百年党史的财政逻辑及现实启示

宋稳成 赵东涛 张海鹏 刘 学 杨斯琪

财政是以国家为主体的经济行为,是国家治理的基础和重要支柱。从经济层面看,财政能优化资源配置,调节收入分配,促进经济稳定和发展。从政府治理层面看,财政发挥着保障社会公平正义、改善国民生活、促进社会和谐稳定的功能作用。2021年是中国共产党百年华诞,100年来,在党的领导下,中华民族实现了从站起来、富起来到强起来三次伟大飞跃,在这个过程中,财政始终发挥着基础性和支柱性的重要作用。温故知新。学百年党史、知百年财政,有助于了解掌握100年来我国财政政策变迁历史,总结逻辑规律和伟大成就,对启示创新单位财务管理工作有着重要意义。

一、百年党史中的财政政策演变

（一）建党至新中国成立前的财政政策演变。 1921年中国共产党成立,中国革命从此面貌一新。尽管在这一时期还没有出现和形成共产党领导下的全国性中央政府权威和统一的政权体系,但以服务革命为主要目标的财政建设不断推进,为新中国财政发展作了历史准备。大体分四个时间节点。

1.建党初期财政（1921-1927年）。当年,经费是一个大问题,建党、宣传、组织等都需要经费,党的经费主要靠共产国际资助,这是当时中国特殊国情所致。外国的一些政党可以社会募捐、兴办经济实体或大量征收党费,中国共产党从成立起就处于被当局追捕的秘密状态,不仅不能从社会上征募到钱财,党的活动还需组织发给生活费用。1922年7月,中国共产党正式加入共产国际成为其支部。当时全党党员200多人,征收的党费微乎其微,经费基本上靠共产国际供应,每月固定费用1.5万元;支出用途主要为:劳动运动、宣传印刷、会议等革命活动。

2.苏区财政（1927-1937年）。南昌起义失败后,1927年11月,彭湃分别在广东的陆丰县、海丰县成立了县苏维埃政府,中国第一个苏区诞生。1931年11月,中华苏维埃共和国临时中央政府成立后,遍布各地的苏区有了自己的中央政权,对统一苏区财政创造了条件,提出了要求,并取得了重大成效,主要体现在“四统一”:一是统一财政系统,明确了从中央到地方各级财政机关之间的关系,确定了中央财政主管机关——财政人民委员部（即中央财政部）。二是统一税收政策,制定了《中华苏维埃共和国暂行税则》,规定征收商业税、农业税和工业税。税收成为当时国家财政的主要收入来源。三是统一会计制度,制定了《国库暂行条例》《会计规则》《会计科目表》《预决算规则》等法规制度。四是统一金融货币,成立国家银行,组建银行系统专职发行和管理货币。“四统一”对现代财政统一管理产生了深远影响。

3.全面抗战时期财政（1937-1945年）。1937年7月7日,“卢沟桥事变”标志着我国全面抗日战争爆发,当时党中央已迁至陕北延安,陕甘宁边区政府成立,中央财政部改组为边区政府财政厅。边区财政方针是“争取外援,休养民力,医治创伤,积蓄力量,支持长期抗战”。财政的建立和发展,前期陕甘宁边区政府的财政以外援收入为主,主要是国民政府按协议每月发给八路军60万元抗日军饷和国内外进步人士的财力物力支援以及共产国际支持。1936年后,中国共产党就很少接受共产国际资助,随着共产国际解散和国民政府停发军饷,共产党开始走独立自主的革命道路,财政工作也走上正轨,特别是1942年12月中国共产党陕甘宁边区高级干部会议召开,毛泽东作了《经济问题与财政问题》的报告,科学地阐述了财政与经济的辩证关系,形成了中国共产党人科学的财政思想,提出了“发展经济、保障供给”的总方针,强调统筹兼顾、公私兼顾,独立自主、自力更生,反对浪费、勤俭节约。毛泽东抗战时期财政政策产生于特定的时空背景,集历史性、科学性、系统性、创新性于一体,在我国抗日战争和社会主义革命事业中发挥了重要的作用,协调了军民利益关系,培育了勤俭节约的财政支出观念,为全面抗战胜利夯实了财力基础。

4.解放战争时期财政（1945-1949年）。抗日战争胜利后,1946年6月内战全面爆发,中国共产党带领广大军民被迫奋起自卫,中国革命从此进入了决定前途命运的解放战争时期。此时党的财政工作重心由有计划地发展经济向全力支持内线斗争博弈倾斜。在战争混乱和不确定状况下,党中央灵活掌握、适时调整财政治理原则,重点处理好三个关系:理顺解放区中央政府与各解放区之间的财政关系,指导各解放区之间的财政关系,统一各解放区内部的财政关系。在具体治理手段上,有五个方面措施:召开财经会议、确定财政治理方向,整合设立财经机构、推进财政治理实施,发布量化收支标准、为财政治理提供抓手,建立华北财经学院、为财政治理培训人才,利用《财经简报》等手段为财政治理搜集信息,最终实现了联合对敌、赢得战争、统一国家的治理目标。可歌可泣、波澜壮阔的战争历史中,蕴含着深刻的治国理政哲学。

（二）新中国成立初期到改革开放前的财政政策演变。 新纪元开辟一个崭新时代,中国财政也掀开新篇章,党领导下的财政形态和性质迅速从分散的根据地“战时财政”转变为统一的国家“建设财政”。巩固国家政权、推动工业化建设,成为财政中心任务,主要特征是“统收统支”,出发点是“集中财力办大事”,落脚点是“实现财政收支平衡”。大体分四个时间节点。

1.国民经济恢复时期的财政（1949-1952年）。刚刚成立的新中国,在百废待兴的特殊年代,财政克服重重困难,采取系列措施,加快恢复经济。在机构上,大规模调整中央人民政府行政机构,提高中央对财经工作的全面统筹。在体制上,财政收支由高度集中开始向分级管理过渡。在具体做法上,一是认定人民币作为新中国法定货币并稳定物价;二是统一财经工作,开始实行统收统支高度集中的财政管理体制;三是开展“三反”“五反”运动,厉行增产节约;四是在保障国防支出的基础上,优先支持基本建设。三年多来,财政总收入382.05亿元,财政总支出366.56亿元,结余15.49亿元。财政状况的好转,巩固了新生政权,增强了国家宏观调控能力,为新中国屹立于世界之林铺垫了基石。

2.“一五”时期的财政（1953-1957年）。1953年是新中国执行“一五”计划第一年,为了支持工业化,在加强财政管理方面实行了一系列新措施,最重要的是邓小平提出财政管理“六条方针”和毛泽东发表《论十大关系》。1954年,邓小平在全国财政厅局长会议上提出“六条方针”,即预算归口管理,支出包干使用,自留预备费、结余不上缴,严格控制人员编制,动用总预备费要经中央批准,加强财政监督。其目的是要把财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上,强调必须增强财政后备力量,节约开支、克服浪费。1956年,毛泽东在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的讲话,提出了中国经济建设的新思想、新方针,反映了经济发展的客观规律和社会政治稳定的需要,为党的八大召开做了重要理论准备和政策铺垫,为中国经济和财税制度调整提供了指导思想。随后党的八大召开,提出全党工作重心转向经济建设。1957年党的八届三中全会召开,开始改变过分集中的财政体制,下放财政权力、实行“以收定支、五年不变”的新财政体制,调整国家与企业关系、实行利润分成,基本建设试行投资包干制度。“一五”计划的胜利完成,为我国实现社会主义工业化奠定了坚实基础,国民经济得到全面恢复,财政经济状况也实现了好转。

3.国民经济调整时期的财政（1958-1965年）。第一个五年计划顺利完成后,基于对国内经济状况和国际形势的良好判断,1958年,在“三面红旗”（总路线、大跃进、人民公社）指引下,“大跃进”运动在全国展开,包括财政政策在内的各项工作安排都充分浸染体现着“冒进”要求,这一年的国家预算反对保守、反对浪费,积极增加生产、扩大基本建设、大力支援农业。随后两年的财政政策目标虽然仍为财政收支平衡,但预算草案体现均为支持全面跃进。连续三年的“大跃进”运动,使中国经济遭到严重破坏,财政十分困难,连年收支赤字。1961年1月,党的八届九中全会召开,通过对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针,国民经济转入调整轨道。为挽救、解决“大跃进”所造成的严重经济困难,当年3月,中共中央工作会议讨论通过《农村人民公社工作条例》（简称“农业十六条”）,对农村政策进行调整:缩小生产大队、解散公共食堂、取消供给制等。1962年1月,中共中央召开扩大会议（即“七千人大会”）,会议总结了“大跃进”经验教训,开展批评和自我批评,强调加强民主集中制,切实贯彻调整国民经济方针。1963-1965年为“三五”计划过渡阶段,国民经济工作重心从“解决吃穿用”转为“备战备荒为人民”,发展国民经济总方针为“以农业为基础,以工业为主导”。

4.大起大落时期的财政（1966-1977年）。这一阶段,特别是其中的“文化大革命”十年,财政政策严重受到政治干扰,毛泽东同志在《论十大关系》中对中央和地方关系的论述被简单化、政治化处理,出现了集权和放权的反复探索。财政政策也在这种探索中频繁变动,并不得不采取临时措施来维持财政运转。比较有代表性的调整为:1966年实行“总额分成、一年一变”体制;1967年调整“总额分成”范围,取消地方固定收入,将其重新纳入“总额分成”;1968年暂停“收支挂钩、总额分成”办法,实行“收支两条线”办法;1969年又恢复之前办法。1970年实行“定收定支、收支包干、保证上缴、结余留用”办法。1971年实行“定收定支、收支包干、保证上缴、结余留用、一年一定”办法（简称“大包干”）。1972年实行“收入按固定比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”办法（简称“旱涝保收”）。1976年“文化大革命”结束后,实行“定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一变”的体制,基本与“文革”前体制相近。由于财政体制频繁变动,这时期财政收入很不稳定,是新中国成立后最困难的时期。

（三）改革开放后至今的财政政策演变。 党的十一届三中全会开启了中国改革开放伟大进程,财政改革率先突破,为经济体制改革和社会整体改革全面推进提供支撑和保障。大体分三个时间节点。

1.“分灶吃饭”的“包干制”财政体制（1978-1993年）。1978年,党的十一届三中全会召开,决定全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来,实行改革开放,实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折,开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。1979年,中央提出了“调整、改革、整顿、提高”国民经济调整“八字”方针,在贯彻执行这一宏观政策后,国家财政情况得到改善,财政收入和支出都有较大增长。这个时期,财政的主要任务是支持改革开放,主要手段是发挥物质利益的激励作用,调动各方面发展经济的积极性。财政领域率先打破高度集中的计划经济体制,为市场化改革奠基铺路。代表性改革措施主要有两个方面:在国企方面,1983、1984年进行两步“利改税”改革,第一步是改国营企业原来上缴国家的财政收入为分别按11个税种向国家纳税,第二步利改税形成了多环节征收的复合税制,通过改革规范国家和企业分配关系,解决企业吃国家“大锅饭”问题;在中央和地方财政体制方面,1980年起,中央政府下放财权,重点划分中央和地方的财政收支范围,实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制,即“分灶吃饭”,提高了中央和地方两级积极性。

2.公共财政导向的“分税制”财政体制（1994-2012年）。1994年是经济改革之年,从此我国开启了建设社会主义市场经济体制的伟大征程。特别是为构建公共财政体系,在税收制度、财政体制、预算管理等方面进行了一系列重大改革。一是简并税制,改革税种。1994年我国税收制度进行了大幅度改革,主旋律是“统一税制、公平税负”,当时共出台了25个税种,形成了以流转税为主、所得税为辅的税收体系。二是推进预算制度改革,加强财政支出管理。1994年我国颁布实施首部《预算法》,规定在编制预算过程中,应当统筹兼顾、确保重点,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各类预算,以法的形式推动财政回归“公共性”轨道。2003年10月,党的十六届三中全会召开并通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。三是建立分级分税财政体制,调动两级积极性。1994年以来,为适应市场经济体制建设的需要,我国进行了影响深远的分税制体制改革,其核心是在中央与地方政府之间划分事权、财权,同时建立转移支付制度。这一制度对于构建中国市场经济体制、处理好中央与地方关系起到了积极重要的作用。

3.国家治理现代化的财政体制（2013年以来）。2013年11月,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。全面深化改革的总目标是,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。会议的召开为新一轮财税体制改革作出了战略部署,重点建立以“法制财政、民生财政、稳固财政、阳光财政、效率财政”为特征的现代财政制度。2013年至今,在加快建立现代财政体制过程中,在最新一轮全面深化改革中,财税被提升到国家治理的基础和支柱的新高度,财税体制改革也摆脱了单一经济体制改革的范畴,成为全面覆盖国家治理全过程、各领域综合性制度安排的抓手。

二、党领导财政工作的伟大成就

100年来,党领导中国财政工作取得了举世瞩目成就。国家财政实力明显增强、宏观调控体系不断完善、财政党规制度不断健全、科学管理水平不断提高,为中华民族从站起来、富起来到强起来提供了重要财力支撑。

（一）国家财政实力显著增强。 在经济发展的基础上,通过持续推进财税改革,健全完善财政收入稳定增长机制,依法加强税收征管,全国财政收入规模不断跃上新台阶,财政实力得到明显增强。1950-1978年,全国财政收入增长17倍,年均增长10.9%;1978-2013年,全国财政收入增长了113倍,年均增长14.5%。新中国成立后的短短63年,我国从“一穷二白”跃升到经济总量世界第二位。2020年,我国财政收入达18.29万亿元,全年国内生产总值为101.6万亿元。国家财政整体实力的不断壮大,为贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署,维护改革发展稳定大局,全面建成小康社会提供了坚实财力保障。

（二）宏观调控体系日趋健全。新中国成立以来,财政宏观调控适应不同时期经济社会发展和宏观形势需要,围绕中心、服务大局,坚持总量平衡与结构优化并重,在党和国家事业取得历史性成就的伟大进程中发挥了积极作用。在计划经济体制时期,国家对经济的调控主要依靠计划手段,宏观上通过财政投资支出调节和影响经济波动,微观上财政直接调控到企业,并通过“平衡预算”实现国民经济综合平衡。改革开放以来,伴随着计划经济向市场经济转变,财政宏观调控逐步实现了直接调控向间接调控、被动调控向主动调控的转变,由单一手段调控向运用组合工具调控的转变。2017年以来,为配合我国经济增速注重高质量发展要求,财政政策从侧重宏观调控转向公共风险管理。这些转变标志着我国社会主义市场经济条件下的财政宏观调控体系正在不断健全完善。

（三）财政支出结构与时俱进。 不同历史发展阶段,财政活动、功能范围和作用方式的变化,始终是在党和国家现代化建设及民族复兴的历史大局中展开的。民主革命和解放战争时期,财政支出以支持战争为主,是战时财政。以经济建设为中心时期,财政支出以支持经济建设为主,是建设财政。退出对一般性、竞争性经营领域的投入,持续加大对公共服务领域的支出,向社会主义新农村建设倾斜,向社会事业发展等薄弱环节倾斜,是公共财政。党的十八大以来,民生支出逐渐增加,重点保障乡村振兴、教育、社会保障和就业、健康中国、环境保护等薄弱环节,打造以民生福祉为中心的现代财政。

（四）财政税收改革深入推进。 稳步建立了以流转税和所得税为主体,其它税种配合,多税种、多环节、多层次调节具有中国特色的税制体系,强化了税收调节经济和收入分配的职能作用。实施了分税分级财政管理体制改革,调动了各方面积极性,增强了中央财政的宏观调控能力,促进了区域协调发展。部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等预算管理制度改革深入开展。农业税、牧业税和农业特产税全面取消。收入分配制度改革、减费降税改革等稳步推进实施。适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制,已初步建立并不断完善。

（五）财政管理水平不断提高。《预算法》《会计法》《企业所得税法》等财政法律颁布实施,《政府会计准则》《事业单位财务规则》等部门规章颁布执行,“中央八项规定”、《中国共产党廉洁自律准则》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等财政党规贯彻落实,构成了财政法律法规、部门规章和党纪党规相互协调互补的财政科学管理的法律体系。不断强化巡视、审计、专项检查等监督检查,逐步建立了实时监控、综合核查、整改反馈、跟踪问效的财政监督机制。预算管理不断规范,预算编制与执行管理不断加强,会计、支出标准等基础工作不断强化,财政管理信息化建设加快推进。这些措施逐步将公平、公正、公开、规范、透明、效益等公共管理原则,贯穿于财政运行的全过程,大大提高了财政管理水平。

三、党的财政政策演变的现实启示

历史是最好的教科书。回望百年来在党的坚强领导下,财政理论创新和探索实践,会给我们许多现实启示。

（一）坚持党的领导。财政既是经济范畴,更是政治范畴,加强党对财政工作的领导,不仅要“有财有政”,而且要更加突出“政”,将“政”作为“财”的出发点和落脚点。党对财政工作的领导,自革命年代就已形成并一以贯之,党始终是财政政策的直接决策者、实施者。1927年南昌起义以后,中国共产党领导下的财政已构筑雏形。新中国成立以后逐渐探索、调整与完善,建立了全国规范的财政规制,又在改革开放以后逐渐改革、创新与发展,开创了社会主义市场经济体制下跨世纪的财政。100年来,我们经历了艰难曲折的发展道路,在党的坚强领导下,走过了革命战争、新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放、中国特色社会主义等不同历史阶段,实现了从战时财政、建设财政、公共财政到现代财政四次制度跃迁。在几代人的共同努力下,克服了无数困难,使财政理论与实践取得了巨大发展和空前成就。特别是党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论断,将财政工作提升到了更高的认识和更重要的位置。

（二）坚持人民至上。人既是最宝贵的资源和资本,也是一切发展的目的和落脚点,只有以人为本的财政,才是可持续的财政、稳固的财政。以人民为中心是党领导财政工作的根本宗旨。中国共产党取得革命胜利和经济奇迹源于诸多因素,而最根本的一条就是始终坚持“以人民为中心”。革命时期,根据地必然要取之于民,但共产党人深知,革命是为了人民,党的财政经济政策必须时刻注意维护人民利益,做到“取之于民而民不伤”。党领导下的革命事业取得胜利的过程,也是财政支持解救民生困苦的过程,财政正确处理了革命战争与民生解困的关系,充分体现了共产党人理财的“人民性”特征。新中国成立后,在发展生产的基础上,提高人民的物质和文化生活水平,一直是财政的重要任务,也是改革开放的最初动力,更是党执政为民的不懈追求。党的十八大闭幕之际,习近平总书记同中外记者见面时强调:“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”始终坚持“以人民为中心”,是党领导财政工作百年不易的宗旨,为我们迎来了共享共富的新时代。

（三）坚持改革创新。 坚持不断创新,是我们党的成功之路、胜利之路,是极其宝贵的经验。100年来,各个时期的财政政策制度适时调整、创新,以不断适应并服务于经济社会发展要求。从总体看,财政制度与当时经济体制和发展要求是密切相关的。在计划经济体制下,强调“统”字。在社会主义市场经济体制下,为了激发各方活力,财政强调放权和分权,在放权和分权的过程中,又在一定程度上保持集中度,确保国家能够系统地化解各个方面面临的公共风险。从方法论看,财政发展和改革始终坚持“先试点、后改革”稳步推进原则,避免由于激进式的改革措施出现意想不到的后果而为国家发展留下隐患。从实践看,财政发展和改革在强调学习国外先进经验的同时,特别重视与中国具体国情相结合,同时依据国情的变化及时采取变化性措施,而不是死抱教条主义不放。从体制看,“制度上的集权、行为上的分权”,即体制上强调在国家制度上实行中央统一集权,但在实际运行上地方可在很多方面有自主权,与一般的单制国家相比,这带有明显的中国特色,可以充分调动中央和地方两方面积极性。

（四）坚持防范风险。从国家发展角度看,财政事关整体和全局,在国家发展面临风险的时候,不断防范和化解其面临的各种风险,是发展和改革的重要目标。财政是利益和风险的调节中枢,任何财政的变化,实际上都是利益关系和风险分配的调整。客观来说,100年来,党的建设和国家的发展过程是一个“摸着石头过河”的过程,是从不确定性中构建确定性、防范化解风险的过程。一方面,财政要防范化解自身领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性;另一方面,财政通过占有、使用、分配一定的社会资源,调整利益关系和风险分配,进而影响个人、组织乃至整个社会的行为,不断防范和化解其面临的公共风险。财政在化解公共风险过程中构建国家持续发展的确定性,使得我们的各项事业不断推进,同时也推动着制度不断完善和创新。

（五）坚持勤俭节约。艰苦奋斗、勤俭节约,是我们党的优良传统和作风,也是财政工作必须坚持的基本方针。延安时期,为应对“鱼大水小”的矛盾,边区政府不仅制定了《简政实施纲要》,还严格落实党中央“厉行节约”的方针。林伯渠曾讲:“边区的财政是‘取之有道,用之得当’的。在数量上讲,全世界没有这样穷这样廉的政府。在内容上讲,全世界又没有这样有理有节的财政。”今天,我们身处错综复杂、风险迭出的现代社会,面对世界百年未有之大变局,财力依然是相对不足的,尤其是在新冠肺炎疫情尚未消退的当下,需要用政府的“过紧日子”换得人民群众的“过好日子”,沉着应对随时可能出现的各种风险挑战。

（六）坚持以农为本。 重视“三农”是中国共产党在马克思主义中国化过程中,立足中国国情、面向未来对“以农为本”思想的创造性发展,并在财政政策制订和实施中得到具体体现。在新民主主义革命时期,党就认识到农民问题是中国革命的基本问题,党的六大召开,决定将工作重心转移到农村,提出“农村包围城市、武装夺取政权”的重大论断。新中国成立以来,党领导“三农”工作从战争废墟上起步,在曲折探索中前行,不断解放和发展农村社会生产力,统筹城乡经济社会发展,推进农业农村现代化。特别是改革开放后的20世纪80年代至今,党中央聚焦“三农”问题先后印发了23个“中央一号文件”,持续加大财政支持“三农”力度。党的十八大以来,中央把“三农”作为全党工作的重中之重,作为经济社会发展的“压舱石”,关系全局的“国之大者”。进入新发展阶段,财政将在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化建设、实现中华民族伟大复兴的中国梦新征程上彰显其壮美风采和澎湃活力。