以住房公积金制度为基础构建住宅政策性金融机构的路径选择

文/赵伟（烟台市住房公积金管理中心）

一、建立住房长效机制的目的和意义

建立住房长效机制是改善国民居住环境、解决城市化进程矛盾、加速国家新旧动能转换的必然选择，其机制目标和重要意义体现在以下几个方面：

（一）稳定房地产市场，防止住房价格的大起大落，促进动能转化

住房长效机制的建立将大幅减少商品房市场价格的非理性快速波动，避免出现暴涨暴跌的现象，抑制住房炒作行为，国民购房趋于理性，短期炒作和投资行为得到自然遏制，通过住房金融体系的完善将信贷规模合理配置到刚性需求的群体，支持自住住房的购买。通过大力发展共同产权住房和住房租赁市场等措施，丰富居民住房结构，除购房居住以外，还可以选择购买部分产权和长期租房居住，从宏观和微观两个维度将资金从过热的住房市场抽离，扩大实体经济贷款规模，促进国民消费需求，刺激实体经济快速发展，从而加速新旧动能转化和经济结构调整，使我国的经济结构更加趋于合理化。

（二）改变住房供应方式，整合过剩的住房资源，降低国民住房成本，改善住房条件

通过发展住房租赁市场改变住房供给结构，充分利用现有的住房资源，积极探索新的住房供给方式，解决国民尤其是新市民的住房问题。目前我国由于缺乏相关的规定和法律，住房租赁市场较为混乱，住房长效机制的一个重要组成部分就是发展住房租赁市场，如果规范了租赁市场，使其健康发展，将会有更多的优质房源流入租赁市场，居民选择性将大幅增加；监管缺位将大大改善，出租人和承租人双方的权益可以得到保障；官方的租赁平台将促使换租、重新招租、交接等服务更加规范方便。住房租赁市场规范后，拥有多套房产的中产阶层的闲置住房将进入租赁市场，避免了住房资源长期闲置的浪费现象，同时，官方部门和国有企业也会成为租赁住房的重要提供者，如此一来，不仅可以使租房者有更多的选择余地，住房租赁市场的价格也会趋于理性和稳定，租赁住房的品质将大幅提升，服务将不断规范。

（三）加速城镇化进程，缓解用工成本过高的现状，保证实体经济发展的人力资源供给

随着新型城镇化的不断推进，未来会有更多郊区、城中村和农村人口进入大中城市生活工作，也就是我们所说的新市民，这些人群刚进入城市工作没有资金积累，短期内全款购置商品房居住的可能性不大，如何有效地解决他们的住房问题，并且让他们享受到与老市民一样的市民待遇，提高他们的归属感和生活幸福指数是在我国城市化进程中面临的一个重要课题，解决得好坏将直接影响到城市化进程的顺利与否，影响到社会安定和百姓的工作积极性。住房长效机制的建立将通过完善住房金融体系、建立住宅租赁机制、多样化住房提供、解绑住房和市民待遇等措施有效解决新市民的住房问题，让他们用较低的成本获得较好的居住环境，有效提高新市民的生活幸福指数，让他们也能分享到我国改革开放以来的改革红利，从而加速我国城市化进程，促进国家快速发展。

（四）扩大公有住房供给，提高公有产权住房的市场占有比例，增强住房价格宏观调控能力

我国适时地进行了住房体制改革，开启了住房市场化的时代。过去30年的住房市场化过程，充分利用市场经济的基本规律，房地产业发展迅速，国民平均居住面积和居住条件得到了大幅改善，取得的成绩是有目共睹的。但是房地产行业存在泡沫和住房过剩也成为大家公认的事实，包括小产权房这种市场混乱问题也是客观存在的。通过住房长效机制的建立，不断扩大公有住房的市场比例，国有部门积极参与到住房市场的竞争中去，增强住房市场的宏观调控能力，避免出现暴涨强制降温，暴跌强制刺激这种政策朝令夕改的被动局面，通过市场基本规律淘汰不规范、无效率的开发企业，逐步解决小产权房等市场化发展出现的弊端问题。

二、住房公积金制度运行的突出特点

住房公积金制度实行近30年来，在实践中不断改进和完善，不断提高运行效率，扩大制度影响力，努力满足职工的购房需求，形成了适合中国国情的制度运行特点。

（一）机构设置完善，组织架构完整

2019年末，全国共设立住房公积金管理中心341个；未纳入设区城市统一管理的分支机构139个，其中，省直分支机构24个，石油、电力、煤炭等行业分支机构71个，区县分支机构44个，全国住房公积金服务网点3350个[1]。实现了国家范围内的全覆盖。

（二）资金规模大，保障职能突出

2019年末，住房公积金缴存总额109607.66 亿元，缴存余额 65372.43 亿元[2]。截至2019年末，累计向373个支持保障房试点项目发放贷款872.15亿元[3]。

（三）制度知名度高，群众基础扎实

住房公积金制度自1995年建立以来，作为我国唯一一项惠及镇以上各级行政区域、各种行业职业、各类收入阶层的住房民生制度，截至2019年末累计发放个人住房贷款3620.88万笔、97959.46亿元[4]，制度的群众基础非常扎实。

（四）制度本身具有自动均衡功能

在房地产市场销售处于上升期的时候，住房公积金的资金量会随着贷款和提取职工数的增多而越来越紧张，贷款审批和放款就会出现缓慢的情况，从而倒逼住房市场降温。当住房市场处于低迷状态，住房公积金管理机构会逐步加大宣传力度，扩大缴存范围，从而起到了繁荣房地产市场，提振房地产行业的效果。这种内生的对于房地产市场的均衡功能是与制度的特点联系在一起，与生俱来的。

三、住房长效机制中住房公积金制度的作用发挥

住房长效机制的实现要素主要包括金融政策、供给调整、消费引导这三个方面，住房公积金制度在其中都可以发挥积极作用。

（一）优化完善贷款政策，配合做好住房金融去杠杆

为了达到防止住房价格暴涨暴跌、稳定房地产市场的目的，金融去杠杆是必须采取的有效措施，通过紧缩住房贷款政策，有效打击住房市场的投机行为，抑制除居住需求以外的炒作性购房。同时，在宏观上去杠杆的同时完善住房金融信贷制度，将有限的住房金融信贷规模用来支持自住住房消费群体，帮助刚性需求群体提高购房支付能力。

由于住房公积金制度一直以来重要的职能发挥方式就是政策性低息贷款的发放，所以住房公积金制度的作用发挥很简单，只需要将贷款政策进行调整，全力保障首套房购房需求，停止发放二套、三套房贷款，而且政策执行标准要严格，既认房又认贷。现在多地已经开始实行类似的政策，通过这些政策调整可以杜绝利用住房公积金贷款的炒房行为。

（二）积极参与长租房公租房建设，促进住房消费多样化

为国民提供更加多元化的住房消费模式，大力发展租赁住房、共同产权房等新型住房解决办法，改变当前商品房是唯一住房解决方案的现状，这是住房长效机制的内在要求。住房供应结构的改变将促进住房市场多样化，价格相互制约机制更加充分，进而降低年轻人购房压力，提高国民生活幸福指数。建立住房长效机制的大背景下，公租房的大量建设是保障住房供应结构调整的基础，公积金管理部门应该在住房供应体系中作为一个官方重要的租赁住房提供部门直接参与公租房的购置、建设、管理和服务，开展租赁住房相关业务。理由如下：

1.制度政策范围的扩大将有利于制度的良性发展

自有产权的公租房的租赁收入将带来住房公积金增值收益率的提升，按照增值收益惠及缴存人的制度设计，缴存人将获得比当前更高的缴存利率，当缴存利率明显高于死期存款利率时，缴存住房公积金将成为国民一种新的理财选择，自愿缴存将成为全民趋势，资金规模会进一步扩大，从而形成如下良性循环：缴存利率提高——国民自愿缴存——资金规模增大——公租房数量质量双提升——租金收益增加——缴存利率进一步提高——更多国民自愿缴存。

2.此举将有效减轻国家财政压力

住房公积金部门作为公租房的主要提供部门可以有效避免公租房建设给国家财政带来的巨大资金负担。国家财政部门只需做好对低保群体的现金补贴的资金筹备和发放工作，资金需求总额将大大低于建设公租房的资金需求。另一方面，住房公积金部门也可以为租住公租房的低保群体提供租金减免配套政策，从而抵扣财政住房补贴资金，进一步在保障低保群体利益的情况下减轻国家财政资金压力。

（三）多措并举，科学引导国民理性投资

近30年来，国民已经习惯了住房价格持续上涨的状态，对住房投资的风险估计不足，价值投资的意识缺乏，盲目从众的住房投资方式盛行。住房长效机制的建立将会引导国民科学投资，改变住房投资的习惯。住房公积金制度通过贷款政策调整和提供多层次选择的公租房，引导国民科学支配资金，压缩自住住房资金成本，大幅降低住房投资规模，从而稳定房地产市场，避免出现暴涨暴跌的情况。

四、发挥住房公积金制度作用的改革路径选择

为了充分发挥住房公积金制度在住房长效机制中的作用，需要对当前制度和机构进行改革。

（一）改革的整体构想

当前住房公积金管理机构的职能可以分为行政性职能和金融性职能，归集、提取住房公积金属于行政性职能，而个人贷款业务具有金融性职能。由于《住房公积金条例》的法律效力不足，缴存的强制性较弱，很多中心催缴受阻。另一方面，管理中心虽然有金融属性但不是金融部门，贷款相关业务都要委托银行办理，每年支付高额的委托费用，业务流程也非常烦琐，有综合服务大厅的中心可以一站式服务，没有综合服务大厅的中心可能还要让职工在中心和银行两头跑，没有做到为民服务最后一公里。

通过以上分析，可以看到当前的机构设置导致的一个主要问题就是两不靠，行政职能和金融职能都得不到充分的发挥和体现，管理工作发展受限。为了更好地发挥住房公积金各项职能，可以考虑将金融性职能和行政性职能分离运行，建立住宅政策性金融机构，负责个人贷款等相关金融性质业务，提高资金的使用效率和社会效益；同时保留和强化住房公积金管理机构，将其从事业机构划出，调整为政府序列的行政执法部门，负责征收管理、住房公积金提取、公租房、长租房建设等行政性职能。

（二）建立住宅政策性金融机构的具体路径

住宅政策性金融机构能够顺利运行，完成其保障职工住房的主要职能，在体制设计、业务范围、人员构成等方面都需要得到相关保障。

1.机构属性

住宅政策性金融机构的属性应该明确为国有独资企业，是不以营利为目的金融机构，顶层设计总行，下设分行和分支机构，日常业务开展接受人民银行和银保监会的监督管理，执行利率由人民银行规定，人员编制属于国企编制。

2.业务范围

建立住宅政策性金融机构的主要目的是保障普通居民住房需求，除保留现有住房公积金管理部门的住房公积金贷款业务外，要进一步扩展业务范围，增加住房保障相关职能。一是为普通居民家庭提供长期、低成本的个人住房按揭贷款业务。此项业务就是对现有住房公积金贷款业务的一种保留。二是为新的住房公积金管理部门公租房建设提供长期、低成本开发融资业务。三是为低收入家庭提供住房保障类金融服务业务。通过提供无息贷款等方式解决低收入家庭租房费用，达到保障其住有所居的目标。

3.资金来源

住宅政策性金融机构的资金来源可以考虑以下几种方式：一是直接吸纳住房公积金、公管房出让收入、住房维修基金和其他房改资金作为资本金的构成部分。二是财政部门存放的保障国家住房政策执行的政策性资金。三是中央银行政策性再贷款。四是发行金融债券，通过人民银行批准向社会发放住房类金融债券，直接向社会融资。

4.人力资源

住宅政策性金融机构的人员组成要充分考虑政策性银行兼容政策性和现代金融企业双重架构的自身特点。人员构成分为两部分：一部分是住房公积金管理机构调动过来的具有住房公积金贷款从业经验的人员；另一部分是通过公开招聘的方式充实进来的财务、金融专业人才。在人员构成上要注意知识结构和学历层次的阶梯性，为机构业务的顺利运行打下良好基础。

（三）保留并完善现有住房公积金管理机构

住房公积金业务中行政执法、征收管理、政策性提取等行政性职能依然要由政府行政机构承担，所以建议保留现有住房公积金管理机构，同时根据其新的职能特点优化其机构设置。

1.管理机构的体制建设

应在保留现有住房公积金管理机构的基础上对该机构体制建制进行完善，成立自上而下、层级对应的管理部门。在中央、省、市、区（县）逐级设立住房公积金管理局，统一管理机构属性和规章制度，明确各级管理部门的管理权限。

2.管理机构的日常职能

剥离了金融性职能的住房公积金管理机构的日常职能主要包括：一是住房公积金相关政策的研究制定，例如：职工缴存基数上下限和比例的设定，住房公积金提取相关政策的制定。二是开展行政执法业务。进一步加大执法扩面力度，开展制度宣传活动，增强职工的缴存意愿和对住房公积金制度的了解程度，不断提高制度覆盖面。三是负责归集、提取等日常业务的办理。四是监管住宅政策性金融机构对住房公积金资金的使用情况。

3.新增公租房项目建设职能

明确新建立的国家住房公积金管理机构具有公租房建设和租赁管理职能，国土部门应结合本地规划和公租房建设需求提供公租房建设专项划拨土地。机构内部设立公租房建设和租赁管理的子部门，专门负责管理公租房建设和使用期物业、租赁等事务。公租房按照略低于同区域市场租赁价格向国民出租，按照短期、中期、长期不同租赁情况分别设置科学合理的租赁价格体系。公租房租赁人享受同区域商品房所有权人的同等权利，实行租售同权。租赁收入计入住房公积金机构的业务收入，公租房建设资金计入住房公积金机构业务支出。