织形式发生了变革，国家审计、乡镇审计以及社会审计的有效结合，提高了审计运行的效率。

振兴战略范围广，深入多，这就对审计力量提出了更高的要求，对信息化审计、大数据审计的发展也起到了助推的作用。 计算机审计具有高效率的特点，大数据审计为审计人员提供了更完整、更快捷的数据，更高效的审计手段，使审计数据互相关联，更方便提供审计证据，同时，审计部门的信息化使审计部门与各个部门获得联通，使审计数据的来源更加广泛，为审计工作提供了更好的平台。

3. 乡村振兴战略推动审计结果的高效利用

政策跟踪审计需要贯穿政策落实的全程，周期长，连续性强，政策的落实离不开对审计结果的执行，在政策的跟踪落实过程中，审计结果的运用得到重视，规范审计报告形式，明确追责问责机制，审计公开得到完善，保障审计的质量。

(二)政策跟踪审计对乡村振兴政策的推动作用

1. 政策跟踪审计预防政策执行中的问题

政策跟踪审计具有预防性的功能，贯穿整个政策执行的过程，从前期的政策制定阶段，审计就需要及时关注，考察政策设计的可行性、合规性、合理性，加强地方政策规划的科学性，确保地方的相关三农政策符合乡村振兴的主旨，因地制宜，切实可行，避免因政策设计不当导致资源浪费、效率低下等一系列可能的风险。

同时，政策跟踪审计体系构建于整个政策推行之中，及时跟踪监督，发现政策落实体系中可能存在的隐患，通过快速发现与反馈，提出长远的见解，及时解决政策落实中的风险。 政策跟踪审计具有独立性与权威性，在政策落实过程中加强监督，能够震慑投机分子的违规想法，改善基层行政的风气，预防不法现象的发生。 政策跟踪审计通过对审计中发现的问题追根究底，溯源问题出现的原因，根据个别问题深入发现本质[10]，思考问题运行的逻辑，提出深远的见解，帮助从根源上解决问题，避免问题的再次发生。

2. 政策跟踪审计推动乡村振兴政策全面落实

乡村振兴战略涵盖农业农村从经济建设、绿色发展、人才发展到农村治理、文化治理等方方面面，涉及范围广，政策任务复杂，地方特色差异大，基层在政策的推进中难免有所疏漏或者困难，难以保证政策全方位得到执行。 跟踪审计从独立的角度观察政策的执行，通过对政策执行的监督、评价与反馈流程，指出政策落实中的不足，及时发现问题，及时问责惩治，弥补政策落实中的各项缺陷。

3. 政策跟踪审计监督振兴政策高效执行

跟踪审计发挥监督职能，监督政策执行过程中资金运营与分配的安全与合理，监督基层权力运行中权力设置的合理性，通过绩效评价监督资源使用的效率性，避免对资源的挥霍与浪费以及违法使用，通过监督政策规划的合理性，减少政策推行的阻碍，敦促基层权力机构高效运转，合理使用资源，保证政策落实执行的效率。

4. 政策跟踪审计对政策执行提出反馈与纠正

政策跟踪审计发现政策落实中的问题，提出反馈与修正意见，帮助政策的实施。 通过长期的跟踪监督，政策跟踪审计能够判断与评价政策落实的情况，总结相关问题及其原因，提出解决政策执行问题的参考意见，通过事后审计，核实之前审计问题的纠正情况，贯穿政策落实的全程。

5. 政策跟踪审计推动改善基层财务环境

跟踪审计功能具有独立性，通过实施高效的监督对政策执行中基层治理机构起到威慑作用，减少相关财务人员徇私舞弊的可能性，跟踪审计跟随乡村振兴政策深入基层，进入常规监督的死角，督促落实国家资金与拨款的使用，促使财务的公正公开，改善基层财务系统的不当之风[11]。 同时，跟踪审计将规范、高效的财务运行标准带入基层，规范乡村财务执行体系与乡村财务人员工作标准，指导乡村财务系统学习先进的财务知识与审计手段，使用更先进的信息技术与财务系统进行工作，提升乡村财务工作的效率与准确性。

三、 我国乡村振兴政策跟踪落实审计存在的问题

(一)跟踪审计的事前预防功能缺失

政策跟踪审计是全程性的审计，需要贯彻于政策落实的整个过程，政策的制定、计划的审计也应当是政策跟踪审计的重要部分，地方政府有没有根据乡村振兴战略的实施制定相关政策，以及相关政策是否具有一定的合理性应当是跟踪审计关注的内容。 从审计署发布的《2019 年第6 号公告:乡村振兴相关政策和资金审计结果》来看，跟踪审计工作内容的重点依然更着重于对项目推进效率的监督，重点关注任务的建设进度、具体的落实情况，缺少对具体政策可行性、科学性的预估考察，缺少对相关项目设立的事前审核，审计工作难以紧跟项目的全部过程。 国内国土面积广阔，乡村数量众多，乡村人口多达5.5 亿人，乡村振兴战略铺开面积大，范围广，各地乡村特色复杂，因地制宜设定相关政策任务困难繁重，地方上制定规划时容易僵硬固化，脱离实际，导致效益的降低，资源的浪费。 跟踪审计关注政策的制定，往往在相关计划开始实施之后，具有一定的滞后性，仅起到督促整治、事后监督的作用，难以避免部分资源的流失，不能紧随政策流程在政策施行和项目立项的前期就做好对项目的可行性、效益性的审计工作，科学地预判地方政策的风险，起到事前审计作用。

(二)跟踪审计的事中揭示功能缺失

政策跟踪审计需要及时将政策落实到工作之中，对政策执行的效果进行评价，识别政策施行过程中的违规问题，敦促相关方面及时整治加以改正。现有的政策跟踪审计更加注重相关项目是否完成，具体计划落实是否开展到位，相关目标是否达成，缺少对资源使用效率等方面的绩效审计，以及对相关政策本身效益的深层次分析，缺少对审计过程中发现问题的剖析与揭示，难以从根本上指出政策执行中的矛盾。 2019 年第6 号公告显示，在人居环境整治、农业绿色发展、新型农业主体发展、农业产业融合、涉农资金管理等方面均存在问题，审计指出问题主要包括相关改造、整治与建设任务未完成，指标未完成或推进缓慢，相关项目完成后效果不佳或存在负面效应，相关设施或机构建设效率低或完成后功能不全不发挥作用，项目运营不规范，相关部门片面追求数量指标，存在资金派遣缓慢，缺少资金绩效管理，存在骗取资金等问题。 审计发现问题往往在事件发生之后，难以对部分问题及时阻止，预防损失，同时，缺少对一些问题进行深入的分析，不能指明在政策执行过程中部分问题发生的原因，不能从根本上纠正错误，进而不能提高政策落实的效率。

(三)跟踪审计的事后问责功能缺失

事后审计的评价、反馈与问责阶段是政策跟踪审计不可缺失的重要部分，有效的问责机制和事后再跟踪能有效地阻止屡审屡犯的现象反复出现，帮助审计工作提出的相应整改意见得到落实处理，能够有效解决政策施行中遇到的阻力问题，实现跟踪审计的价值，推动相应政策落实。 跟踪审计得出的评价与建议得到实现，依赖于对审计发现问题的严肃处理和规范指引，对审计工作得出的结论与意见，需要有明确的准则指引其受到参考，发挥价值。 对跟踪审计中发现的问题，挽回损失，及时改正，离不开事后审计工作。 目前，事后审计时间跨度大，内容细致，落实困难，2019 年第6 号公告显示，在此次审计抽查中，累计发现滞留闲置资金327343.74万元，挤占问题资金 119089.83 万元，骗取套取资金6566.78万元，及时追回或盘活了4486.62万元，加快拨付了4804.65万元，仍然存在大量资金处于问题状态，需要后续审计工作跟进追踪，督促整改，事后审计内容繁重，履行要求高，推进压力大。

(四)多因素导致跟踪审计风险大

政策跟踪审计覆盖面广，涉及时间长，项目多而复杂，参与部门众多，加大了审计工作的压力。 在乡村振兴战略的跟踪审计过程中，审计工作需要深入农业农村，进入乡镇基层。 在基层审计资源有限的前提下，审计人员难以深入了解农村问题的整体情况，详细审查政策落实的方方面面，这加大了跟踪审计的难度。 同时，政策跟踪审计需要按季度公告审计结果，时间紧，任务重，而政策的实施过程涉及深度广、时间长、部门多，对审计人员要求高，加大了跟踪审计的压力。 乡村振兴工作涉及方方面面，要求不再局限于传统的资金审计，对农业农村发展、绿色经济发展、基层组织建设、乡镇人文建设等多方面都提出了审计要求，内容繁重，乡镇审计建设设施欠缺，需要审计人员对乡村振兴政策有深入的了解，对审计工作创新要求高，对审计工作效率要求高，对审计人员素质要求高，这些加大了跟踪审计工作的难度，也增加了审计工作的风险。

四、 我国乡村振兴政策跟踪审计优化建议

(一)加强审计资源全面统筹规划

乡村振兴战略对审计工作提出了更高的要求，使政策跟踪审计的内容和覆盖面更加广阔，这就要求跟踪审计工作提高效率，首先要加强对审计资源的合理配置。 跟踪审计涉及多部门多对象的联动，审计工作人力与时间有限，合理配置审计资源，确保各部门各项目责任分工明晰，能够有效提升审计效率。 可以通过构建统一审计组织平台、组建科学的跟踪审计资源管理的方式，强化审计组织的统筹管理，利于根据实际情况，结合政策要求、项目计划、人才优势等多方面的不同需求，合理安排和配置审计计划和人员，保证审计人员与资源的流动灵活，有利于促进不同项目之间的前后衔接和不同部门之间的相互合作，降低审计风险。 其次要加强审计资源的统筹规划，提高审计资源的利用效率，需要加强审计工作的责任分配，确认在审计工作中审计组织的各项审计责任，确保审计工作发表意见与事后监督的权力，明确审计工作相关的各项法规与工作指引，避免权责混乱导致不同部门之间的互相倾轧，减少政策落实过程中的管理矛盾，促进各部门之间的协调发展。

(二)加强审计工作者对政策的解读和对地方的认识

跟踪审计工作离不开对具体政策的理解，对相关政策有翔实了解才能保证在政策落实过程中对各项细节的全面覆盖，特别是在乡村振兴过程中，战略规划涉及农业农村的方方面面，对审计工作的全面性有极高的要求。 需要在开展具体审计工作前，开展对政策的梳理与指导工作，了解审计的重点，加强对审计对象的了解，对审计过程中可能的风险和问题进行提前的梳理，提升审计人员的思考能力，强化审计人员的专业素质，使审计人员更适应政策需要，减少可能的审计风险，提高审计效率。 同时，加强审计项目组对审计地方的了解，加强审计人员对政策需求的了解，使得审计人员因地制宜开展工作，关注社会热点，也使审计工作更高效地切入政策施行过程中，利于审计人员开展事前和事中审计，发挥预防性的作用。

(三)发扬创新性精神，鼓励审计形式与方法上的创新

审计的全面覆盖和效率提升，离不开审计工作的创新，审计的创新包括审计工作在审计的组织形式与技术方法手段上的创新。 审计组织形式的创新，包括对社会审计资源的统筹管理，让外部的审计力量参与到政策跟踪审计中来，诸如事前审计中的政策评估、合规审查等方面，形成以政府审计为主导，社会审计、内部审计参与辅助的“三位一体”的审计形式，加强审计部门的审计力量与效率；审计方法手段上的创新，包括对审计评价方式上的创新，加强定量评价的方式，与定性评价相结合，促进审计的公平公正，包括审计证据、审计资料获取手段上的创新，加强对关联数据的筛查，强化信息调查、实际现场勘查等方式的灵活运用，多角度、多方面获取审计信息，提高审计的全面性与及时性。 还包括对信息技术等高新技术手段的创新利用，计算机技术的科学使用和数字化的管理模式能够有效地提高审计工作的效率，建设大数据的审计信息平台，加强不同部门之间的信息数据互通，能够破除各个不同部门之间的“信息孤岛”，促使部门之间的协同合作，助力于及时发现政策跟踪审计过程中存在的各种盲区，保证审计的全面性；加强计算机技术在审计管理中的应用，建设审计统一管理平台，强化对审计结果的事后反馈利用与监督，同时拓宽审计反馈与意见的渠道，利用信息技术打通上下各部门之间的隔阂，将审计发现、审计反馈等向上汇报，使政策跟踪审计能够更加及时、高效。