国有企业实施全面预算管理面临的困境与对策

文/许忠敏（四川省宜宾五粮液集团有限公司）

一、全面预算管理概述

传统的预算管理工作以企业工作的关键点为基础，依照其不同阶段的经营目标对战略投资方向进行引导，合理安排各部门生产经营活动，对员工薪酬与剩余价值的分配、企业资金与投资项目的实际使用制定较为精确的目标并进行管理，与此同时，把控企业战略发展目标，保证其能够符合国家社会贡献指数，以此践行企业社会主义核心价值观。加快传统预算管理模式革新进程，实行全面预算管理，是国有企业顺应时代发展需求提高内部管理水平的重要举措。具体来讲，全面预算管理是为了完成既定战略目标，提前预测并针对各项经济业务活动制定合理规划，并加强对预算执行环节的管控与分析，科学配置各项资源，推动企业向着现代化方向稳步前行的一种综合性管理模式。

全面预算管理，通过科学分解既定战略目标，将企业预期的经营成果与财务状况真实完整地体现出来，以价值形式表现预算期内结果指标可达到的预期状态，有效指导企业顺利开展预算期内的各项生产业务活动，为企业管理人员加强内部管理提供助力和支持的同时，保障企业逐步完成战略目标。

二、国有企业与全面预算管理

战略目标和全面预算管理二者之间有着密切联系，国有企业在实施全面预算管理的过程中，必须保证不脱离战略目标，在此基础上，科学预测企业未来一段时间内的经营发展情况和财务状况，合理编制预算方案，并依托信息技术实现动态化监管预算执行全过程，全面收集实际执行中产生的各项数据，并将其与预算目标数据进行合理比对，落实差异分析工作，有依据地制定调整和优化措施，快速落实，既有利于企业顺利高效落实各项经营业务活动，又能够为企业管理决策的正确性和可行性提供保障，确保企业在完成预算目标的同时，逐步实现战略目标。在编制预算实施方案时，预算管理部门应充分发挥引领与主导作用，积极协调和组织各部门员工有效参与，并在整个周期中作为预算执行部门开展预算方案执行工作，确保全面预算管理内容涵盖企业各业务活动，自上而下地在企业内部建立完善的管理体系。

（一）国有企业全面预算管理的特性、组织体系与构建内容

1.特性

（1）制定战略目标。国有企业的所有权与控制权归属国家所有，其一切经营行为均由政府的意志与利益决定。在此情况下，便民惠民、实现人民群众的根本利益、增强国民生活质量与水平便成为国有企业所有经营活动的最终目标。为了完成这一目标，在制定战略发展目标时，国有企业需要协调统一企业自身的利益与企业应当背负的社会责任，促进企业经济利益与人民根本利益的和谐共存。

（2）确定预算目标。国有企业的经营范围主要涉及人民群众的吃、穿、住、行等各个方面，这些最基本的国民需求又与国计民生和国民幸福指数息息相关。因此，国有企业在确定全面预算管理目标时不能如私营企业一样过于重视经济效益与自身盈利问题，既要考虑财务指标，又要考虑各项非财务指标，应当对人民日常生活需求进行综合考量。

2.组织体系

（1）预算管理决策机构。设立独立的预算管理委员会，由高层管理人员负责，主要履行审批职能。由董事会牵头，高层管理人员与各单位负责人共同参与，完善预算决策机构，主要工作内容是对重大预算事项进行决策。

（2）预算管理工作机构。即在企业内部设立专门负责预算编制工作、预算执行工作等具体预算工作的预算管理办公室。

（3）预算管理执行机构。预算管理执行机构即预算执行单位，由各单位主要负责人和预算分析人员共同组成，主要负责在预算管理工作机构的统一安排下，具体编制本单位的预算方案，以及其后的预算执行、分析、控制工作。

3.构建内容

（1）业务预算。国有企业的业务预算主要包含两方面内容，一是主营业务，二是非主营业务，对其预算进行合理规划，如分析客户需求与原材料费用、预测企业产品在市场中的占比、经营活动发展方向以及新产品的市场开发等，其工作内容与企业生产经营活动紧密相关。

（2）财务预算。在国有企业中，财务预算主要是以货币为计量单位，将财务人员所在预算单位的现金流流量、生产管理费用和实际财务状况等预算周期内企业的经营活动全面反映出来。国有企业的业务预算与财务预算之间存在紧密关联，业务预算是财务预算的前提，财务预算则会对业务预算的编制执行进行约束监督。

（3）专项预算。国有企业的专项预算主要由三部分内容构成，一是包含投资方向、投资额度、投资规划等在内的资本预算，二是与国有企业资金筹措、发放股利等筹资、投资活动存在密切关系的一次性的专门业务预算，三是针对部分国有高新技术而言，其在技术研发过程中可能产生或投入的费用，即研究开发预算。

（二）国有企业实施全面预算管理的作用

从宏观层面上看，国有企业可以通过全面预算管理强化国有资产管理，将国有资本与预算管理有效结合。此外，国有企业监管部门也可以由此更加了解国有资产的运营情况，把握国有企业的运营成效与财务发展状况，为接下来进行收益管理与投资管理提供依据；同时，国资委应基于国企预算报表，充分利用各项信息数据，严格把控宏观调控方向，持续调整和优化产业布局。

从微观层面上看，国有企业可以依托全面预算管理，合理制定经营管理目标，并规范和约束员工工作行为，为企业有序达成战略目标夯实基础。随着竞争环境的日益激化，国有企业可以依托全面预算管理及时发现内控实施中存在的不足与缺陷，通过落实梳理与调整工作，增强风险防控意识与能力，形成个性化特色鲜明的经营优势，实现长效发展。

（三）全面预算管理对国有企业发展的重要性

（1）有利于国有企业加快发展步伐。引入全面预算管理，通过制定管理机制并有效落实，不仅能为国有企业的生产经营提供有效的方向指引，还能对其生产经营执行情况进行分析、考核、评价与总结，及时编制书面报告，将经营结果反馈至管理人员，确保管理人员全面了解预算管理实际执行效果，依据预算执行结果制定企业下一步发展目标与前行方向，推动国有企业快速发展。

（2）带动国有企业转型升级。在市场经济快速发展的今天，国有企业如果不对固有的业务模式与组织结构进行创新或转型，最终只会被强者取代、被市场淘汰。因此，在确定年度预算战略目标，以及制定详细的实施方案时，部分国有企业在核心业务板块外逐渐增加新的项目与业务，又或从国有企业转型为国有与民营合作企业、按比例持股企业，抑或是直接从国有企业转型为民营企业，实现转型升级发展。

三、国有企业在实施全面预算管理过程中面临的困境

（一）预算管理观念陈旧，对全面预算管理认识不足

目前，部分国有企业虽然积极引进预算管理模型，且开展了预算编制工作，但由于高层管理者固执己见、观念陈旧，或者是对其的认知过于片面和局限，简单地将其归为财务部门工作，其他各部门员工认为自己参与不参与、参与效率如何，都不会对预算管理效果造成影响，认为财务部门应承担所有的预算管理工作。在此情况下，极易导致预算管理沦为财务部门预算，所制定的管理体系机制和预算规划都不具备可行性与实用性，甚至是背离企业发展需求，致使非财务部门人员对于预算工作配合度低，预算实施方案执行不到位。

（二）预算管理机制不健全，制度和组织体系有待完善

全面预算管理的概念与性质决定了管理过程需要有健全的预算管理制度规章进行支撑，执行结果才能达到预算效果。大部分企业都尚未建立完善的预算管理组织体系，尤其是缺少预算管理委员会，且预算责任单位不明确，预算管理制度规章不健全甚至缺失，各部门不明确自身应完成的预算工作，职能权限划分模糊不清，质量标准不合理，整体工作效率低下，实际执行效果与预期之间的差距不断拉大。

（三）预算编制流于形式，缺乏科学性与合理性

部分国有企业并不重视预算的管理职能，在进行全面预算管理编制工作时流于形式，存在认知错误，并未将预算管理上升为企业战略层面；各部门人员并未积极参与到全面预算管理工作当中，导致前期市场调研结论片面，数据从源头开始失真，对未来经济形势的预测不准确，战略目标产生偏差；随着国有企业的不断发展，业务逐渐呈现出多元化与多样化特点，主要以以往历史数据为主的单一化编制模块已经无法满足企业实际工作需求，导致企业虽然进行了预算编制工作，但后期却需要频繁调整与变更，整个全面预算编制缺乏科学性与合理性，导致全面预算对国有企业日常生产经营的指导作用近乎为零。

（四）预算指标不严谨，考评监督机制有待完善

不少国有企业只重视财务指标，忽视业务指标的设计工作，而在进行预算指标设计的过程中，又忽略实际情况，不与公司发展战略对接，设计粗糙，致使执行难度大大增强，不利用精细化管理。现阶段，部分国有企业在发展过程中尚未建立一套完善的预算监督机制，在对预算执行环节实施动态监督一事上无能为力，“无预算开支”“预算超支”等现象屡见不鲜，预算执行偏差过大，影响企业整体运行与发展；部分企业所建立的绩效机制内容有待优化与健全，预算监督考评工作落实不到位，预算考核结果利用率低下，奖惩机制流于形式，长此以往，各业务部门在相关工作开展中极易出现消极怠工现象。

（五）预算管理信息化程度低，执行人员技能有待提高

部分国有企业缺少理想的信息化平台与系统，只依靠人工制表或电子表格等传统表格形式处理数据，整体数据处理效率低下，且需要耗费大量时间，为了确保相关工作落实，企业不得不加大成本投入，同时，还会因过量数据多次传输，使得差错率不断上升，信息不对称问题加剧。此外，为了更好地加强风险管控，国有企业必须在预算管理实施过程中建立健全预警机制，但实际上，预警机制缺位，致使企业无法及时发现并严格管控超预算项目。部分国有企业员工早已沉溺于一成不变的工作状态，缺乏对自身知识储备要求与技能操作能力的高标准、严要求。

四、完善国有企业实施预算管理的对策建议

（一）加快理念革新，协调组织发展

要让企业高层管理者改变陈旧的理念与意识，树立科学全面的预算管理发展观，转变企业结构治理理念，把企业预算作为企业的战略发展目标与生产经营目标，基于当前具体现状，制定可行性较强的管理措施，组织协调各部门、各单位有效参与和配合；企业管理人员要发挥模范带头作用，主动参与各项预算工作，并提高员工在预算管理各环节的参与效率，拓宽意见收集渠道，确保员工能够及时地将工作建议与意见自下而上地反馈至管理人员，管理人员从中挑选有价值的工作建议和意见，运用于实际工作，并加大对该员工的激励力度，在保证员工热情高涨的同时，提高其对全面预算管理的认同感，把预算差异控制在最小范围内，使全面预算管理顺利实施，推动企业快速发展前行。

（二）健全规章制度，优化和完善预算管理组织体系

为了有序顺利开展各项预算管理工作，强化内部控制，提升整体管理水平，降低经营风险，制定管理制度，优化组织体系，完善三级组织机构，增强企业内部全面预算管理的领导力与组织力，加强内部沟通交流，以及时发现问题并予以解决，在配合中实现国有企业的发展战略目标，提高国有企业经济效益。

（三）优化预算编制设计，建立完善基础数据库

对于优化全面预算编制设计一事，国有企业应当构建科学合理的预算管理目标，在此基础上进行预算编制工作；基于自身实际发展现状，在结合具体工作要求的基础上，清晰各预算编制方法的优缺点，然后针对性地选取两个及两个以上的编制方法，进行组合使用，实现优势互补；统一业、财部门数据交互口径，提高业、财数据传递效率，实现数据实时共享。通过上述操作，确保预算编制规划能够在国有企业内部顺利落实，提升预算编制规划的全面完整性与可操作性，为合理进行预算编制提供保障，提升信息资源数据的使用效率，为提高企业经济效益奠定基础。

（四）构建科学预算指标体系，增强预算监管与考核力度

国有企业应当依托高素质、专业化的预算管理队伍，针对原有预算指标体系在实行过程中暴露出的问题，建立新的、科学可行的预算管理指标体系，细化各级预算指标至个人，使全面预算管理真正做到全员参与；为不同部门的预算工作制定个性化全面预算管理考核指标与统一的年度考核标准，实施差异化考核，加强考评结果与职工绩效工资之间的内在联系，从而有效提升职工工作积极性；完善激励机制，加强约束力度，明确合理地制定各部门共同实现的预算目标相对应的考评指标，有效缓解内部矛盾冲突，促使企业逐步实现经营预算目标。

（五）优化预算管理信息化系统，加强财务人员知识技能培训

在系统中传递预算数据能够有效防止数据出现丢失、损坏等问题，因此，国有企业应积极引入信息技术，依托信息技术推动内部信息化建设进程，搭建信息化管理系统，并完善各功能模块，采用自下而上的预算填报汇集方式，实现预算数据自动化，确保数据安全、完整，减少因人员操作不当而导致预算编制环节出现偏差，提高编制工作的科学性；有效与财务核算系统对接，提高数据分析质量和效率，做到“事中控制”，提升全面预算管理的时效性，健全完善预警机制，严格管控各经济业务活动，确保各项资源高效使用。

此外，在这个知识创新、科技发达的时代，国有企业员工必须具备“业精于勤荒于嬉”的认知与态度，具有积极向上、学无止境的精神，抛开“大锅饭”心理，主动学习新的知识技能，参加各类信息化系统应用培训，多学多练，通过实践，将理论知识逐渐转变为工作技能，使国有企业在实施全面预算管理时能够提高效率，节省人力资源，进一步实现生产经营目标，从而推动企业快速发展。

五、结束语

综上所述，在新时代背景下，引入并深入研究提升财务管理水平的有效措施，是国有企业梳理内部管理体系、增强竞争实力以及实现可持续健康运行的有效手段。在实施过程中，国有企业需要通过加大内部宣传、加强制度建设等措施，确保预算管理各环节工作在实际开展中具备“全员”“全程”“全面”的特点。合理选用预算编制方法，加强预算执行管控，在预算执行过程中进行动态监督控制，实时改善调整企业预算方案与经营活动，以协助管理层对企业进行最佳管控。