加强行政事业单位预算管理和绩效评价的若干思考

文/付玲（杭州市医学学会服务中心[杭州市医学会医疗事故技术鉴定中心]）

党的十九大报告中明确指出，在我国的行政事业单位建设实践中，需要有效强化预算管理制度，优化内部控制环境，使预算信息科学化、透明化、公开化，提升资金资源的利用效率，确保预算管理工作能够真正实现从群众中来、到群众中去。在实践中，需要行政事业单位的管理层联合财务主管部门，落实好预算管理和绩效评价的融合工作，建立健全更优质的绩效评价反馈机制，将预算管理和绩效评价，纳入行政事业单位日常工作的事前、事中和事后管理等方方面面，提高评价结果应用效率的同时，对事业单位的绩效目标予以动态考核，综合升级行政事业单位的工作成效，为建设和谐社会奠定基础。

一、行政事业单位预算管理和绩效评价的流程分析

（一）概念解析

预算管理，是财政管理的重要组成部分。对于行政事业单位来讲，预算管理指的是为确保单位内预算资金的规范运行，开展的一系列监督、控制、调节和组织活动的总称。在实施预算管理的过程中，要求有关主体必须以党和国家的重要方针为依据，以促进经济平衡发展为核心，采取多级管理和分级管理等关键手段，提升资金资源的运行效率，从而最大限度地帮助行政事业单位实现战略目标[1]。

绩效评价是指运用相应的评价标准、量化指标和评价方法，实现行政事业单位绩效目标的过程。绩效评价一般要对行政事业单位内安排的一系列预算执行结果，进行总体分析和客观测评，考核单位内员工的实际工作绩效是否达到了指标要求。在行政事业单位内落实好绩效评价的相应工作，能够为员工的调职、晋升提供依据，同时也有利于反馈绩效考评结果，满足员工教育和培训的需求，为单位后续开展人力资源规划、预算评估和工作计划提供系统的保障。

（二）流程分析

对于行政事业单位来讲，预算管理工作指的是对单位内的资源进行评价、控制和分配的总过程。从分类的角度来讲，预算管理分为决算管理、预算追加整理管理、预算执行与分析管理、预算编制管理等。单位内的会计部门或财务部门通过编制符合单位发展的预算报告，交由上级部门审核，整理修缮后统一发放给下级单位执行。实践中，要求一级预算主管部门，能够按照规章制度的要求，确立好预算控制数量，并移交预算草案，报给人大或政府获得批准后，形成官方的预算报告，批给一级部门以及下属单位。需要注意的是，在执行预算报告的时候，如果超出了预算指标，需要各单位进行预算调整，并将调整草案移交给上级部门进行结算和核算的检查，复批后将检查结果作为绩效评价的基础依据，以判断该行政事业单位是否充分发挥了社会职能。

完善行政事业单位的绩效评价流程，需要设置明确的绩效评价反馈机制，使其具有向导性和前瞻性。而且反馈机制需要贯穿于行政事业单位日常工作的始终，作为事前预测、事中控制和事后监督的重要载体。具体流程包括确定行政事业单位内的绩效管理对象、制定完善的绩效调控目标、监控绩效评价反馈机制的执行情况、最后开展单位内部的系统评价，提升评价结果的应用效率[2]。

二、行政事业单位预算管理和绩效评价结合的依据

（一）两者的基本要义是为行政事业单位提供了基本的工作方向

对于我国的行政事业单位来讲，预算管理作为财政管理的重要组成部分，需要对单位内部开展的一系列财务活动，进行组织和计划；单位内各项工作的开展，也应该参考预算编制内容，一方面杜绝资金资源的浪费，另一方面提高单位内资产的使用效率，并强化工作效益。行政事业单位的绩效评价，则是利用标准的评价方法和指标，对各项工作内容予以动态的考察，从而得出相应的评价结论，供管理层科学决策。也就是说，行政事业单位开展各项工作，都需要以财务编制计划为准绳，确保公益性服务、后勤保障工作、人事调动和财务管理工作能够紧密地结合在一起，升级行政事业单位的核心业务。

在实践中，要求行政事业单位管理层在下发工作任务的时候，始终遵循资源高效利用和开源节流的原则，促进预算管理和绩效评价的有机融合，一方面确保单位内各项成本开支符合预算范围，另一方面保证每一位员工的活动符合绩效评价标准，能够为单位带来实际的发展效益，实现业务、评价、管理和财务的多元融合，从而综合性地提升行政事业单位的工作绩效。

（二）两者结合的优势优化了行政事业单位的社会职能属性

预算管理工作的开展，要求行政事业单位领导层能够从大局出发，根据企业一段时间内的工作计划，制定战略目标，编制系统的财务预算报告，对各项工作的执行范围、工作强度以及工作绩效，进行系统的规范，从而预估财务工作的量化指标。在开展绩效评价工作的时候，则需要管理层联合财务主管部门，参考诸多要素，了解各部门员工的业务量、工作成效、业务开展时间以及财务支出情况。在设置合理预算编制的情况下，对其执行结果进行系统的考量，科学判断绩效评价指标是否具有科学性和有序性，以此作为评价行政事业单位一段时间工作成效的重要参考依据。整个过程中，需要将绩效评价作为监督机构最终的审查环节，考量各部门的工作效率、工作质量，推进合理的预算编制报告，安排日常的工作计划，并组织协调好各部门之间的信息落差，使单位内部日常的工作能够保质保量地完成，实现绩效评价和预算管理之间的相辅相成。

三、行政事业单位预算管理和绩效评价中的问题分析

（一）预算编制不够合理

对于行政事业单位来讲，全面强化单位内的预算管理成效，需要做好预算编制的有关工作，为预算管理的贯彻落实提供前提依据。因为在实践中，管理层只有充分分析上一年度单位内的预算执行结果，才能制定符合单位发展的工作计划，并确定系统的预算项目，保证将单位内各项工作的执行情况纳入预算环节当中，提高工作成效。但是在部分行政事业单位中，由于领导层忽视了预算编制的地位，盲目夸大某一阶段的预算支出，甚至虚报账目申请大额的财政预算，严重扰乱了市场秩序，同时也容易降低行政事业单位的信誉。再加上部分单位财务主管部门的业务能力相对欠缺，预算编制方法具有滞后性，大多只能利用静态分析的方式，反映某一段时间的预算管理效果，无法对后续的单位经营活动开展系统的财务审核，严重降低了预算的可行性和可信度。

（二）执行力度有待提升

行政事业单位执行预算方案的过程，便是实现内部控制管理的过程。尤其行政事业单位本身具有公共服务的性质，开展各项活动需要非财务资源和财务资金的大力支持。但是，当前部分行政事业单位在执行预算编制的时候，大多凭借主管部门的主观臆断下发任务，不仅成本支出大大超过预算编制范围，同时也挑战了预算编制工作的权威性。例如在执行预算的过程中，由于各部门忽视了预算的约束性，再加上缺乏有效的监督，即使出现超支行为，也没有进行明确的核对和审查，容易滋生利益勾连的腐败现象。除此之外，部分行政事业单位的领导层过多干预预算的执行效果，在没有做好业务调查和市场分析的情况下，盲目更改预算编制方案，严重损害了预算管理体系的运行效率[3]。

（三）绩效评价过程不全

就目前来讲，部分行政事业单位虽然经过了一系列改革，全面强化了单位的社会属性，提高了工作能力和服务质量，但是在落实内部控制工作的时候，尤其在制定绩效评价指标的时候，往往将重点放置于事后评价的工作中，缺乏全过程、全流程的绩效管理机制，这样不仅影响了预算编制体系的制定和执行，同时也不利于全面升级行政事业单位的绩效评价管理成效。例如，部分行政事业单位在制定绩效评价标准的时候，缺乏制度依据，内部控制体系不健全，各部门之间在业务往来和信息沟通的时候，往往由于对接不及时和沟通不协调，出现资金资源分配不均衡的问题，不仅严重影响了预算资金的落实，同时还容易滋生矛盾。再加上绩效评价指标的建设，往往将目光聚焦于已经形成的预算项目，缺乏事前的调查、事中的控制，容易出现实际支出成本超过预算调控范围的现象。

（四）目标定位相对模糊

部分行政事业单位的预算管理体系中缺乏绩效评价环节，两者的融合不协调。因为行政事业单位内，一切业务活动和实践活动的开展，都需要以理论基础为前提。也就是说，只有落实好绩效评价指标的建设工作，并制定明确的评价目标，才能保证单位内各部门员工在开展经济活动的时候有所依据。但是当前，部分行政事业单位的预算管理目标以评估财务资金的支出工作为主，业务内容和预算管理机制不健全，财务部门很少对各业务部门的预算执行效果进行动态的分析，预算管理目标笼统而且模糊，缺乏针对性，难以形成相对细致且完善的绩效评价体系[4]。

四、行政事业单位预算管理和绩效评价的策略

（一）健全预算编制方法

行政事业单位在发展和运行的过程中，需要落实好内控机制的建设，加强预算管理，要求领导层和财务主管部门，能够结合单位特有的公共服务属性，制定基于全业务流程的预算编制方案。尤其随着信息时代的到来，在预算方案编制的实践中，需要财务人员能够利用大数据技术和互联网平台，准确及时地获取数据信息，提升预算数据核对、上传和传递的效率。除此之外，行政事业单位内部也应该设置专门配套的预算编制部门，对每一阶段单位内的预算执行结果和数据进行动态的分析、整合和收集，同时还需要预算编制人员能够结合政策走向以及经济市场的需求变化，动态分析单位内的各类经济活动方向，制定符合标准的预算编制方案，提高其可行性和可信度。整套工作流程，也对行政事业单位内部财务人员的综合素质提出了较为严格的要求，需要定期进行教育和业务培训，提升财务人员的职业道德素质和责任意识，编制出更符合行政事业单位发展的、能够提高效益的预算方案，体现出预算结果的科学性和客观性。

（二）提高预算执行力度

行政事业单位开展动态的预算执行工作，是落实单位内控机制建设的重要前提。首先，要求单位领导层能够从制度建设方面入手，根据单位内预算管理的实际需求，逐渐分解和调整预算管理体系，从各部门员工到主管部门，都需要确立明确的预算责任人，配合绩效评价标准，动态考察各环节的预算执行成果，如若发生违规违纪的现象，需要直接追责。其次，需要领导层联合财务主管部门，对预算编制方案进行动态的调整。如市场中原料价格波动较大，预算编制方案中应该调整资金成本数据，事后对方案调整的细节进行监督和审查，体现出预算工作的权威性，杜绝严重超支的行为。最后，需要行政事业单位领导层能遵循平等、公开的原则，在预算编制方案制定和执行的过程中，动态接受财务人员或其他基层工作人员的意见和监督，提升预算执行过程的权威性和客观性，避免主观臆断造成决策失误。

（三）清晰评价指标过程

在市场经济的大环境下，行政事业单位经过多轮改革，为了能够全面提高社会公共服务的质量，需要在组织内部建立动态的、基于全流程的绩效评价体系。实践中，要求单位的领导层联合财务主管部门，根据单位内各部门的工作内容和业务特征，建立具有交叉性、立体互动性的多层级绩效评价指标，用于考察员工的工作能力、工作态度、业务成交量以及工作成果等。与此同时，也要完善并更新绩效评价方法，除了了解各部门的预算执行情况之外，也应该建立基于互联网的数据资源库，对各部门的预算执行结果进行分类汇总，将得出的数据作为领导层决策的指标，开展后续的预算编制工作，并落实事前评估和事中控制等相关内容，有效提高资金资源的利用率[5]。

（四）制定科学评价目标

行政事业单位在制定绩效评价指标的过程中，需要联合预算管理的手段，全面提高单位上下对绩效管理的认知。首先，需要行政事业单位能够根据各阶段的预算编制方案，科学确定绩效评价目标，采取细化预算项目和细分绩效评价指标等多重手段，增强预算管理和绩效管理的契合度，规范各部门的日常工作行为。其次，行政事业单位的领导层，可以寻求第三方监督机构的配合，对单位内的绩效评价目标进行动态审核。以预算管理要求为核心，保证各部门每个月上交的财务报表数据具有合理性和科学性，并加强部门之间的协作和交流。最后，要对预算管理工作中的投资决策行为，予以经济性审核，要求领导层在预算监督体系的引导下，科学设置绩效评价指标，确保投资决策行为的客观性和权威性。

五、结束语

加强行政事业单位预算管理和绩效评价工作的成效，不仅符合单位内部控制机制的执行规律，同时也有利于强化行政事业单位的公共服务职能。在实践中，需要单位内的管理层联合财务主管部门，一方面健全预算编制方法，提高预算执行力度；另一方面明晰评价指标过程，制定科学的绩效评价目标，提升预算管理和绩效评价的契合度，优化行政事业单位的公共服务质量，为推动和谐社会的持续化发展保驾护航。

相关链接

行政事业单位：（1）是行政单位和事业单位的统称，因为中国特有的政治体制，经常是行政单位和事业单位不分家，很多政府部门如房管局、规划局等，有的地区是行政单位，有的地区是事业单位，所以老百姓统称政府部门为行政事业单位，很多地方政府发文也以此为统称，如区属行政事业单位、县属行政事业单位等。（2）具有行政管理职能的事业单位，其履行的是执法监督和社会一些管理职能，如部门所属的执法监督、监管机构等。行政事业单位是国家财政部门拨款发工资，一般是全额财政拨款。