治理理论视阈下公民参与公共危机治理的培育机制及价值探析

黄海鹏，孙淑彩

（长春中医药大学，吉林长春，130117）

21世纪以来，公共危机频发，我国传统的政府一元公共危机治理模式面临着严峻挑战。探索以政府为主导，社会、公民、市场多元合作的公共危机治理新范式迫在眉睫。承认公民参与公共危机治理的主体身份，健全培育机制，是当今世界不可逆转的政治变革，并催生出“治理理论”这一新兴概念。治理理论的主旨在于“重新定义政府与公民的关系”［1］。党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”［2］，这是治理理论首次出现在中国共产党的话语体系，是“从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度型塑”［3］。因此，发挥公民参与的主体作用，建立健全公共治理中公民参与的培育机制，全面审视其价值，对推进适合我国本土化的治理理论以及公民参与公共危机治理的新范式具有重要启示作用。

一、治理理论与公民参与的内在逻辑

1989年，世界银行首次提出了“governance crisis”［4］，即“治理危机”一词。经过不断发展，大量学者认为治理理论与公民参与是相互勾连的，治理理论的兴起代表着国家与公民关系的重大变革。

（一）治理理论的内涵及意义

全球治理委员会将治理界定为对共同事务进行管理的众多方法的总和，是使原本利益冲突者能够协调后采取联合行动的持续过程［5］。俞可平提出，治理是官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。现有研究将治理理论呈现为社会中心论（自治）、政府主导论（管治）和网络参与论（合作）三种路径，可见治理理论是动态发展的过程，但其本质始终为无前后主次之分，打破格式化模式，改变科层制格局的等级恒定法则［6］。

（二）治理理论与公民参与的适切性

公民参与符合人类社会公共治理理论变迁的内在发展规律。罗茨曾提出治理的行为主体可以是政府但并不局限于此［7］。让·彼埃尔·戈丹也认为，“治理从开始就应该区别于传统的政府统治概念”［8］。詹姆斯·罗西瑙则强调多治理主体可为同一目标协同努力、发挥作用。

治理理论的过程性适切于公民参与公共危机治理的复杂性。治理不是一套规则，而是一个过程。各种类型的危机事件持续发生，如自然灾害地震、洪水、疫情等，不能依靠某一种特定的资源、模式来治理。于公民而言，这是与社会组织、政府合力构成多中心网络式社会治理结构，完善各项制度，重构公众道德的机会。治理理论的过程性使得公共危机治理的复杂性得以充分释放。

治理理论的协调性适切于公民参与公共危机治理的多样性。治理过程的基础不是控制，而是协调。非政府组织实际上是政府与公民之间的媒介。我国目前的治理体系以政府为单一中心主体，此体系忽视了公民在社会危机治理中的作用，而治理理论“迎合了新公共服务的公民权、民主和公共性的诉求”［9］，公民作为危机反馈者，对政府行为进行监督，充分适切公共危机治理的多样性。

治理理论的广泛性适切于公民参与公共危机治理的不确定性。萧鸣政发现，公民参与的行为涉及选举、重大决策的协商、社会组织的建设等［10］。政府从根源上解决主要危害，配合社会自我调节力量，联合新闻媒体及群众发挥其正面作用。但由于事件的紧急属性，未来发展可控性低，公民个人素质存在不确定性，在主导方面应注重政府与社会机构结合，充分体现治理理论的广泛性。

治理理论的持续性适切于公民参与公共危机治理的常态化。治理不是一种制度，而是持续的动力。公民参与在本质上是政治参与。公民作为公共危机实物性功能的具体承担者，既要化解危机，也要防范危机。以全新的理念构建公共危机治理体系，从危机的监测、预警、预防、应急处理到评估、解决，充分体现了公共危机治理适切于治理理论持续性的互动［11］。

二、治理理论下公民参与公共危机治理的培育机制

厘清治理理论与公民参与的内在逻辑后，如何提高公民参与的能力与素质，培养公民的责任意识、主体意识、参与意识和公共意识［12］，完善治理理论下公民参与公共危机治理的培育机制，将治理理论优势转化为公民参与公共危机治理培育效能，是具有实践意义的问题。

目前，公共危机治理问题在全球范围内得到广泛关注，尤其是美、俄、日、新加坡等发达国家，在公共危机的预防、处理、善后等环节的处理方法相对成熟。日本十分重视完善危机治理的法律保障，仅防灾减灾的相关法律就有53部［13］；美国为应对公共危机，专门在政府机构体系中设立联邦紧急事务管理局，俄罗斯政府也成立了紧急情况部，足见对公共危机治理时效性、专业性的重视［14］；新加坡重视公民参与，通过培养志愿精神文化建设来达到公共危机治理的目的，据统计，新加坡每4家企业就有3家曾参与到救助活动中［15］。因国情不同，我国在借鉴国外公共危机治理经验的同时，应走出中国化、本土化的危机治理道路。

（一）公民参与公共危机治理培育导向机制

其一，做好理论建设，坚定公信力提升，完善心理认同。公民参与公共危机治理培育导向机制主要是在政府转变观念的前提下，对公民的心理、责任感以及对国家的信任感等进行引导。落实公共危机治理的第一步即做好理论建设，深化公民参与理论。田梦迪曾构建公共危机协同治理的动力学模型，并提出公民、其他社会组织等参与公共危机治理的先决条件就是政府观念的转变［16］。政府应加大对危机治理的关注和投入，提升自身公信力。公信力是公民参与公共危机治理的生命线，公民的心理承受能力、信息辨别能力是公民参与其中的决定性因素，缺乏公信力会导致秩序混乱。

其二，树立公民对法律的敬畏，提供法律保障，明确权责划分。《突发事件应对法》规定了公民在参与突发事件应对中应担负的责任与义务。明确公民参与公共危机治理既是承担公民对自然、社会的责任，也是承担对自己、对他人的责任。在牛晓东提出的城市社会治理机制中，权责划分机制是至关重要的部分，科学的权责划分对政府、公民、市场、社会组织均有所裨益，让各方明确认知到在治理过程中的责任、权力和利益，可有效保障社会环境，充分利用各方资源，减少危机事件中的伤亡和损失［17］。

其三，国家行为引领公民理想信仰，“显性教育”与“隐性教育”相结合。公共危机治理中体现的国家行为，是提高公民理想信念的本质要求。我国的公民“显性教育”较为突出，体现了人性化、递进式的教育模式；而“隐性教育”能够激励公民的爱国主义理想信念和行动。危机面前，公民表现出空前的爱国主义情怀，以自媒体社交软件为媒介主动联合，营造全社会弘扬爱国主义情怀的舆论导向。

（二）公民参与公共危机治理情怀锤炼机制

第一，深化制度认同，以人为本，完善公民教育。我国始终注重“以人为本”的发展理念，为发挥公民的主观能动性奠定基础。加大危机防范教育，开展安全急救知识进小学、全社会普及型危机宣传演练［18］，有利于唤醒公民主人翁意识和公共精神，提升公民应对能力，形成自救、互救能力不断提高的良好局面。如汶川地震时，映秀镇的一所小学由于曾经开展过地震的危机教育，伤亡人数明显少于其他学校。同时，重视公民参与要加强政府对社会的动员力度。侯保龙在公共危机动员机制研究中表明，应针对公共危机实行常态动员和非常态动员，以此提升软性动员，令动员常态化、有序化进行［19］。此外，公民参与公共危机治理因缺乏良好的制度认同，可操作性差，参与热情易减弱，及缺乏治理、组织经验，治理程序透明度有待提升等问题，导致在工作推进艰难。因此，在实践中加强对公众支援工作的引导和政府关注，有助于提高公民积极性。

第二，坚持公民实践，构建沟通机制，明确主体参与。公共危机为公民的心理应激提供了实践契机。公民在面对危机事件时，常表现为恐惧、焦虑、逃避，而参与公共危机治理能够提升心理素质，令其沉着应对。从另一方面也提示我们，应重视心理援助。雅安地震发生后，在灾区建立了多所心理援助工作站，通过培训心理援助志愿者，发送心理知识宣传单，取得了良好的效果。随着自媒体时代的到来，公民参与公共危机治理的必要条件就是信息公开。在危机面前，政府得到公民理解的首要途径就是加强与公众的信息沟通［20］。汶川地震后，中央政府采取高效透明的应对措施，信息空前透明，允许媒体记者进入灾区报道，及时公布各项信息，保证了公民知情权，增强了公众对抗震救灾的信心和参与意识。构建公民与政府相互信任的基础局面，建立公共危机沟通机制，明确公民及民间组织的主要职责，通过统一平台提供治理进展，才能进一步完善公共危机治理主体责任制度。在面临重大公共卫生危机时，我国政府在信息公开的基础上，加强了部门与部门间、公民与政府间的有效沟通，运用新闻发布会等多种形式，公开回应公民疑惑，构建公民参与的舆论信息平台，有效稳定公民情绪，减少恐慌，科学、合理面对重大公共卫生危机。

（三）公民参与公共危机治理情致体现机制

第一，拓宽公民参与渠道，多方协同调配资源。公民参与公共危机治理情致体现机制是指公民意志坚定、反应迅速、工作有序，是公民实现参与公共危机治理的归宿。公民形成笃实的“公共危机，共同治理”理念是本机制的重要价值。拓宽公民参与危机治理的渠道是为公民提供义务、责任实践平台的关键之处。李威在多元主体协同治理机制中提出，应完善救援力量的准入机制，综合协调公民、社会组织、企事业单位等多方资源，从事前备案、事中筛选、事后评估三个阶段，以政府为主导从中调配，能够有效解决人员短缺等问题，体现与社会发展目标相一致的社会责任和志愿精神［21］。

第二，激活志愿者组织功能，提升人文情致，上下联动。以人文视角解读公民参与公共危机治理的成长与发展脉络，是公民参与公共危机治理培育机制中最人性化的一环，社会的快速发展、竞争加剧导致公民逐渐被物化，缺乏对生命的尊重，而危机事件是对生命意义的最好反思。应加强公民志愿服务组织的机构建设，完善其治理结构。政府为公民提供人身保险、补助以及在服务中所需的设备支持，鼓励基层组织吸纳更多的志愿者，确保公民参与实现有序、常态化发展，打造服务社会的公民参与平台。汶川地震时，政府首次大规模放开社会力量参加救援活动。全国NGO（Non-government Organization）联合组织了“NGO四川地区救灾联合办公室”，参与赈灾宣传、募捐、救灾物资搬运的志愿者超过1 000万人，所有志愿者的服务价值高达165亿元［22］。雅安地震中，类似蓝豹救援队的专业NGO救援组织积极参与救灾，从专业性和时效性上都在一定程度缓解了灾区压力。

三、治理理论下公民参与公共危机治理的价值探析

治理的终极目的是达到“善治”，即在政府、公民等主体间达成高效合作，将社会公共利益调整至最大的治理过程，这与构建社会主义和谐社会的原则不谋而合。公民通过直接参与公共危机治理来进行公共的探讨，能够为民主政治提供道德支持［23］。基于治理理论的视角，审视公民参与公共危机治理的价值所在，能够为提升危机治理水平提供具有借鉴意义的思维考量。

（一）公民的家国情怀进一步增强，坚定了家国同心的民族精神和自强不息的优良品质

西方学者认为，公民和相关组织参加公共危机治理的风险与信任是并存的，二者互相影响，应通过信任来削减风险。爱国主义是中华民族精神的核心［24］，反映了个人对祖国依存关系的情感诉求、道德规范、法律义务和政治原则［25］。回顾危机事件中公民的思想变化，不仅实现了自我价值的全面提升，更坚定了对党和人民的国家信任，培养了团结一心、坚强刚毅的民族精神和家国情怀，使其在具体行为中与祖国同进退。据调查，99.5%的公民表示愿意为抗震救灾出力，97.1%的人为灾区捐过款；如果灾区需要，44.2%的公众表示愿意以任何可能的方式支援抗震救灾。［26］

公民参与公共危机治理，一是培树与国同心的家国情怀，形成强烈的共同体意识。面对公共危机，对党和国家采取的一系列措施表现出强烈的信心和认同感，从而转化为具体的行动自觉，在增强民族凝聚力、建设幸福家庭等方面有重要的时代价值［27］。二是提升强大向心力和战斗力。面对公共危机，公民彰显出历史责任感和时代使命感，时刻关注危机进程，将个人理想同祖国安危紧密相连。三是保持理性爱国的政治态度。公民坚决拥护党和国家的决策，保持理性思考，展现出应有的民族担当。四是发扬自强不息的奋斗精神。在危机治理的关键时刻，公民挺身而出，参与各种形式的志愿服务活动，展现出勇于担当、艰苦奋斗的优良品质。

（二）公民的社会责任感进一步升华，体现了主动的奉献意识与志愿服务精神

面对公共危机，当公民精神内化为自觉行动时，就会化生出共同体成员普遍认同的“集体心性”。公民参与社会工作、为政府工作奠定基础的重要方式之一就是志愿服务。近年来，我国志愿服务也逐步成为公共危机治理过程中的重要力量。通过志愿服务等方式，公民社会责任感得到空前提升。

其一，强化责任认识，能够正确感知、判断、理解作为中国公民在危机治理中应当承担的服务角色，迅速投入到危机一线以完成角色转换。其二，建立责任情感。面对危机，公民在责任认识驱动下，以实际行动体现出自身对社会的高度责任感。其三，转化责任意识，将个人利益与公共利益相统一，自觉遵守法律法规，在大是大非问题面前，主动维护公共利益。其四，体现责任行为，主要体现在公民能够在认识、情感、意识的推动下转化为具体的行为自觉。

（三）公民的理想信念进一步塑造，锻造了应对突发事件敬畏生命、积极向上的品格

在公共危机治理中，公民对人生意义和人生价值有了新的体会，锻造了应对突发事件敬畏生命、积极向上的品格，公民的理想信念得到进一步塑造。

其一，应对突发事件的生命意识增强。公民对于危机事件的心理应对能力增强，心智更加成熟，能够迅速调整恐慌情绪，在危机事件后表现出强烈的生命责任意识。其二，对生命价值的深层次思考。公民将个人安危同国家利益紧密相连，做到生命内在价值和外在价值的辩证统一。在尊重自我生命价值的同时，能够从大局出发，在祖国需要之时挺身而出。其三，建立战胜危机事件的生命理想信念。危机治理时期，涌现出一个个生动感人的事迹。这种用“生命守护生命”的精神深刻感染了每一位公民。在敬畏生命的同时，公民建立起面对困难积极向上、勇往直前的品格，更加珍惜生命，尊重生命，重新审视自己的人生理想和目标追求。

（四）公民的认知能力进一步提升，培养了追求真知的科学精神和不妥协的拼搏态度

公民参与公共危机治理不仅是一种价值所在，更属于政治民主的意识形态范畴［28］。在公共危机治理过程中，公民展现出追求真知的科学精神和不妥协的拼搏态度，借助对危机事件的快速反应，其综合能力获得全面的提升［29］。

第一，客观严谨的求实精神。求实精神能够使公民正确认识危机本身的严重性和危害性，冷静分析阶段性发展态势，逐步建立起依靠科学、相信科学的求真务实的精神。从而形成科学思维，运用正确的思维方式和思想方法对待危机。第二，理性的批判精神。不盲目迷信权威，面对明显违背科学的谣言，公民敢于制止、勇于批驳。第三，创新超越精神。公民认识到参与危机治理事关自身利益，时刻关注科学技术的发展和自身知识的积累，保持开拓创新、勇于探索的拼搏精神，主动参与公共事务，促使公共权力回归社会。

综上，在治理理论下，公民参与公共危机治理是十分适合且迫切的。在“民主作为一种政治价值已得到普遍承认，实现民主也已经成为世界性的潮流”的时代［30］，公共危机事件培育公民参与的机制中，国家行为是本质要求、知识能力是核心基础、生命教育是重要途径、道德认同是根本任务，它们形成了培育公民积极参与的重要机制。在培育机制的驱动下，公民实现了理想信念、知识能力、品格锻造、道德修养的全面提高。