政府采购方式的深圳创新

广东石乔律师事务所 周舟

一、目前国家层面法律架构下的政府采购方式简述

《政府采购法》第二十六条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等，形成了目前国家层面法律框架下最基本的政府采购方式。

其中，“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”，是一个授权条款，即授权国务院政府采购监督管理部门（即财政部）根据实际情况和工作需要，认定或创制新的政府采购方式。

2014年12月31日，为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务，推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，财政部充分行使《政府采购法》和有关法律法规授予的权限，直接适用《政府采购法》第二十六条第一款第（六）项的规定，制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），创制了“竞争性磋商”这一新的政府采购方式。这是政府采购方式的首次创新。不过，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》是以“规范性文件”的形式出台的，不是行政规章，在法律层级上处于较低的位次。

2022年1月14日，随着政府采购活动的深入实践，为落实中央全面深化改革委员会审议通过的《深化政府采购制度改革方案》，规范小额零星采购活动，提升小额零星采购的便利性，促进小额零星采购效率和规范的有机统一，财政部又制定了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》，创设了“框架协议采购”这一新的政府采购方式。这是财政部对政府采购方式的再次创新。值得注意的是，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》是以“财政部令第110号”颁行的，是标准的行政部门规章，在法律层级上，比《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》处于较高的地位。

二、深圳经济特区法规对政府采购方式的制度创新

深圳市作为改革开放的前沿和社会主义法治建设的示范区，敢为人先，早在1998年10月27日，深圳市人大常委会就制定了《深圳经济特区政府采购条例》（以下简称《深圳政府采购条例》），领先于我国《政府采购法》的颁行，开创了中国政府采购法律制度建设的先河，开启了政府采购立法的有益试验。《深圳政府采购条例》经过2011年12月27日修订和2019年4月24日修正，至今仍在深圳市的政府采购工作中发挥重要作用。

对比《政府采购法》等确立的国家层面的政府采购方式，《深圳政府采购条例》第十九条第一款规定：“政府采购采用公开招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞价、跟标采购以及法律、法规规定的其他采购方式”。深圳市目前实行的政府采购方式，有其鲜明的特色和创新：

其一，没有特别列明邀请招标、询价和竞争性磋商的政府采购方式，但确认在深圳经济特区内，可以采用“法律、法规规定的其他采购方式”，也就是说，深圳经济特区范围内，政府采购活动不排除邀请招标、询价和竞争性磋商的采购方式。

其二，《深圳政府采购条例》增设了竞价、跟标采购的方式，这是深圳特区立法对政府采购方式的独特创新，也是对中国政府采购法律体系的制度性贡献。

三、《深圳政府采购条例》中的竞价方式

在《深圳政府采购条例》创新的竞价方式与《政府采购法》中确立的询价方式，有很多相似之处，但也有较为明显的差别。对照两部法律法规的相关条文：

《深圳政府采购条例》第二十三条：符合下列条件的政府采购项目，可以适用竞价方式采购：

（1）属于通用类项目，标准统一；

（2）市场货源充足，竞争充分；

（3）采用最低价评审方法。

前款所称竞价方式采购，是指公开发布信息，由供应商竞价，按照最低价中标原则，确定成交供应商的采购方式。

《政府采购法》第三十二条：采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。《政府采购法》第四十条第一款第（四）项：确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。

《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第四十七条：参加询价采购活动的供应商，应当按照询价通知书的规定一次报出不得更改的价格。

其一，从上述法条的表述来比较，两者适用的条件有部分相同，都适用于“标准统一” “货源充足”的货物类政府采购项目。

其二，《深圳政府采购条例》强调了“竞争充分”的适用条件，《政府采购法》强调了“价格变化幅度小”的适用条件，这些差异反映了市场经济比较成熟、市场竞争比较充分的深圳特色。

其三，评审或定标方法基本相同。竞价方式是采用最低价评审方法，由供应商竞价，按照最低价中标原则确定成交供应商；询价方式是根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，实质也是按最低价确定成交供应商，两者评审和定标的方法和结果基本相同。

其四，竞价与询价的最大区别，是供应商报价次数的不同。根据《政府采购法》和《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定，参加询价采购活动的供应商，应当按照询价通知书的规定一次报出不得更改的价格。而《深圳政府采购条例》并未限定竞价方式供应商报价的次数，从词义来理解，“竞价”不会是一次性报价，必然有竞争，参照竞争性谈判的报价方式，可以理解为竞价方式应允许供应商不超过三次的报价。这也与《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》中的“二次竞价”的含义基本相同。

从满足采购需求，节约财政资金，提高采购效率来看，竞价方式比询价更具有优势。

四、《深圳政府采购条例》中的跟标采购方式

在《政府采购法》等确立的国家层面的政府采购方式中，没有跟标采购。这完全是深圳政府采购方式的制度创新。那么，何为“跟标采购”？《深圳政府采购条例》第二十四条第二款规定：“跟标采购，是指采购人为满足紧急需要，以市政府集中采购机构建立并管理的跟标信息库为依据，确定成交供应商的采购方式。”

其一，跟标采购方式的适用条件。《深圳政府采购条例》第二十四条第一款还明确了跟标采购方式的适用条件。

（1）情况紧急；

（2）采购需求与被跟标项目一致；

（3）被跟标项目签订合同日期在跟标采购公告发布之日前一年内，且市场价格波动不大；

（4）公开招标成本较高。

其二，跟标采购的特点。

（1）可以满足紧急情况下政府采购的需求，特别是在应对公共卫生、防疫抗疫、自然灾害、应急抢险等突发事件时，既能遵守法定的采购程序，又能快速完成政府采购任务，实现政府采购活动效率与公平的有机统一。

（2）在公开招标成本较高的时候，采用跟标采购方式，能有效降低采购成本，减少采购费用，节约政府资金，提高资金的使用效率，较好地实现设立政府采购制度的初衷。

（3）跟标项目与被跟标项目一致，而且，跟标项目发布公告前一年内，被跟标项目的市场价格波动不大，也就是说，采用跟标采购方式，必须要有明确、可信的对照物，在采购需求、市场价格等要素上，与被跟标项目具有高度的相似性。

五、跟标采购方式的比较优势及制度保障

作为跟标采购方式的配套措施和制度保障，《深圳政府采购条例》还创设了跟标信息库制度，采购人应当从跟标信息库中选择被跟标项目。跟标信息库由市政府集中采购机构负责建设、维护和管理，并向采购人、主管部门公开。《深圳政府采购条例》第二十五条对入选跟标信息库的被跟标项目提出了明确的严格的要求。

其一，被跟标项目必须具备以下条件：

（1）被跟标项目必须是公开招标的项目，其他非公开招标方式采购的项目，如竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商等方式实施的采购项目，不能作为被跟标项目入选跟标信息库。这是通过被跟标项目的采购程序合法、公开、透明和充分的竞争性，来保证跟标项目的合法性和公平性，也就是说，跟标项目其实是借用了被跟标项目已经进行的公开招标的程序性成果。

（2）被跟标项目必须是由国家、广东省或深圳市政府集中采购机构组织实施的采购项目，其他采购代理机构实施的项目不能作为被跟标项目入选跟标信息库。这是基于被跟标项目信息收集的便利性、有效性和准确性，从采购活动的实施主体上保证跟标项目的公开透明，达到采购结果的公平公正。

（3）被跟标项目的市场价格相对稳定，且中标价格不高于市场平均价格。跟标项目可以参照被跟标项目的中标价格，甚至直接借用被跟标项目的采购结果，这是从采购价格上保证采用跟标采购的结果公平合理。

（4）被跟标项目符合国家安全、质量、节能环保的要求和标准，这是强调被跟标项目在符合国家安全标准、贯彻落实采购政策、货物或服务的质量标准等方面的标杆和示范作用，保证跟标采购项目的高质量高标准。

（5）被跟标项目作为跟标项目的参照物，货物类项目的技术参数要配置详细，服务类项目的内容要清晰明了。这是方便跟标项目对照、比较、借鉴，保证跟标采购项目具有针对性和可操作性，能科学准确地实施。

其二，跟标信息库不同于“备选库、名录库、资格库”。财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）和《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》（财办库〔2021〕14号），要求各地全面清理政府采购领域违反公平竞争的规定和做法，推动政府采购营商环境进一步优化，清理和纠正“以入围方式设置政府采购备选库、名录库、资格库的问题”。《深圳政府采购条例》创设的“跟标信息库”与“以入围方式设置的政府采购备选库、名录库、资格库”完全不同。

（1）它是“项目信息库”，不是供应商的“备选库、名录库、资格库”，其入选的被跟标项目的特点、条件，前面已经作了充分的介绍，与“备选库、名录库、资格库”入围产生的方式不同。

（2）它是开放式的，无论任何地方、任何行业的项目，只要是由集中采购机构实施的、以公开招标方式产生的项目，都可以入选，没有地域歧视和行业歧视的因素，排除了妨碍供应商进入政府采购市场的可能性。

（3）它的产生具有法律依据，它是依据《深圳政府采购条例》而产生的，具有充分的合法性。在根据财政部的文件清理“备选库、名录库、资格库”时，要区别对待，不可误伤。

其三，跟标采购与其他政府采购方式的对比和优势。

1.跟标采购与其他政府采购方式具有的相似点

（1）在适用条件上，跟标采购与竞争性谈判、单一来源等采购方式有相同之处，都适用于紧急情况下的政府采购。《政府采购法》第三十条第一款第（三）项、第三十一条第一款第（二）项，都明确规定了，为满足用户紧急需要或紧急情况，可以采用竞争性谈判或单一来源的采购方式，这一点，与跟标采购方式完全相同。

（2）在采购标的市场价格上，作为重要的前提条件，跟标采购与询价方式也有相似之处。《政府采购法》第三十二条规定，可以适用询价采购方式的，必须是货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，而采用跟标采购方式所要求的价格条件是“市场价格波动不大”，两者基本相似。

（3）在供应商的产生上，跟标采购与竞争性谈判、询价、竞争性磋商和框架协议采购等方式，也有相似之处。《政府采购非招标采购方式管理办法》第十二条规定：采购人、采购代理机构可以从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第六条也规定供应商可以从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取。框架协议采购方式，是先建立供应商库，然后由采购人从供应商库中通过二次竞价、顺序轮候等方式确定成交供应商。跟标采购也是从“跟标信息库”中选择供应商。“库选”供应商是跟标采购与其他采购方式的共同相似点。

2.尽管跟标采购与其他政府采购方式有前述的某些相似点，但存在本质上的差别，跟标采购具有以下明显的优势

（1）虽然都是“库选”供应商，但是，跟标采购项目的对照物是具体的被跟标项目，在采购标的、采购价格、技术参数、服务内容，乃至采购合同的履约验收情况，都具有强烈的针对性，能做到有的放矢，特别是紧急情况下的政府采购，跟标采购比较容易完成采购任务，而且能保证采购项目的质量，满足采购人的紧急需求。竞争性谈判、单一来源、询价、竞争性磋商等采购方式，仅是“库选”供应商参加采购活动，其考量的因素只是“供应商”而不是具体的项目，在进入评审程序之前，对供应商过往的同类项目信息很难充分了解，针对性较弱。

（2）跟标采购与其他政府采购方式最大的不同，就是跟标采购方式仅需发布跟标采购公告，以及被跟标项目的具体信息，不需要经过谈判、询价、磋商等评审环节，公告期满后，直接确定成交供应商，在满足紧急情况下的采购需求、提高采购效率、降低采购成本上，具有明显的优势。

总之，跟标采购虽然不是公开招标，但它有效使用了被跟标项目的公开招标的采购程序和采购结果，较好地实现了效率与公平的统一，在深圳经济特区的政府采购工作中，体现了深圳特色，发挥了重要作用，值得推广和借鉴。

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采购方式按运用的采购手段可分为传统采购方式和现代化采购方式。传统的采购方式是指依靠人力来完成整个采购过程的一种采购方式，如通过报纸杂志开发布采购信息，采购实体和供应商直接参与采购每个环节的具体活动等。

现代化采购方式是指主要依靠现代科学技术的成果来完成采购过程的采购方式，如采购卡采购方式和电子采购方式。采购卡类似于信用卡，与信用卡的不同在于，采购卡由财政部门统一发放给采购实体，采购实体的采购官员在完成采购后付款时，只需划卡就行。划卡记录包括付款时间、付款项目、付款单价和总价等信息，这些信息将报送财政部门备案审查。采购卡一般适用于小额采购，由于这种采购方式不需要签定合同，对于每年数以万计的小额采购来说，能够节约大量的文书费用。