中国海上执法机构的执法协同路径研判

李志文，熊奕成

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

2021年，我国通过了《中华人民共和国海警法》(以下简称《海警法》)和修订了《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称《2021海安法》)，为自2013年以来历经一系列机构改革后的海上执法提供了充分的法治保障。其中，《海警法》以海警机构为中心，在规制其构成、职权、程序等方面形成了一套中国海警海上执法规范体系；而《2021海安法》则聚焦我国的海上交通安全问题，将海上执法渗透于海事管理机构的活动之中。目前我国海上执法具有显著的主体二重性，两者在执法范畴上有着基本的界分，但一些领域尚存在重叠，需要厘清。因此，在海上执法中精准界定各机构职责，确立衔接协调机制，对于维护国家海洋权益、促进海洋经济发展以及建设海洋强国有着迫切的现实意义。

一、中国海上执法机构的执法协同基础

海上执法机构的执法协同意味着通过法律解释、制度设计等手段，消解不同海上执法主体间的职能重叠，促进沟通合作，优化海上执法活动的整体运行模式，从而提升海洋管理效率，更好地履行维护国家海洋权益的职责，保障海上安全。海上执法机构的执法协同路径探索，离不开法治理论的指引以及观念和物质性基础的支撑。随着习近平海洋法治思想的贯彻落实，海上执法的核心要义实现拓展，海上执法机构完成了整合，为我国海上执法协同带来了新的契机。

(一)理论起点：习近平海洋法治思想的引领

习近平海洋法治思想是习近平法治思想的重要分支，核心在于聚焦国际国内两个大局。[1]一方面坚定维护国家海上领土主权，保障海上安全，确保国家海洋发展利益；另一方面积极推动国际海洋法律秩序发展，促进国际海洋法治实现。尽管我国海上执法机构的执法协同属于国家治理体系的范畴，但我国海洋法律制度受国际法影响深重，[2]31涉外性成为构建我国海上执法协同机制的重要考量。

首先，海洋涉外法治思想彰显海上执法的重要性。习近平法治思想认为，现今全球治理体系发生巨大变革，制度竞争已经成为国家间最为根本性的竞争，[3]国内法治和涉外法治一并构成了一国的法治治理体系。涉外法治立足于全球化背景下国家间不断强化的相互关联性，旨在依据本国法律法规，调整国家涉外事务，[4]形成国内法治、国际法治双向互动的良性格局。[5]海上执法的目的在于对国家海洋权益的保护和海洋安全秩序的维护，其指向的对象并不局限于国内主体，还包括国际主体。事实上，由于陆上资源的开采逐渐抵达阈值，围绕各类海洋资源的博弈日渐成为国家间事务的重要着眼点之一，各国对于海洋权益的争夺，使得海上执法具备显著的涉外性特征，并由此构成涉外法治的一部分，成为海洋国内法治与国际法治互动的重要增长点。

其次，依法治国观念成为海上执法的执法依据。全面推进依法治国方略要求海上执法应当遵循“法治”思想。“法治”思想强调以法律评价、规范、指引社会治理，从规则、制度、程序三个层面为社会治理活动提供依据，[6]海上执法也应当以国内涉海法律体系中的有关规则、制度和程序进行。具体而言，我国国内涉海法律体系囊括了用于设定海洋资源开发、海洋环境保护、海上交通安全管理等方面规则的各种法律法规，[2]6-7海上执法活动应当以其为根据；除此之外，我国国内涉海法律法规还为海上执法主体设定了程序要求，海上执法中执法机构各种职权的行使都应当以程序合法性为必要条件。由此，海上执法不论是在实体层面，还是在程序层面，都具有明确的法律遵循。

最后，海上维权的复杂形势要求海上执法的能力提升。习近平法治思想指出，要科学运用法治武器，维护国家主权、安全和发展利益，而海上执法能力的强化，能够有效助力国际海上风险的应对。目前，我国海洋权益面临巨大挑战，周边国家与域外国家针对我国周边海域分别采取了加深影响、强化干预等措施，[7]205严重威胁到我国海洋主权、主权权利及其他海洋权益。面对诡谲多变的海上国际形势，应当采用兼具前瞻性和科学性的法律制度作为防范国际海上风险的有力武器。[8]为了应对国际海上风险，我国现有的涉海法律体系已经针对海上执法做出了一定的安排，但针对海上执法的统筹，目前的立法还存在着解释和填补的空间。探索海上执法机构的执法协同路径，实现执法资源的合理调配，发挥各主体执法优势，是以法治方式防控国际海上安全风险的必由之路。

(二)概念重构：海上执法内涵的拓宽

从文义解释角度看，“海上执法”意在由专门的海上执法机构以法定的职权、程序采取措施，依法保障国家的各种海洋权益。传统观点认为，国家海洋权益由《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)及其他国际海洋法律文件赋予，其内容囊括了一国依据《公约》在管辖海域范围内所应当享有的合法权益，以及在他国管辖海域、公海、极地等海域受《公约》及其他国际法律文件所认可的权益。[9]此种界定方式较多地关注了国家针对海洋所享有的物质性权益。然而，当今世界，海上形势复杂多变，在习近平海洋法治思想的引领下，海上执法不仅要着眼于对国家海洋政治、经济、交通、安全、科研等权益的维护，[10]还应当充分重视我国海洋法权的构建，致力于我国在国际海洋法领域话语权的保障和提升。

其一，传统的海上执法注重海洋的物质利用的维护。为了保障对海洋的物质利用，海上执法着眼于国家在管辖海域内外享有的有形海洋权益。这种有形海洋权益既可以是当下既有并可即时予以利用的海洋权利及利益，如开采海洋油气资源、开辟海上航道、开发海洋技术等权益，也可以是保证未来对海洋能够加以有形利用的一种期待性权利或利益，例如宣示海上主权、防范海上冲突、打击海盗与海上恐怖主义行为等。具体而言，为保障国家海洋政治权益，海上执法机构在国家能够依据主权、主权权利利用海洋的空间范围进行执法；为确保国家海洋经济、交通和科研权益，海上执法机构针对管辖范围内的海洋生物资源、能源资源、水资源、航行资源、科考资源等的开发利用行为管理调控；为维护国家海洋安全权益，海上执法机构则关注对传统安全威胁与非传统安全威胁的排除，并以此营造有利于其他有形海洋权益利用的良好环境。

其二，革新的海上执法加注了对海洋秩序维护的观念。海洋法治思想将法律等观念性权益融入广义海洋权益的范畴，这与国际关系理论中侧重强调观念作用的建构主义学派理论观点相契合。建构主义学派认为，国际社会遵行国际法的规范秩序并非完全由物质驱动，各国所共同秉持的观念构成国际社会性结构，从而对国家的行为施加影响。[11]据此，海洋法律秩序等观念性因素具备与物质性因素相似的驱使国家行为之作用，因而同样构成海洋权益的组成要素。而作为海洋法律秩序核心范畴的海洋法权，[12]亦成为海上执法维护和提升的对象。海洋法权是以法治思想处理国际海洋事务的新思路，意味着国家依据国际法对海洋所享有的权利及负担的义务之统一，[13]核心在于国家针对海洋的权利与义务需要具备法律依据上的正当性。这种正当性具有两大层次，一是国家涉海权利义务皆由国内法律法规明文规定，二是国内涉海法律规范应遵循海洋领域的国际条约和国际习惯，二者兼备将有利于国际社会对国家涉海行为的认可。因此，海上执法既要充分确保国家物质性海洋权益，还应当以符合国际法的国内涉海立法作为基本遵循，通过遵行海洋法保证我国的海洋法权，提升国际话语权，进而推动国际海洋法权秩序的确立。

(三)格局重塑：海上执法机构的变革

2013年国务院机构改革以来，我国海上执法逐渐由中国海监、中国海事、中国渔政、公安边防局、海关总署走私犯罪侦查局“五龙治水”的分散式格局向集中、整合化方向发展，[14]历经中国海警转隶为武警部队并被赋予海上执法的职权，(1)参见《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，2018年6月22日发布。以及《海警法》和《2021海安法》的颁布，海警机构和海事管理机构的海上执法职能得以具象化，我国已基本稳固了由海警机构和海事管理机构共同开展海上执法的模式。中国海警与中国海事的共管格局有力整合了国家海上执法力量，相较于“五龙治水”时期减少了不同部门机构之间的协调，提高了海上执法的力度与效率。与此同时，两大海上执法机构的性质定位仍需进一步明确。

其一，海警机构属于全国人大特别授权的执法机构。经转隶的海警机构隶属于人民警察武装部队，由中央军委集中统一领导，脱离了国务院下辖的行政序列，其既不属于严格意义上的行政机关，也不属于严格意义上的司法机关，只有经过全国人大及其常委会特别授权才能行使行政及司法职能。[15]2018年全国人大常委会发布的《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》中，赋予海警机构的海上执法职责囊括了原海监、渔政、海关等行政机关的执法职责，以及海上犯罪行为打击的司法职责，为海警机构特别授权赋予了行政、司法职能。2021年颁布的《海警法》在此基础上进一步细化，明确海警机构进行海上执法的范围包括在宏观层面上宣示和巩固国家主权与管辖权的海上安全保卫，在海洋资源、生态、环境、安全、海关等层面具体管控的海上行政执法，以及针对海上犯罪的刑事侦查。(2)参见《海警法》第三章、第四章、第五章。由此可见，海警机构的职权兼具行政执法和司法执法的特殊性质，由全国人大及其常委会通过立法形式授予。

其二，海事管理机构为隶属国务院交通运输部的执法机构。海事管理机构意指交通运输部海事局及其直属海事局、地方海事局和其他海事管理机构，属于国家行政机关，其开展的执法活动应当属于海上行政执法的范畴。海事管理机构在海上执法中的职权主要由《2021海安法》规定。作为海事管理机构进行海上执法的法律依据，该法于第1条开宗明义，规定其目的之一在于“维护国家权益”，而“维护国家权益”作为一个较为宽泛的概念，亦将维护国家海洋权益囊括在内。依此，海事管理机构在海上执法机构格局中可定位为管理海上交通安全事务的行政执法机构，负责在保障海上交通安全的同时保卫国家海洋权益。另外，尽管属于行政执法机构，海事管理机构的海上执法活动亦具备显著的涉外性，不仅能够针对本国海上交通工具和航空器，还能针对外国籍海上交通工具及航空器开展，[16]这种涉外性从本质上看源于《公约》的授权。(3)《公约》第219条针对港口国执法措施的规定明确使用了“行政措施”(administrative measures)的表述，表明《公约》认可针对外国籍船舶及海上设施采取行政执法的合法性。

二、中国海上执法机构执法协同中的职权界分

我国海上执法机构执法协同的首要前提在于界分海警机构与海事管理机构的职权，将两大机构在其职责范围内依法享有的海上执法权进行划分。依据《海警法》和《2021海安法》，海警机构和海事管理机构进行海上执法的主要空间范围皆为包括我国内水、领海、毗连区、专属经济区以及大陆架等在内的管辖海域，仅在部分特殊情况下拓展至管辖海域外进行海上执法，(4)参见《海警法》第12条第(十)项和第81条，《2021海安法》第86条。两大机构的职权在空间维度上基本重合。而在同一空间维度下共同进行海上执法，必然会产生职权的交叉，因此有必要甄别海警机构与海事管理机构开展海上执法时的领域侧重点，引导两大机构在交叉领域区分行使职权，避免执法中的重叠与混淆。

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(一)界分需求：机构职权范畴及领域重合

海警机构与海事管理机构作为定位性质截然不同的两大海上执法机构，两者的职权范畴存在不同的偏重。海警机构的职权由原海监、渔政、公安边防局以及海关缉私的职权整合而来，执法覆盖更为广阔复杂的领域，同时由于直接受到中央军委的领导，其执法权往往具有强烈的实质海洋警察权色彩；(5)实质意义上的海洋警察，意指以维持海洋公共安全和秩序为目的，对监管对象进行命令、强制的职能部门，具体参见文献[17]。而海事管理机构作为交通运输部的直属机构，在深入推进“放管服”改革的背景下，其管理模式由权力本位的传统审批管制型向注重公众需求的服务型渐变，[18]海上执法的强制性开始逐步褪色，公共服务的重要性则日渐提升。尽管在侧重上有所区分，两大机构在职责上都具有“海上维权”的属性。

其一，两大机构的职权在海洋安全、海上交通等物质性国家海洋权益领域有所重合。海事管理机构所保障的传统物质性国家海洋权益，主要集中于海上交通安全行政执法中涉及的安全权益和交通权益。具体而言，海事管理机构通过维护海上通道安全、监督船舶安保、防控船舶污染、管理船员适任情况、参与并配合海事调查等海上执法保障国家的海洋安全权益，与此同时，通过维持航行秩序等执法活动保证国家的海洋交通权益。[19]海警机构的海上执法所维护的国家海洋权益则相对更为广泛，既能通过海上安全保卫来保障国家的海洋政治权益，亦可凭借海上行政执法、海上犯罪侦查等手段捍卫国家的海洋经济、交通、科研和安全权益。由此可见，海警机构与海事管理机构在维护国家海洋安全权益及交通权益时，职权会发生交叉，而在涉及国家海洋政治权益、经济权益和科研权益的情形，执法权则往往由海警机构专属行使。

其二，两大机构在海上国际合作等观念性国家海洋权益领域存在交叉。除传统的物质性国家海洋权益外，海警机构与海事管理机构进行海上执法还致力于维护和提升海洋法权，彰显我国参与区域、全球性海洋事务的公平性与正义性。两大机构参与海洋法权的构筑，主要侧重于将人类命运共同体思想贯彻于海洋事务中，在海上执法中具体体现为共同参与海上国际合作，保障人类社会涉海共同利益。为此，《海警法》专设单章为海警机构确立了在海上突发事件、执法争端、打击犯罪、海洋资源与环境保护等领域参与海上国际合作的原则、主要任务和形式，(6)参见《海警法》第八章。而《2021海安法》则在海上搜救领域为海上搜救中心设定参与国际协作的规则。(7)参见《2021海安法》第79条。由于海上搜救实际上属于海上突发事件处置的一部分，故而两大机构在海上搜救的国际合作领域存在一定的交汇。

(二)界分实证：重合职权的边际确定

《海警法》与《2021海安法》不仅赋予了海警机构和海事管理机构开展海上执法、维护国家海洋权益的职权，还提供了两者划分的法律依据。两大执法机构区分行使职权的范畴可归纳为三大类：

其一，海上安全的保障。海上安全保障旨在通过执法机构对海上活动的事前监管，预防可能损害国家海洋安全权益的事件发生。其中，海警机构与海事管理机构主要在对船舶的查证和海上空间资源的合理分配两方面存在职权重合。对船舶的查证意味着执法机构对管辖范围内船舶的登记证书、船级证书、国际吨位证书等各类证书进行查验，尽管两大机构均可实施此类手段，其性质却有所区别。海警机构对船舶的查证仅针对外国船舶，属于海上安全保卫制度的一部分，是我国依《公约》所享有的对外国船只调查权的体现，(8)参见《海警法》第16条，《公约》第226条。在保障海上安全的同时还指向海洋政治权益；海事管理机构对船舶的查证则可适用于管辖海域内从事航行、停泊、作业等活动的各类船舶，(9)参见《2021海安法》第88、89条。采取此类措施的目的在于作为沿岸国和港口国对海上交通安全进行行政管理，旨在维护海上安全的同时确保海洋交通利益。海上空间资源的合理分配是通过主管机关划分各种海上区域，确定可用于安全航行的范围。两大机构虽同时具备此种职权，但有权划定的海上区域种类不同：海警机构的职权限于划定海上临时警戒区，(10)参见《海警法》第25条。实质上是为政治、安全等特定目的而做出的海洋空间资源临时性安排；而海事管理机构的职权则主要在于划定并调整包括船舶定线区、报告区、禁航区等在内的各种海上交通功能区域，(11)参见《2021海安法》第19条。属于为海上交通秩序与安全做出的常态化海洋交通资源分配。

其二，海上安全秩序的维护。海警机构与海事管理机构对本国及外国海上交通工具在管辖海域内的活动开展事中监督，依法保证海上交通秩序，避免海上安全事故的发生，此时同样存在两方面的交叉。一是针对外国籍船舶的执法，《公约》规定沿海国可以出于国家海洋安全方面的考虑，暂停外国籍船舶的无害通过，(12)参见《公约》第25条第3款。因此海警机构与海事管理机构对进入我国领海及其以内海域的外国籍船舶均具有执法权，但在执法前提和执法措施上有别：海警机构针对非法进入的外国籍船舶均可展开执法，并且有权采取责令离开、扣留、强制驱离和拖离等措施；而海事管理机构仅能在外国籍船舶对我国领海及其以内海域海上交通安全产生威胁时，采取责令离开的措施，并对同时违反有关船舶污染防治规定的上述船舶行使紧追权。(13)参见《海警法》第17条，《2021海安法》第92条。二是针对海上作业的监督，两大机构的职权主要在于海上作业的领域差异：海警机构由于整合了原海监、渔政等机构的监督权，能够监管我国管辖海域内的渔业、资源开发利用、科研、海底电缆铺设等活动；海事管理机构在国务院机构改革中并未就监管领域发生大的变化，主要监管海上施工作业。(14)参见《海警法》第27条，《2021海安法》第105条。

其三，海上安全事件的处理。海上安全事件的处理主要是针对危害人身、财产安全的既存事件进行事后处理，包括调查海上事故的原因、责任以及救济海上险情中受到损害的人身、财产权益，两大机构在海上事故处置和海上险情应对中职权有所重叠。对于海上事故，海警机构和海事管理机构职权的差异主要在于所处置的事故种类和采取的手段：前者既可依其对各种海上突发事件的处置职权，对船舶及船舶上人员采取责令措施，强制其作为或不作为，也可依其对海上环境污染事故的应急处置权，以及针对渔业生产安全事故的调查权，对涉及环境污染和渔业生产的海上事故进行处理；后者则主要处理海上交通事故，执法手段主要为调查，更加侧重于“管理”而非“强制”。(15)参见《海警法》第12、19条，《2021海安法》第80条。对于海上险情，两大海上执法机构职权皆包括采取措施定位遇险人员的位置并予以施救，保障海上人命与财产安全，但在分工上有所差异：《海警法》授予海警机构应急性职责，仅在接到紧急求助时对海上险情展开救援，在海上险情应对中起辅助性作用；与之相对，《2021海安法》确立了以海上搜救中心等搜救机构为组织协调中心的海上搜寻救助体制，由海事管理机构负责常态化的搜救工作，并对搜救工作予以把控。(16)参见《海警法》第13条，《2021海安法》第68条。

三、中国海上执法机构执法协同中的协调配合

从现有海上执法的体制机制上，海警机构与海事管理机构的执法权，在可能发生重叠的领域大多已有界分安排。但鉴于我国周边海域复杂的执法形势，多重因素影响下两大机构协同执法仍有现实可能性与必要性，此时实现两者的协调配合将成为提升海上执法实效的关键。为此，应当以海警机构和海事管理机构各自行使职权的特点与优势为基础，推动两者共同执法时相互衔接，实现高效协同。

(一)互补基石：专业性与威慑性差异分析

其一，专业性差异。海警机构在海上执法中的专业性优势主要体现于海上安全保卫和渔业监管方面，(17)海警机构海上执法的基本任务包含海上安全保卫、对海洋渔业生产作业的监督检查等事项，其在这些领域相较于海事管理机构更具专业性优势，参见《海警法》第5条。前者源自海警机构的警察权，产自海警机构本身的职权，而后者则来自海警机构对中国渔政部分职权的整合。但这并不意味着海警机构在渔业方面的专业性全面覆盖了渔政的各个领域，有关渔业发展政策和规划制定、组织渔业生态环境保护以及指导渔业安全生产等方面的职权依然由国务院农业农村部下属的渔业渔政管理局负责，[20]海警机构仅具有渔业监督执法的专业性。(18)《海警法》中规定海警机构应当与渔政部门建立信息共享和工作配合机制，由渔业渔政部门专门负责的领域由其专业性管理，参见《海警法》第12、58条。海事管理机构的专业性优势主要体现在针对海上交通安全事务的调控，既包括拟定海上交通安全领域的政策法规、技术规范以及行业标准，也包括具体开展海上交通管理执法，无论对象是否特定，海事管理机构皆能在该领域开展专业化执法。

其二，震慑性差异。海警机构隶属于武警部队，《海警法》设专章明确了其使用警械和武器的职权，依此，我国海上执法中合法使用武力主要由海警机构负责，其执法相对更具威慑性，对于海上违法活动及侵犯我国海洋权益的行为打击力度更强。当然，海警机构在海上执法中使用武力的前提条件和行使限度都受到一定的掣肘，只有在已穷尽其他执法手段的迫切情形下，才能在发出警告后，使用合乎比例原则的武力手段。[21]而对于海事管理机构，《2021海安法》及其他法规并未就其使用武力做出明确、公开的授权，一般认为海事管理机构在海上执法中不能使用武力。[22]出于此种原因，海事管理机构在海上交通安全领域中的执法也具有较低的政治敏感度，相对不易招致国际舆论非议。[7]206-207尽管在海上执法中合法使用武力已构成国际习惯，[23]属于遵循国际法的行为，但考虑到国际政治、舆论等因素的影响，在一些情形下由排除了武力执法手段的海事管理机构开展海上执法，更有可能收获良性的结果。

(二)既有机制：现有法律中的衔接安排检视

对于海警机构与海事管理机构可能开展共同执法的情形，依据共同执法行为的性质，以及两大执法机构的专业性、震慑性特征，能够基本解决一部分海警海事共同执法情形下的协同问题。

一是涉及渔业船舶的海上交通事故调查。海事调查作为一种复合的行为链，[24]其法律性质的认定，可参考最高人民法院关于对《交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》的复函对海上调查可诉性的确认，结合参照规范性文件认定行政行为的法律方法，[25]认为海事调查具有行政行为的属性。海上交通事故调查隶属于海事调查，同样属于行政行为，具有业务上以及法规执行上的专业性要求，[26]基于这一考量，《2021海安法》确立了由海事管理机构负责调查，其他部门参与或配合的一般原则，但特别重大或国务院认为有必要的情形，由国务院或其授权的部门组织调查。由于海上事故往往并不局限于单一领域发生，实践中可能出现既涉及渔业生产又与海上交通相关的事故。考虑到此类事故中海事管理机构的专业性已不足以全面覆盖整个行政行为，渔业主管部门和海警机构应当参与到调查程序中，并且由海事管理机构负责组织并承担主要工作，海警机构负责参与或者配合，(19)参见《2021海安法》第82条。从而跨越执法部门间的专业性区隔。此时，海事管理机构对海上交通事故调查的职权，优先于海警机构对渔政监督管理的职权。

二是针对因紧急情况进入我国内水的外国籍船舶管理。从国际法上看，一国对其内水享有完全且排他的主权，[27]外国籍船舶未经允许不得入内。但出于人道主义的考虑，遇难的外国籍船舶可以基于一种相对的避难准入权进入内水，沿海国可凭借《公约》第221条的规定行使干预权，[28]以保障内水安全。我国对外国籍船舶避难的干预权主要由海事管理机构和海警机构联合行使，由海事管理机构对紧急进入我国内水的外国籍船舶进行指示、督查，并且及时将情况告知海警机构，(20)参见《2021海安法》第55条。进而提升海警机构进行海上安全保卫执法的效率，对在我国内水违反法律规定的外国籍船舶进行快速反应。这表明，两大机构在针对进入内水避难的外国籍船舶共同执法时，海事管理机构主要承担低震慑性的违法行为预防职责，而海警机构则负责执行高震慑性的违法行为强制。

三是紧急情况下的海上搜救。海上搜救作为一种针对海上突发事件的执法活动，处置难度大，涉及领域广，往往需要多个机构共同协调执法。[29]“协调”意味着通过要素互通，形成优势互补的良性循环，在推进海上执法机构自身行动能力提高的同时，促进系统目标的实现，[30]为此，海警机构与海事管理机构需以其专业性优势为凭据，分配各自的具体职权，共同开展紧急情况下的海上搜救。由于海警机构具有保卫海上安全的专业性，有权处理海上突发事件中的求助，故当海上突发事件引发海上搜寻救助需求时，海警机构需要在及时通报海上搜救中心的同时，积极参与施救。此时，海事管理机构针对海上搜救方面的专业性起主导作用，海警机构接受海上搜救中心统一组织和协调。(21)参见《海警法》第13条，《2021海安法》第70条。

(三)未来展望：配合机制缺位领域的填补

尽管现有机制下海警机构和海事管理机构共同执法时可以配合和衔接，但仍无法完全排除两者执法权难以清晰区分的情况。为此，需要继续深化我国海上执法协同体制改革，于顶层设计层面推动国家海洋委员会等议事机构贯彻落实，在具体制度层面通过制定规范性文件构建部门间协作机制。

第一，推进国家海洋委员会的议事机制发展，倚仗海洋综合管理擢升海上执法层次。海洋综合管理是高层次的管理形态，着眼于国家的整体性海洋权益，从顶层设计层面完成对海洋管理的全面统筹。海洋综合管理需要各涉海部门间的高效协调安排，[31]已经在国务院机构改革中完成设立的国家海洋委员会将成为能够最大限度地减少构建成本(22)参见文献[32]。另外，2018年的《国务院机构改革方案》中并未撤销这一机构，参见文献[33]。且在运行上切实可行的议事协调机构选择。[34]目前，国家海洋委员会仅成立了秘书处，[35]但协调海洋重大事项是设定该机构的重要宗旨之一，海上执法机构的协调理应由其负责。因此，有必要尽快落实国家海洋委员会的运行机制，由其统一领导和协调我国海上执法力量，建立一套高层级协同发展的海上执法体系。

第二，设定包含性事项职权区分的行使细则，依靠专业性优化执法措施衔接。包含性事项意指海警机构的某项职权包含海事管理机构职权的情形，比如证书查验、国际合作事项等。海警机构进行证书查验旨在保护海上安全，海事管理机构查验证书的目的是保障海上交通安全，而海上安全包括海上交通安全；同理，海警机构的国际合作针对一切海上执法领域，而海事管理机构的国际合作主要针对海上搜救、船舶污染防控、海上恐怖主义打击等领域，二者属于包含关系。针对包含性事项，海警机构与海事管理机构可以共同制定规范性文件，设定职权区分办法。鉴于海警机构是综合性的海上执法主体，而海事管理机构是专门性的海上交通安全执法主体，处置海上交通相关事务时，海事管理机构在机构设置、人员安排、执法程序和设备方面往往更具有优势，故制定职权区分行使细则的一般原则是将与维护海上交通安全相关的执法职权交由更加具有专业性的海事管理机构优先行使。

第三，制定外国籍船舶行为危险程度的评估标准，依据危险程度分配不同震慑强度的执法手段。海警机构和海事管理机构对于非法进入我国海域的外国籍船舶在执法上存在职权重叠，当两者共同面对威胁我国海上安全的外国籍船舶时，执法主体和手段的选择应当依据外国籍船舶违法行为的危害性。两大机构的主管部门应当共同制定评估外国籍船舶行为危险程度的规范性文件，在执法实践中通过评估，选择能够最大限度保护我国海上权益、降低海上执法成本的措施和手段。另外，由于不同震慑强度的执法手段所造成的影响以及耗费的执法成本有所差异，在执法完成后，审查所采取的执法手段与违法行为的危险程度是否合乎比例，将有效提升执法手段分配水平，同时有力保护执法人员权益。[36]

第四，建立信息交流互通制度，凭借共享互补提升海上执法效率。尽管目前立法已就两大机构的职权加以划分，并对两者共同执法时的衔接安排有所规定，海警机构与海事管理机构仍可通过建立常态化信息共享平台的方式进行协同配合，对海上气象、航行以及其他安全事项的相关信息及时共享，构建信息分工搜集机制，提升我国海洋安全维护的效率。除此之外，由于海警机构和海事管理机构的职权有所差别，双方在人员、设备配置上也存在互补的可能，通过信息互通，开展高效的人员、设备协同调度与相互配合，有助于进一步提升海上执法的效果。

四、结 语

我国海上执法具有广泛的协同基础，在习近平海洋法治思想的指引下，海上执法成为我国重要的涉外法治事务的组成部分。法治思想的渗透使得海上执法不再局限于物质性利益，海洋法权等观念性利益也纳入其中；国家机构改革重组以及一系列相关法律的出台，意味着海上执法格局向法治化、统合化方向发展。多重因素的共同作用，为海上执法机构执法协同中的职权界分奠定了基础。以海上执法所指向的国家海洋权益为标准，可将海警机构与海事管理机构职权交叉的领域类型化，分别在海上安全保障、海上安全秩序维持和海上安全事件处理三大范畴中厘清两者职权的边界。海警机构与海事管理机构的执法在专业性和震慑性上存在差异，在两大机构共同开展执法的领域，现有法律已根据两者在执法上各自所具备的优势，对部分情形下的职权进行了分配，但仍有一些共同执法领域中的衔接机制存在空白，需要继续立足于两者在专业性和震慑性上的差异互补，真正发挥统一协调机构国家海洋委员会的实际作用，制定有利于两大执法机构协调配合的规范性文件，以此推动海上执法的整体性目标的实现。