产城融合下土地一级开发管理策略探究

河南省洛阳市伊川县土地开发储备中心 王定卫

“产城融合”主要是融合产业及市政相关功能，产业融合空间要求属于促进产城融合战略落实的根本条件。用“产”能兴“城”，用“城”能促“产”，只有融合“产城人”，才能保障产城融合高效发展。如今，在城镇化建设脚步加速后，产城融合已成为新兴的运行模式，更有利于加速我国现代化建设及经济发展步伐。因此，相关部门应高度重视一级开发土地时存在的问题，在此基础上才能创新管理土地一级开发的有效策略。

一、产城融合及土地一级开发理论分析

（一）产城融合理论分析

所谓“产城融合”，是指“产业+城市”融合发展，以城市为中心基础，为城市产业发展提供了有利的条件，产业在城市规划中占据重要地位。同时，随着产业的不断发展和转型，产业集聚趋势更加明显，城市功能得以完善。产城融合的四大特点，如下所示：

其一，产城互补，互惠互利。

其二，产业布局不仅要面向城市规划要求和未来发展方向，还要面向城市居住区和商业区发展目标。

其三，产业融合能促进“宜居”与“宜业”目标的落实，若产业发展态势良好，则可为当地城市居民提供优良的就业环境及居住条件。其四，产业和绿色生态协同发展，可落实产业长远发展、持续发展目标。

（二）土地一级开发理论分析

土地一级开发，主要是由一些经政府批准和委托的单位向国有或城乡公地进行“征地拆迁”和拆迁补偿。土地一级开发具有三个主要特点：

其一，土地一级开发涉及征地拆迁补助等多项工作，但在执行土地一级开发的各项工作过程中，需要投入大量资金。

其二，土地一级开发管理工作涉及众多环节，每一环节及程序的难度都偏大，整理工作极其烦琐，利益分配问题较为凸显，而且存在多种主体，原土地方、政府部门及开发商分属于不同的利益主体范畴，彼此间的关系极其复杂，管理难度指数较大。

其三，土地二级市场的竞争较为激烈，通过土地一级开发开拓市场，才能进一步获取二级开发权，这种问题屡增不减，为土地一级开发带来了一定负担。

（三）产城融合及土地一级开发基本理论

立足产城融合背景，创新土地管理策略，需要进一步融合管理土地开发的相关事项及市政产业事项。在具体应用及实践过程中，产城呈交织发展态势，二者在发展过程中互相辅助。在发展现代化城市之际，需要有效优化珍惜土地资源应用问题。开发一级土地，能将城市原有产业种类进一步划分，以便在城市和土地后期投入使用，全面展现各自力量及功能。对于城市内部的丰富产业来讲，需要按照城市内所有区域发展需求及情况进一步明确，有针对性地管理及开发，从而才能不断完善整个城市。在产城融合理念支持下，产业发展和市政土地开发工作同步进行，可有效带动城市建设水平的提升，但在执行这两项工作时，都需要提前进行科学规划，而且在发展过程中，要坚持互利共赢的原则。产城融合能充分融合所有需求下面的区域，将建设美好城市及高效发展商业的目标加以整合，促进当地经济迅速增长。但是，在管理一级开发土地之时，仍受各种客观因素制约。比如，相关法律机制不完善，用地规划和政府产业规划不吻合等，这就需要相关部门重视优化管理，采用针对性措施，创新管理方案，以便能切实扭转不良管理现象。

二、土地一级开发现状分析

土地一级开发历经多年运作，虽然在各地区已经取得了显著成绩，已经创建了一些积极影响力的项目，在一定程度上支持着各地经济繁荣发展，成为促进城市建设的关键推力。然而，在具体落实土地一级开发工作时，常受不同的客观因素制约，导致整体运作顺畅度有待提高，仍存在一些问题急需解决，否则极有可能会影响后期土地一级开发工作的落实。比如，空间协调困难，涉及的村镇偏多。土地一级开发的整体范围较为广阔，在同一地区内会涉及大量的村镇，而村镇与村镇间的地理位置、土地肥沃程度、收益情况截然不同，就需要选择不同的协调方式，如果想做好这项协调工作，则具有较大的工作量和难度。

同时，土地一级开发会涉及“开发变更”问题，若想真正变更地区城镇规划，可谓是困难重重，需要政府等有关部门严格审查，土地一级开发前及开发后的规划难以割舍。

另外，土地一级开发前期投入偏大，极有可能出现资金筹措问题，而在这一过程中，又会涉及资产转移事项，导致开发成本唯一化，加上开发形式过于单调，无法真正满足经济建设发展的现实需求。最后，由于土地一级开发工期偏长，而且整体成本偏高，拆迁征地任务较大，需要耗费大量时间及资金，引进开发商的过程也极其漫长，整体工期极有可能被延后。

由此可见，在土地一级开发项目确定、实施到后期完成的过程中，整体现状并不乐观，投资风险较高，而且，要保障土地一级开发商合法利益，需要引起相关部门高度对待，才能保障合理规划及高效开发结果。

三、政府在土地一级开发管理中存在问题

（一）土地一级开发法律制度缺乏

在土地一级开发这一方面，由于欠缺完备的法律，无法有效约束土地一级开发及管理行为。欠缺法律的支持，不能高效应用土地，致使土地供应、审批、应用权交易等过程频频出现问题。

另外，在土地一级开发过程中，并未结合各地区实际状况创建完备的综合决策机制，忽视城市下面的功能定位，导致城市发展现状不容乐观。

（二）城市规划与产业规划脱节

土地一级开发过程中，产业规划及城市规划严重脱节的现象极其显著。选择非市场化方式开发一级土地，土地一级开发企业主要是社会企业及政府直属公共企业，公共企业得到授权的允许，社会企业通过协议方式争取土地一级开发项目。政府部门并未结合市场公开竞争方法选定土地一级开发企业，在具体实践时未进行有效的产业规划，不了解土地市场情况，导致土地一级开发管理工作与市场规划不匹配。

（三）政府在土地一级开发中管理失灵

政府在土地一级开发管理过程中，经常出现“失灵”问题。在管理城市之时，由于政府决策不妥当，加上管理部门内部存在问题，管理目标及寻租目标过于短期化，仅将使用土地收益建设城市视为快速发展城市的唯一途径，进而出现了众多问题。

另外，政府管理过程具有多重标准。由于政府是土地所有者，在发展过程中致力于提供优质基础设施及其他公共物品，但同时也努力从土地出让各项活动中取得合法租金。正因政府目标及角色具有双重性特点，加剧了政府在土地一级开发中管理的失灵风险，导致政府工作愈加低效[1]。

（四）土地一级开发后的管理不当

在土地一级开发之后，开发商及政府间的利益分配问题较为复杂，导致后期管理土地一级开发事项时，各部门间互相推卸责任，未针对土地一级开发相互关联的各项活动进行有效管控，无法实现高效使用土地资源促进城市发展的目标。

四、产城融合理念下土地一级开发管理对策建议

（一）健全土地一级开发法律制度

在产城融合背景之下，为了能有效地优化土地一级开发工作，首要任务是创建较为完备的土地管理机制。依托相关机制，科学规范管理土地开发问题。这一过程中，需要针对土地供应机制、土地使用权交易机制和土地审批机制进行全面优化，进一步改善土地产权分配时存在的相关问题，为土地一级开发及利用创造有利条件。与此同时，要结合当地政府发展状况，组建完备的土地一级开发项目综合决策制度。在选择土地一级开发项目之际，需要全方位衡量城市基本发展态势，明确功能定位。以统筹发展观念，综合性评价各项项目，选择与城市发展情况及未来发展趋势相匹配的项目。

（二）完善土地一级开发管理体制

众所周知，土地一级开发工作和前期的项目规划以及项目建设时的管理问题，后期产业导入问题及产业服务问题间息息相关。所以，要瞄准产城融合的发展趋势，意识到土地一级开发利用属于“经济行为”，需要得到专业开发管理体制的约束。

在这种趋势下，就要进一步优化及完善现有的土地一级开发管理体制，明确土地一级开发时资金投入主体、项目主体、土地使用者和获利主体的相关权利、义务，全方位保障各方主体权益，保障后期能顺利推进土地一级开发工作，保障土地资源应用效果有所改进，实现理想化土地一级开发目标。

（三）提升土地一级开发规划水平

就城市建设而言，“规划”尤为关键，只有提高规划质量，才能保障后期建设工作效率及品质。规划方向及规划工作成效，直接关乎城市建设未来发展方向和成果[2]。在全新的产城融合背景下，推动土地一级开发及利用工作，要重视规划产业，展现产业规划的应有价值。在产业规划和区域发展这一方面，优化相关的规划编制，选择专业团队，理清城市规划思路，明确产业布局，以保障土地一级开发方向和城市发展方向趋于一致。除此之外，要重视加强产业规划和其他规划间的联系，以保障土地利用、产业发展及城市规划，三者间密切相关，形成联合发展网络，并综合考虑服务资源、产业资源及设备资源应用情况，积极使用弹性规划理念，为土地一级开发管理及利用而助力，增强土地一级开发规划科学性、实效性。

（四）明确政府在土地一级开发中的职能和责任

产城融合的发展，推动着土地一级开发利用工作的进行，但在这一过程中，一定要明确政府及相关参与方的实际职责。具体来讲，政府部门需要做好土地应用总体规划、土地供应规模规划、利用年度规划、土地储备前期开发规模规划等各项综合规划工作。同时，还要与其他市场主体进行有效沟通，积极参加到土地储备机构展开的各阶段活动中。比如，招标活动、采购活动，检验供应商是否符合资质，只有在政府检验后，供应商合格才能继续参加后期的土地一级开发工作，从根源上保障土地一级开发效果和质量。

（五）强化土地一级开发后管理

在产城融合理念支持下，推动土地一级开发工作高效进行，保障土地一级开发过程中不产生任何纠纷问题，不仅需要得到完备规划及机制的支持，并且针对土地一级开发后的各项事务，进行有效的管控。具体来讲，政府部门、开发商及其他主体，在土地一级开发后，要明确各自职责，做好利益分配工作，在完成土地一级开发工作后，需要聚焦二级开发阶段，结合区域发展情况，组建联络委员会，展现联络委员会职责作用，针对土地二级开发时的各项经营活动，进行科学处理。

（六）加强政府土地一级开发行为的监督管理

在土地一级开发过程中，政府要发挥自身的职能作用。注重优化现有的流程，依托具体流程有效监督和管理土地一级开发的各项行为。这就意味着，产城融合支持下，需要政府做好规范监督工作，但前提是要优化相关管控流程。只有在流程方面做好优化工作，才能保证后期监督管理工作有章可循。具体而言，结合城市建设情况、规划情况，明确开发范围，并展开经济测算。同时，要在众多单位中选择优质开发整理单位，结合公开招标等方式，选择极具实力的社会企业负责开发整理项目，并且要和其签订专业的协议书。按照协议书及法律规定，完成整理工作，以保障后期的土地一级开发工作按部就班地落实下去。这一过程中，政府要时刻展现监督作用，参与到土地一级开发全过程，如果发现相关单位存在违规行为，则要给予警示及严厉惩罚，以便能保障土地一级开发行为合理、合法，真正取得土地一级开发工作成效。需要注意的一点是，在土地一级开发过程中，社会资本以招标投标的方式参与进来，政府由原来的土地一级开发具体实施者，变成了整个活动的监督者，由原来全过程参与土地一级开发，逐步变为针对土地一级开发的过程规划，管理方式要随着时代的变化而发生一定改变。政府需要意识到合作伙伴关系的重要性，注重分担风险以及共享利益，以便能真正增强社会资本参与热情，推进社会资本运转，促进各方主体形成发展合力，在整体层面促进投资的增长，提高地方经济活力[3]。

五、结论

综上所述，结合产城融合理念，完善土地一级开发体系及相关工作，在实践中十分重要。在土地一级开发管理过程中，要结合各地实际，进一步优化土地一级开发管理机制，切实加强土地一级开发规划水平和管理水平。明确政府管控在土地一级开发中的作用，狠抓政府职能优势，注重规范土地一级开发后管理活动，提升土地一级开发影响力，使得土地一级开发工作成效显著，最大化应用土地资源，为城市产业建设及发展保驾护航。