探究提高环境监察执法效能的有效方法

卢 方

（济南市生态环境保护综合行政执法支队槐荫大队，山东 济南 250117）

当代社会经济正朝着全球化的方向不断推进，我国经济建设也取得了长足进步，一直以来我国的经济都以严重的环境污染为代价，虽然政府部门采取了多种措施，比如控制海洋污染和水资源污染等问题，但是在粗放式体系之下，现有的环境问题仍然非常严峻，雾霾问题、重金属污染问题、水质污染问题等，已经严重影响到了百姓的日常生活和健康[1]。对此，需要通过行政手段对破坏环境的各类行为进行干预乃至制裁，不断纠正环境违法现象，在这一过程当中，环保部门承担着重要的职责。

1 环境监察执法效能的内涵

1.1 核心概念

环境监察执法指的是行政主体根据我国各项法律法规，所作出的与环境管理有关的各项活动，简称为环境执法。环境管理部门根据法律法规来执行各项环境保护工作与执法工作。从其职能标准来看，环境监察执法并不是单纯的执法活动，而是包含了准司法性特征的一般性行政行为。相关部门在整个过程当中，需要保持有法可依和有法必依的基本原则，根据环境保护的有关法律，对违法行为和违法责任人采取相应的控制和制裁。

一般情况之下，为了确保环境监察执法工作的顺利进行，政府部门和环境保护部门扮演不同的角色，政府部门会制定与环境保护相关的各类政策和法规，环境保护部门则根据这些法律法规来履行好自身的职责，其中还有一部分由法律所规定的其它部门承担[2]。各项检查工作和环境保护工作，都要在法律规定的范围内进行，环境监察执法全过程必须根据这一原则。由于一般性环境行政执法工作是由环境监察部门所负责，所以本文研究的视角也将重点放在行政执法工作的主要内容等方面。

1.2 基本特征

环境监察执法的基本特征体现在主导性和单一性两个方面，其原因在于，环境监察机构自身的权利和义务是由有关环境的法律法规所赋予，所以在行使权利和履行义务的过程中，不能以人的意志为转移，检测部门始终占据着主导地位。与此同时，我国的环境保护法律当中提出了基本预防原则，并强调了环境保护工作需要和日常的生产工作进行融合[3]，做好提前预防，而不是在产生污染问题之后才采取有关措施。无论是事前监督还是事后监督，都强调在企业和个人的生产生活当中采取有效措施，来进一步降低环境污染。例如，环境监察执法人员会凭借专业的技术储备和知识经验，用各种执法方式，完成环境监察执法工作的细节要求，注重过程和结果的综合性关联，必要时还会采取行政处罚和刑事行政强制等措施。

1.3 环境监察执法效能

环境监察执法效能指的是政府部门为公众提供有关的环境行政服务。相比于原有的行政执法，行政执法效能更加关注行为本身的结果以及目标达成的程度。与环境管理有关的各类行政执法活动，在得到推进之后，其结果必然会得到公众的关注[4]。所以，环境监察执法部门会代表政府向公众提供对应的服务，在这一过程当中，一切与环境监察执法相关的举措，都会以公开透明的方式接受群众的监督。

2 现阶段环境监察执法过程中存在的主要问题

2.1 法律法规需要进一步完善

环境监察执法和工作落实困难的主要原因，在于法律法规制度并不能覆盖全部工作。因为执法效能既包含环境监察执法机构的工作职责，同时还涉及到政府向公众提供环境保护服务的有关内容。所以环境监察执法的质量和达到的效果，将直接关系到这项工作是否能稳步推进。虽然我国的环境保护相关法律法规体系已经建成，并且确定了联合执法或移交执法等特殊情形下的工作要求。但由于每个地区的环境现状和环境管理存在差异，作为宏观管理的法律条款，很多情况下并不能做出非常详细的规定，环境监管部门在处理一些违法违规行为时缺乏具体化的量化原则，过大的自由裁量权导致行政处罚措施很难贯彻落实。例如如何执法、如何整改等缺乏明确的指导意见，基层环境执法者对于违法行为的衡量缺乏必要的评估，程序制度的不完善，使得行政处罚拥有过大的自由评估空间，很多人员不敢轻易做出评估。对此，需要将制度的具体内容和程序进行标准化，才能将完善的执法决策纳入至工作框架当中。

2.2 监管落实不足

环境监察执法和监管体制之间存在密切联系，例如，对某些产生污染的企业或部门进行全方位审核调查之后，再根据环境保护制度落实情况，对其各项工作进行监督。在现场检查环节当中，环境监察执法人员要严格按照执法要求做好记录和评估，依照法律规定拟出对应的处理意见。但目前的工作当中，基层环境执法存在着显著的地域差异，主要表现为：一些经济发达的地区在硬件基础设施上比较完善，人员配置相对合理，但一些经济欠发达的地区条件有限，缺乏有力的技术支持和人员支持，执法工作往往陷入困境，基层执法队伍建设等各项工作也陷入瓶颈。

2.3 执法程序存在问题

执法程序不完善是当前环保部门所面临的主要问题之一。具体来看，对于环境保护以及环境污染工作的评估涉及到现场取证，但环境条件处于不断变化状态，基层环境执法当中的现场取证受到不同因素的影响。很多企业或部门在得知环境保护监督部门即将检查时，在短期内会采取“遵纪守法”的举措，等到执法部门离开后，又重新回到以往的运营状态，此类不诚信的行为直接导致执法人员很难取得有效的证据。这一点在某些隐蔽性污染源查处和分析过程当中体现的更加明显，因为环境污染是长期形成的结果，很多行为短时间内不会显现出对环境的潜在损害。很多执法人员对于企业所配备的大型设备并不能够详细评估，无法判断处理设施是否处于高复转运行状态，不能设备的污染处理能力是否合格等，大多数情况下，现场取样以及检测结果处理方案会有一些不完善的地方，缺乏直接证据进行有效管控，此类问题也给环境执法工作带来了一定的困难。

按照法律法规的基本要求，危害环境的各类行为必须得到应有的惩罚。然而行政处罚程序的困境仍然存在，主要原因在于很多因环境问题被查处的案件当中的执法程序过于简化，不能起到行政处罚应有的教育警示功能。特别是对于某些企业而言，单纯采取罚款不能直接影响企业的生产过程。

环境保护的后续工作落实难度加大，即便整改文书已经送达至企业，要求企业按照环境保护的要求进行限时整改，但当前所使用的法律条文某些条款当中的规定内容存在差异、矛盾，导致基层执法当中经常出现冲突。例如，在环境污染专项整治过程当中，要求部分地区将沙堆或料堆搭建的临时建筑进行覆盖，以免产生扬尘，但该要求与土地法的要求矛盾。

2.4 人员缺位

基层执法人员是实施基层环境执法工作的基础，在社会新常态的背景下，专业人员的工作水平需要得到改进，更新执法观念，在处理具体的环境违法事件当中减少纰漏。目前，我国环境监察执法部门的人员中，出现此类情况的主要原因在于人才的考核监督工作不完善，政绩考核指标不合理，很多专业人员不愿意从事这一工作，使得环境监察执法效能受到一定的影响。

3 提高环境监察执法效能的有效方法

3.1 重视法律法规的建设与落实

从目前的现状来看，要想提升基层监管工作的质量和效率，就需要通过健全律法条款来采取严厉的管控措施，给基层环境管理工作人员提供更多的法律依据，保障有效执行各项环境保护任务。同时相关机构始终要遵循国家政策要求，尤其是对某些已经有过违法前科或态度恶劣的单位，采取更加严厉的惩罚措施，从而强化监管力度[5]。

2015年广泛推行的新环境保护法，标志着国内在环境质量系统方面的完善和改进，但是在某些领域仍然存在无法可依的情况，未来的工作中应该进一步完善环境立法空缺，建立生态维系或损害赔偿等方面的文件预案，同时要落实环境质量保障机构部门的合法权益。应探索创新行之有效的办法，在立法环节中加大对违法行为的处理力度，例如惩处措施可不单纯以罚款为主，而是采取设备扣押、企业查封等更加严格的手段，以及对一些违法人员采取拘留等[4]。总之，在进行环境立法工作时，需要综合考虑国内和国际的经验，让环境保护工作能够积极对接国际形势，了解世界范围内环境保护相关的法律法规，努力缩小和国际环境保护之间的差异。

3.2 重视监管工作的推进

在未来的监管工作当中，需要构建更加完善的环境保护责任落实体系，政府部门始终保有追责权利。在制定各项措施时，要确保人员积极的工作态度。例如，我国很多地区都将环保督查，和解决扰民问题进行了有效结合，环保督查被列入政府部门重点工作内容之后，政府联合发改委等成立了多个监察队伍，深入落实各项环境污染问题，始终遵循产业和城市整体协同运行原则，高度重视生态文明建设[6]。各类支撑体系内部之间做到互相联动与衔接。这样一来，在优化产业结构的同时，大力推进新兴产业的崛起，减少企业生产对环境的损害。

以重点监察带动环境监察的各项细节工作，负责人员可与市民进行沟通和反馈，及时了解居民生活当中存在的环境污染问题，采取切实有效的执行方案[7]。例如，对于一些扬尘严重的建筑工地，或是排放不符合标准的工厂企业，需采取严格的管控措施，达到对应的排放标准等。综合来看，未来的环境监察工作需要和生态文明建设并行，深化人们的生态意识和生态理念，提升整个区域的环保普及率。环境监察部门可以和企业进行联合，为企业建立网格化监督管理制度。对企业所遇到的问题进行有效控制，尤其是对于潜在的环境污染和环境风险等，要建立信息化管理制度，对废水处理设施、废气处理设施等进行现场检查，水流区域和周围环境区域也应进行抽查。

3.3 加强执法程序和执法能力建设

执法程序和执法能力建设的核心，在于提升信息化管理水平和硬件基础设施水平，当前我国很多地区都在加强环境监督与监察力度，目的在于提升执法强度，保障执法功能。现阶段执法状况变得更加复杂，在采取各项措施时，要综合考虑到区域内的现实情况，查明污染源头，结合实际进行处理。例如某个区域存在重点水源保护区，则需要根据污染来源以及周围存在的潜在风险企业进行调查，决定是否采取执法船只或执法无人机设备等；对于一些处于村县级的工业企业来说，则需要视情况配备各项监督检查设备，保障能够有效应对突发环境事件。

在信息化时代，环境管理和环境监督的各项工作也应符合时代潮流，作出改进。一方面加强信息覆盖率和信息利用率，另一方面利用大数据等智能化手段，落实环境监察信息化举措，保障未来的工作效率。我国很多地区已经采取了APP或网络服务平台等途径进行辅助执法，有效地利用区域内的环境信息数据，提升违规事件处理能力，和突发事件应对能力。政府部门和各城镇街道联手支撑网格化监管平台，可以根据网格信息第一时间对各类问题进行整合和评估，系统可以记录执法过程当中产生的各类信息数据，确保执法过程的公平性、公正性。环境监察管理部门内部，要加强对环境保护层面的法治教育，提升所有人员在环境方面的法律知识水平，部门之间需保持相互合作，对广大人民群众的环保意识进行教育引导，促使人民群众积极投入到环保当中。一些在环保中表现良好的企业也应得到表彰，提升企业参与环境治理工作的积极性。

3.4 合理配置环境执法人员队伍

为了更加高效地落实环境执法，队伍建设工作就需要采取有效的监督和管控体系，进一步推动人才建设储备的贯彻和落实，具体来说，需要将所有的环境管理力量进行重组，构建出独立监督机构，并对监督机构内部的体制机制进行完善。在保障执法人员工作形象的同时，坚决防止滥用职权或执法犯法违规行为出现。对于人才储备问题，环境执法部门可以考虑从社会人员当中进行人才选拔，落实持证上岗制度，对在岗人员、核心招聘人员进行定期培训，不断提升人员的综合素质和环境保护意识[8]。只有落实人员配置方案，才能使环境监察执法效能得到提升，保障服务质量，指导更多企业高效率绿色化运行。

4 结语

提升环境监察执法效能是未来落实环境保护工作的关键举措。当前我国经济已经处于新的增长阶段，盲目追求经济增长必然会导致环境问题更加严峻，所以环境监察执法要代表环保部门的先进形象，坚决打击破坏环境的各类违法行为，进一步调整区域内产业结构，保障经济的可持续推进，重视生态文明。