新《政府会计制度》改革与事业单位财务管理

陈丽娜 厦门市食品药品质量检验研究院

引言

新《政府会计制度》站在会计改革与发展全局高度上，对事业单位财务管理中存货、投资、固定资产、负债等财务会计元素进行重新梳理与界定，构建预算会计与财务会计适度分离且相互衔接的会计核算体系，统一事业单位会计确认、记录、计量和报告的标准，改变了财务报表、会计要素核算模式、财务报告报表等元素，为新阶段事业单位财务管理改革指明了方向。然而，在事业单位财务管理过程中，诸如财务预算缺乏战略性、财务管理信息化进程缓慢、核算工作存在缺陷、平行记账概念模糊与实践匮乏等问题，以及对财务会计和预算会计如何适度分离并相互衔接，又该如何实现双功能、双基础、双报告的问题处于一知半解的状态，影响着事业单位财务管理改革成效[1]。因此，应准确把握新《政府会计制度》改革思路与要求，推进事业单位财务管理科学发展。

一、新《政府会计制度》改革背景对事业单位财务管理的影响

（一）科学界定政府会计要素

过去，事业单位财务会计要素较为笼统，部分会计要素属性与划分相对模糊。新制度依据新时代事业单位财务会计要素新特征新科目，更清晰地设置资产、净资产、收入和支出等，有利于确保会计核算的准确性。比如，在资产类会计要素上，将累计摊销变更为无形资产累计摊销，预付账款和在建工程合并为预付账款，保持应收票据、短期投资、应收账款等项目的不变，将累计折旧精细划分，分为固定资产、保障性住房、公共基础设施累计折旧三大类；在负债类会计要素上，保持短期借款、长期应付款、长期借款项目的不变，将应缴国库款、应缴财政专户款合并为应缴财政款，将其他应付款分为受托代理负债、其他应付款；在预算结余类会计要素上，将财政补助结余、专用基金、事业基金、财政补助结转分别改为财政拨款结余、专用结余、非财政拨款结余、财政拨款结转，将专用基金、财政补助结转、事业基金等统一合并为资金结存；在净资产类会计要素上，将事业基金、经营结余、财政补助结转等项目统一为累计盈余。显然，新制度的事业单位会计要素，准确反映单位各项收入、支出、运作、成本，便于新会计核算方式的记账处理，精准控制管理事业单位的固定资产、流动资金，促使事业单位财务管理更加科学、详细。

（二）创新会计核算模式

旧制度下，以收付实现制为主导的核算模式，虽然能够反映预算收支执行情况，但却无法准确反映事业单位的预算执行信息、运行成本、负债家底等情况。新《政府会计制度》提出将财务会计、预算会计的核算系统适度分离，但也要对多种要素的财务预算互相衔接，这使得政府会计核算模式按照“双基础、双分录、双报告”的方案进行重构。其中“适度分离”关注到业务内容和经济实质的不同，主要是将事业单位经济财务活动分为预算会计和财务会计，二者分别对应预算执行信息和财务信息。其中前者采取收付实现制，面向对象是预算收入类和支出类会计科目，功能在于反映资金来源、预算支出状况，通过对预算收入、支出、结余等项目进行核算，如财政拨款预算收入、预算结余，生成决算报告；后者采取权责发生制，面向收入类和费用类会计科目，功能在于监督与核算事业单位的实际收入与支出，通过对资产、净资产、投资、捐赠、租金、借款、负债、支出等项目进行核算，如对附属单位补助费用、本年盈余、存贷款、流动现金、零余额用款，生成饼状结构的财务报告。“相互衔接”贯彻数据集成财务管理系统观，依照《政府收支分类科目》文件，通过使用“平行记账”的会计核算，实现财务数据信息相互流动、协调以及补充，促使两种核算模式更具系统性和逻辑性。

（三）强化财务会计功能

新《政府会计制度》是旧《政府会计制度》的升级版，其以《基本建设财务规则》《预算法》《事业单位会计制度》等为依据，通过整合基建会计核算、明确资产负债计量属性、全面实行折旧摊销等措施，有利于从不同方面实现政府财务会计功能转型升级，解决旧《政府会计制度》下存在的成本与收益不符、政府资产负债“家底”反映不准确、政府财务报告信息质量较低等问题。具体而言，引入平行记账统一会计核算体系，运用“3+5”要素会计核算模式、双报表模式，打通不同部门信息传输通道，提高会计信息的透明度，为事业单位的资金来源、项目或服务方向提供更为周到的财务管理服务，有利于事业单位资金、资产的精细化规划与控制，降低单位内部运行成本。细化资产类、负债类、净资产类、收入类、费用类等会计核算内容，关注固定资产的后续计量，对单位基建不再单独建账，并不断扩大资产负债的核算范围，建立由会计报表和附注构成，会计报表由资产负债表、收入费用表、净资产变动表和现金流量表构成的财务报表，有助于事业单位掌握资产负债与收支情况，把控内部资金运作情况，促进对自身资产优化配置[2]。

二、新《政府会计制度》改革背景下的事业单位财务管理问题

（一）平行记账的平衡问题

预算会计、财务会计相互分离且相互补充，适用于新时期事业单位编制会计。然而，在具体实践过程中，并非所有核算业务都需要平行记账，有些核算业务只需要财务会计，比如，库存现金提现业务、捐赠物品、预提费用业务，即使符合收付实现制的标准规定也不需要预算会计，有些核算业务只需要预算会计，比如债务预算收入、财政拨款结转、经营结余的期末结转等，即使符合权责发生制的标准规定也不需要财务会计[3]。因此，在一些特殊的核算业务情况下，二者不同的确认时点和核算口径，会导致平行记账模式在核算项目和内容上产生差异。比如，某一事业单位在收到政府财政部门的拨款后，财务会计会将该资金贷记为“预收账款”、借记为“零余额用款”；预算会计将其贷记为“拨款预算收入”、借记为“资金结存”，并确认收入。再如，固定资产在预算会计中属于支出，但在财务会计内却不属于当期费用。

（二）资产管理水平相对较弱

在新制度中，固定资产的确认、验收、储存、核算以及计量发生了较大调整。比如，暂估入账的价值，是指在办理竣工财务决算前，单位在建的建设项目工程的实际成本，应当根据“在建工程”科目相关明细科目的账面余额确定。单位对于租入等不由本单位入账核算但实际使用的固定资产，发生的符合资产确认条件的后续支出，应当按照“长期待摊费用”相关规定进行会计处理。然而，在具体实务操作过程中，仍旧会发生资产核算信息不准确、固定资产产权归属与管理职责不清晰、固定资产未及时清查入账、执行随意流于形式等问题。究其原因，一方面，是由于固定资产投资主体多、建设资金来源丰富、种类分类科目众多、部分核算标准难以适用；另一方面，是各事业单位对固定资产缺乏核算管理意识，没有独立预算管理机构，且部门间缺乏高效顺畅的沟通，无动力进行固定资产评估、清查等工作，往往只管建设和接受，不管后续管理，影响资产管理的有序性。

（三）一体化信息系统建设意识薄弱

数字化时代，事业单位财务管理信息化建设成为重要趋势，特别是新《政府会计制度》的实施，增加了事业单位财务管理信息化紧迫性。双分录模式的会计凭证录入，双会计基础的事业单位财务报告体系，权责发生制的核算方式，既增加了事业单位财务管理工作量，创新传统财务管理流程，同时也要求事业单位尽可能实现数据统一与信息系统建设，以便更好地进行业财融合。现实情况是，部分事业单位存在软件多、效率低的问题，尚未完成一体化财务管理系统建设，未完成财务数据信息的共享，会计记账、决算、资产管理等财务管理业务采用不同软件平台操作，不具备平行记账的功能；再加上部门沟通机制、信息化管理意识等因素的影响，导致事业单位内部财务信息形成信息壁垒，效率低下。

三、新《政府会计制度》改革背景下的事业单位财务管理策略

（一）加强平行记账法学习和运用

事业单位财务管理具有业务逻辑复杂、系统接口繁多、项目数量庞大等特征，为进一步适应新《政府会计制度》，事业单位财务管理既需要加强理论学习，对新《政府会计制度》进行研读，通过在线学习、外出学习、内部讨论等方式，开展会计核算培训，立足于交易、凭证、报表等环节，准确掌握和灵活应用新出台的财务管理方法，学习关于无形资产、固定资产、投资、存货的会计处理方法，知道平行记账的基本原理、出台背景、财务意义，规范会计核算和财务会计的执行流程；比如，提坏账准备时，按照计算确定的坏账准备金额，借记“其他费用”科目，贷记“坏账准备”科目；冲减坏账准备时，按照应当冲减的坏账准备金额，借记“坏账准备”科目，贷记“其他费用”科目。也需要加强实务操作，把握需要与不需要平行记账的具体项目，明确两大系统转账流程，依照两大系统的科目顺序，围绕资产负债核算、计提坏账准备等开展财务实践，规范核算报告编制程序，设计盈余与预算结余差异表，改进预算会计功能[4]。

（二）强化资产核算与常态化控制

首先，需要出台专项清查方案。依据《政府会计准则制度解释第4号》，对尚未计提折旧的各类固定资产、尚未实施专门摊销的各类无形资产，配备专门财务管理人员、统一固定资产核算方法、构建资产清查相关制度，采用行业定额标准以及新《政府会计制度》中固定资产管理措施，做好有序分类以及规范管理，进行正确的归属处理，提交盘点存货明细表，并按照新《政府会计制度》中关于资产折旧和资产摊销的相关核算方法，细化资本化和费用化界定与核算细则，直观呈现固定资产的真实情况；其次，需要加强资产流转管理。严格执行新制度资产类会计科目管理标准，以当前合同为依据，对单位融资引入的仪器设备、建设完成的项目工程等固定资产，从事业单位固定资产的数量、规格、品种以及技术等进行验收。也要依据固定资产当前的状况（未建成、已建成、未验收、已验收），编写相应的验收报告，进行动态化的财务核算管理，依据实际情况选择“在建工程”“预付账款”，按照有关凭据的金额注明，以及固定资产的受益年限、服务潜力或经济利益，确定固定资产的入账价值和成本。

（三）建立高效智能信息管理系统

对于新制度下事业单位而言，面对标准化、规则明确、大批量数据传输和审计业务的财务管理工作，一体化事业单位财务管理系统建设，有利于缩短财务信息收集与录入周期，减少人工环节的舞弊，实现内部操作的闭环，防止出现信息不对称。因此，应秉持业财融合的理念，立足于双会计核算体系，建立高效智能信息管理系统，完善财务管理制度。需要依据新《政府会计制度》中会计核算内容、方式以及标准，以“数据驱动”作为主线，在理清收付实现制、权责发生制两种财务管理机制内涵与区别的情况下，利用计算机技术建立相应的财务管理算法，融合事业单位的业务循环与价值链，设立相对应的财务管理功能，加入数字化展示工具、分析报告、预警风险等新兴财务管理应用，并统一不同会计核算类型的数据接口与标准，将绩效管理、资产管理、支付管理等纳入一体化事业单位财务管理系统，分解为诸多业务场景叠加，实现对事业单位内外部海量、多维度财务数据信息进行数据化处理，继而确保平行记账方式的有序实施，准确获取现金流去向、资产核算成本等财务数据；需要建立与一体化财务系统相配合的财务管理制度与工作流程，以“价值创造型”财务系统为目标，围绕记录、反应、创造价值，利用大数据技术、AI技术、人工智能技术，完善会计核算监管制度，扩展一体化财务管理系统在支撑战略、辅助决策、赋能业务、防控风险、精益管理、合规监管等方面的功能，进一步推动报表编制自动化、完善数据质量，促进高质量的内控工作。[5]

结语

新《政府会计制度》改革是事业单位强化财务会计功能、提升会计核算客观准确性、加强资金使用效率与效益的重要抓手，对于事业单位财务管理具有划时代的重要意义，有利于推动事业单位的资源配置实现最优化、提高部门决算编报质量、提升会计信息完整性和合规性、摸清政府资产负债家底，进而规范会计行为，满足事业单位各项事业长足发展的资金需求。因此，结合当前事业单位财务管理现状，应在平行记账、资产核算、信息化建设三个维度下大功夫，融合新会计准则要求，确保财务管理工作适应新的需求。