农民专业合作社规范化高质量发展的路径选择

白文周 王良永 卢学英

农民专业合作社是农村改革发展的中坚力量，应坚持规范与发展并重，以制度促规范，以规范促发展，不断创新农民专业合作社的组织、制度和管理，探索系统推进农民专业合作社高质量发展的路径，建设现代农业经营体系。

农民专业合作社的发展态势

自2017年《中华人民共和国农民专业合作社法（修订）》颁布以来，我国农民专业合作社迎来了蓬勃发展，农民专业合作社在组织带动小农户、整合农业资源要素、赋能乡村振兴、增加农民收入等方面发挥着重要作用，呈现出良好的发展态势。

一是数量逐年增加。近年来，在国家强农惠农政策指引和支持下，各地各部门积极落实扶持政策、丰富支持措施，取得了良好效果，我国农民专业合作社得到了充分发展。据农业农村部统计资料显示，我国农民专业合作社由2018年的204.4 万家上升至2021年的221.9 万家，成为各类新型农业经营主体中发展速度最快、数量最多、覆盖面最广的组织形式。

二是产业领域不断拓宽。随着农业产业链不断延伸，农业产业融合发展呈向好趋势，特别是新产业、新业态的涌现，合作社产业覆盖范围不断扩大，涵盖了粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要农产品生产，服务范围也由最初的种植养殖业向休闲农业、乡村旅游、民间工艺制作、农村电商等新产业、新业态辐射，有效促进了农村一二三产业有机融合。农民专业合作社生产经营范围不仅涵盖了所有的农业产业以及各经营环节，而且适应了农业产业向乡村产业延伸的趋势，从生产领域向生活领域拓展。

三是社际联合趋势明显。“互联网+”迅速发展，在疫情防控常态化背景下，电商平台实现了跨越式发展，平台腾飞的背后，一大批农业合作社被动经历着一轮轮艰难却迅疾的转型与洗牌，传统农业合作社只有跟着形势走，抱团取暖式发展，才能适应大数据背景下市场的需求。加强社际联合，通过共同出资、共创品牌、共享收益，组建合作社联合社，才能增强农民专业合作社经济实力、发展活力和带动能力，改变农民专业合作社小弱散的局面。近年来，合作社联合社数量不断增多，从2019年的1万多家发展到2021年的1.4万家，显示出强大的生命活力。

四是服务带动能力持续提升。农民专业合作社面向农户提供农业社会化服务，创办多种形式服务实体，通过订单、服务等多种联结形式，建立股权、契约等利益分配方式，帮助农民拓宽增收渠道、提升经营水平，着力解决小农户干不了、干不好、干了不划算的问题和难题，支持小农户发展优势特色产业，辐射带动近一半农户增收致富，成为实现小农户和现代农业发展有效衔接的基本途径和主要机制。

农民专业合作社规范化发展过程中存在的问题

农民专业合作社规范化高质量发展，对农村经济发展具有深刻、广泛的影响，是农业现代化发展的必然选择，也是乡村振兴的内生动力。现阶段农民专业合作社处于起步阶段，在发展过程中存在不少问题，主要有以下四个方面：

第一，引领产业发展能力不强。农民专业合作社的建设与发展，不仅有利于改变农业生产经营模式，而且有利于进一步解决“三农”问题，促进农村产业发展，推动乡村经济不断增长和可持续发展。但是，我国农民专业合作社处于起步阶段，引领乡村产业功能不强，加快培育农民专业合作社等新型农业经营主体任重道远。当前，“大国小农”仍是我国的基本国情农情，农户的组织化程度较低，农业生产长期处于一家一户分散的小农状态，农业生产高度分散，产业基础相对薄弱，产业结构不合理，产业链条延伸不够，产业要素活力不足，产业发展资金不充裕，产业发展领军人才匮乏，加上技术缺乏、加工跟不上，农产品附加值较低，竞争力不强，抗市场风险能力较弱，导致乡村产业发展水平总体较低，农民增收难度大。

第二，内部运行有待规范。现阶段，我国农民专业合作社处于起步阶段，更多的农民专业合作社仍属于小规模、低水平的松散经营状态。产业链条短，增值增效空间有限，还存在着内部运行不规范等问题。有些合作社没有依法注册登记，挂个牌子，命个名字，其实是个空架子；一些农民为了跟风注册合作社，拿着家人或者邻居的身份证去工商部门登记备案，并没有参与到合作社后续的经营活动中；有些合作社缺少合作社运行章程，即使有也不规范，把示范章程与规章制度等同起来；有些合作社的治理结构不完善，社员（代表）大会、理事会、监事会“三会”没有完整建立，一些重大决策事项往往不能规范开展，存在一人或少数人控制问题；一些合作社没有建立起规范的财务管理制度，没有提取公积金、公益金，也没有建立起成员账户，没有专门的会计人员，存在做账不规范、不完整等情况，有的甚至没有账册，财务管理混乱；一些合作社没有建立盈余分配制度，收入分配机制存在严重缺陷，这些都严重制约着农民专业合作社规范化高质量发展。

第三，存在“空壳合作社”。农民专业合作社作为新型的农业经营主体，在提升农民组织化水平、促进农业产业结构调整、提高农民增收致富、助推乡村振兴等方面发挥着重要作用。但是，在发展过程中，由于设立门槛较低、监管不到位、利益诱导等原因，产生了许多“空壳合作社”。有些合作社虽然曾经从事生产经营活动，但由于经营不善等原因停止运行，却没有注销；有些合作社为了迎合地方政府政绩需要而挂牌，没有开展任何农业生产经营活动，徒有其表；有些合作社钻政策和法律空子，成立合作社只是为了套取国家财政补贴。这些合作社只有其名，没有实质活动，是个空壳。这些“空壳合作社”的存在空耗了国家大量资源，背离了农民专业合作社发展的宗旨，侵害了农民利益，从更深层次说，破坏了农业生产经营正常状况，严重影响了农民专业合作社规范化高质量发展。

第四，缺乏领办合作社的人才。我国农业是一家一户的分散的小农经济状态，生产成本较高，农业的比较经济效益较低，农民种地不挣钱；农村产业基础薄弱，农村经济相对落后，农村教育比较落后，农村生存发展环境欠佳，导致乡村中青年、优质人才持续外流，人才总量严重不足，结构总体失衡，素质偏低，老龄化严重等问题较为突出，缺少农民专业合作社领办人才，阻碍着农民专业合作社的高质量发展。城市化进程的不断推进，大批青壮劳力进城务工经商，人才外流，广大乡村“空心化”“凋零化”“留守化”现象十分普遍，对乡村产业发展的不利影响还在持续加深。

农民专业合作社规范化发展的路径

新时代，深化农村改革、全面推进乡村振兴战略、加快农业农村现代化建设是我国的重要任务。习近平总书记指出，把合作社办得更加红火。农民专业合作社是农村改革发展的中坚力量，应坚持规范与发展并重，以制度促规范，以规范促发展，不断创新农民专业合作社的组织、制度和管理，探索系统推进农民专业合作社高质量发展的路径，建设现代农业经营体系。

一是扶持合作社引领乡村产业发展。新时期，我国正向着第二个百年奋斗目标前进，要实现这个目标任务，关键在乡村。因此，党中央作出了乡村振兴的战略部署，把乡村振兴作为推进农业农村现代化的重要抓手。乡村振兴，产业先行。产业振兴是乡村振兴的物质基础，产业兴旺，农村才能兴旺，农民收入才能稳步增长。乡村产业兴旺是以农业为核心的多业态的集成创新，而不是简单的招商引资，切忌把城市淘汰的工业转移到农村。应以农业供给侧结构性改革为主线，盘活农业农村资源，夯实农业生产能力基础，构建农村一二三产业融合发展体系，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。农民专业合作社肩负着引领产业发展的历史使命，首要作用就是要促进产业振兴。各地要充分利用我国农业资源禀赋丰富多元的特点，发挥比较优势，发展特色富民产业，提高农业效益，着力于增加农民收入。通过“合作社+农户”的形式，整合土地、技术、劳力等资源，发展农业生产，科学育种，优化农业产业结构，用“长牙齿”硬措施保护耕地，推进高标准农田建设，提高农业科技含量和机械化水平，藏粮于地、藏粮于技，推动农业小规模分散经营走向标准化、集约化、品牌化，保证“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”，切实保障我国的粮食安全。用工业化理念推动农业发展，加快建设特色产品优势区、现代产业园区、乡村特色小镇、田园综合体、现代农业产业融合示范区等乡村产业载体。大力发展“农业龙头企业+合作社+基地+农户”的生产经营模式，推进农产品深加工，拉长农业产业链条，提升价值链，完善利益链，提高农产品附加值，推动农业增效、农民增收，促进农业向专业化、产业化方向迈进，大力发展设施农业、智慧农业、休闲农业等特色产业，实现农业产业转型升级。立足资源禀赋和优势条件，科学统筹布局生产、加工、销售、消费等环节，以产加销一体化延伸产业链，以生产服务、电商营销、农旅融合拓展经营范围，以品牌打造和标准化生产创造效益，大力发展县域富民产业，形成县城、乡镇、中心村分工合理的产业空间结构，聚焦资源城乡融合，构建现代乡村产业体系，形成“发展一个产业，带动一方经济，致富一方农民”的产业发展思路，以产业带动农民就近创业就业。践行“绿水青山就是金山银山”的绿色农业发展理念，在保护环境的基础上推进农业农村发展。积极探索农村闲置资源的多元化利用，唤醒“沉睡”的乡村资产，拓展农业多种功能，挖掘乡村多元价值，以乡村闲置土地、宅基地、房屋、田园风光等资源为依托，大力发展乡村休闲旅游、养生养老等新产业新业态。发展农村物流产业，为乡村产业发展插上互联网的翅膀，推进农村电商新业态，探索“线上开网店+线下实体店”的创新模式，与大型互联网平台企业对接，搭建农产品网上销售渠道，形成“线下体验、网上下单”的电商平台运营机制，打通农产品进城入市的销售渠道，建立农产品从生产源头到终端销售的全新产业链模式。因此，要充分发挥农民专业合作社在乡村产业发展中的主力军作用，推动乡村产业提档升级，促进农村一二三产业融合发展，夯实农业农村现代化的物质基础。

二是完善农民专业合作社制度章程。农民专业合作社是解决“三农问题”的重要抓手，是推进乡村振兴的有效途径，我国农民专业合作社已进入由数量增长向质量提升的关键时期，系统完善的管理制度对农民专业合作社开展工作和发挥职能具有重大的影响。因此，应积极推进农民合作社的制度建设，完善农民专业合作社规章制度，严格按照《农民专业合作社法》的要求，建立健全组织机构，依法成立社员（代表）大会、理事会和监事会，权责明确，确保规范运行，防止流于形式；建立严密的运行制度，制定符合自身特点的章程，充分发挥章程在依法办事中的基础性作用，把章程和法人治理结构有机结合起来，让社员参与社务管理，重大事项由社员（代表）大会讨论决策，社员（代表）大会实行一人一票，成员具有一票基本表决权，实行民主管理、民主监督，提升管理效能。完善财务管理制度，建章立册，聘请专门会计人员记账，控制成本，提高效益。规范盈余分配，根据自身情况采取股权型、契约型等利益分享模式，严格执行合作社盈余分配制度，兼顾按交易量（额）盈余分配和按出资分红，建立与社员之间紧密的利益连接机制，建立成员账户，准确记载成员与合作社产品交易数量、公积金量化份额、内部往来等内容。完善的制度建设对促进农民专业合作社规范化高质量发展起着重要作用。

三是大力清理“空壳合作社”。农民专业合作社的宗旨是服务农民。“空壳合作社”的存在偏离了合作社的基本宗旨，应在思想上充分认识到“空壳合作社”阻碍了正规合作社的健康发展，清理只是手段，促进农民合作社规范化高质量发展才是目的。有关部门应加强协同，实行属地管理，压实责任，建立长效运行机制，宣传好《农民专业合作社法》，调整登记注册门槛，严格把控登记注册“源头关”，条件成熟一个，注册登记一个，严禁滥竽充数；相关部门要加强监督检查，调查合作社实际运行情况，把好生产经营过程“实质关”；要加大制度帮扶力度，及时发现纠正合作社组织机构设置不健全、民主决策不合理、财务管理不规范等问题，控制组织管理“规范关”；建立灵活的退出机制，把控经营停止“退出关”；调整地方政府政绩评价体系，实事求是地评价基层干部的工作业绩，合作社的多少不能服务于政绩工程；积极倡导村支部领办合作社，实现发展合作社和发展农村集体经济相结合，避免农民专业合作社被大户、商业资本俘获，让广大农民平等享受合作社发展的红利；大力促进农民专业合作社示范化建设，强化示范引领作用；鼓励同业同域农民合作社组建联合社，以规模优势增强市场话语权，支持创办公司实体，提升决策和管理效率。总之，让合作社回归农民合作的本质，在合作的主体上，要坚持以农民为主体，确保相关的政策扶持转化为农民利益，避免出现少数力量主导的“空壳合作社”。

四是加强农业农村人才队伍建设。民族要复兴，乡村必振兴，人才振兴是关键，人才兴而乡村兴。全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化步伐，提升农民专业合作社规范化水平，推动合作社高质量发展，迫切需要建立一支与合作社规范化高质量发展相适应的人才队伍。农业农村部编制的《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》正式印发，提出到2025年初步打造一支规模宏大、结构优化、素质结构优良、作用凸显，以主体人才为核心、支撑人才和管理服务人才为基础的农业农村人才队伍。各级政府要按照规划要求，创新体制机制，完善支持政策，优化发展环境，构建多层次、系统化的农业农村教育和人才培养体系。要着力发展农村基础教育，提升质量水平，有效促进城乡教育公平，并从小进行农耕文化教育，培养热爱农业、热爱农村的乡村情怀。同时，不断推进农村基础设施建设，大力发展乡村产业，提高农民的收入水平，优化农村环境，建设宜居宜业的美丽乡村，让农村留得住人才；要不断加强职业培训，利用“互联网+”的先进手段，运用线上线下教学方式，大力培养新型职业农民和合作社领办人及重要成员，提高他们的知识文化水平和管理能力。要建立高等院校、职业学校、政府职能部门协同育人机制，充分发挥各类培训主体的作用。高等院校在学科建设、专业设置、招生数量等方面要符合经济社会发展对人才的要求，加大对农业农村人才队伍的培养力度，政府在薪酬待遇、职称评审、职业生涯发展等方面，对到农村的大中专毕业生、退伍军人、工商业主等给予相关扶持政策，进一步优化创业营商环境，吸引人才返乡创业就业。畅通城乡人才流动机制，吸引企业家、职业经理人等参与到农民合作社运营管理，为合作社高质量发展注入活力动力。总之，要用好村里人、唤回返乡人、集聚新农人，培养一支热爱农业、热爱农村、懂技术、善经营、会管理的农村人才队伍，为全面推进乡村振兴促进农民专业合作社规范化高质量发展，加快农业农村现代化建设提供强有力的人才支撑和智力支持。