佛山市危险废物收集贮存试点工作阶段性成效及对策研究

张嘉敏，麦晓琳，张嘉林

（1.佛山市土壤和固体废物污染防治技术服务中心，广东 佛山 528300；2.广东理行生态环境科技有限公司，广东 佛山 528300；3.瀚蓝(佛山)工业环境服务有限公司，广 东 佛山 528300）

近年来，我国危险废物非法转移倾倒案件时有发生，对生态环境和人民群众的生命安全造成严重影响，也暴露出我国危险废物监管能力和利用处置能力仍存在突出短板。当前，我国关于危险废物方面的行政许可仅有危险废物收集经营许可证和危险废物经营许可证两种。这两种许可分别针对机动车维修行业的废机油、废镉镍电池的收集以及处置各类别的危险废物。但随着对危险废物的认知，对危险废物的管理水平有了很大变化，从而衍生出危险废物收集这一新理念。危险废物的收集已成为危险废物产生单位和危险废物处置单位的重要桥梁，能实现将危险废物从源头进行分类，并且优化危险废物处置单位的末端收运。

1 佛山市中小微产废企业出路难

1.1 处置无价值危险废物的能力不足

近年来佛山市危险废物的产生量从2018年的33.75万吨上升到2020年的43.85万吨，年增长速度约为14%。与此同时，配套的处置能力也由11.604万吨/年上升到41.25万吨/年。仅从危险废物产生量和处置能力的数值上看，理论上佛山市内危险废物处置单位足以解决现阶段约94%的危险废物产生量，但实际上危险废物处理处置市场已经不再是能力与结构匹配阶段，而是结构与利润的匹配阶段。通过查看数据发现，2020年佛山市市内的综合利用处置能力为38.25万吨/年，综合利用处置类别包括11大类、102小类，焚烧处置能力仅为3万吨/年，处置类别包括19大类、178小类，且市内的危险废物处置单位资质单一、主要处置有利用价值的危险废物，对于一些低价值、无价值或难以处置的特定危险废物处置能力不足。

1.2 处置价格高

伴随着工业化和城市化的快速发展，佛山市危险废物产生量逐年上升，呈现“产生总量大、产废企业多、产废不均衡”等特点，其中产废量小1吨的企业，占总产废企业的84%，但产废总量却只占总产生量的0.738%。这意味着这部分中小微产废企业在危废市场中处于弱势地位，经常存在以“预收处置费”、“签订合同费”、“许可量已满”、“收运不顺路”[1]甚至是“产生量不足1吨按1吨处置”等理由搪塞或拒收危险废物，导致危险废物处置单价日益上涨，或者是带来危险废物长期贮存的管理风险和贮存污染[2]。

1.3 缺乏专职环保人员

在危险废物日常监管中，中小微产废企业由于缺乏环境管理专职人员、危险废物管理意识较差，常出现危险废物管理制度不健全、危险废物贮存不规范等问题，存在较大环境风险。当前佛山市虽存在多家提供“环保管家”服务的环境管理和咨询机构，名义上为产废企业提供各类环境管理服务，但实际上很多“环保管家”没有过硬的专业环保知识，对相关法律法规没有吃透、弄通，同时由于当前缺乏对环境服务机构的有效监管，因而无法规范市场上“环保管家”的总体质量。

2 佛山市危险废物收集试点工作成效

为解决企业危废处置的后顾之忧，2018年6月起佛山市探索开展危险废物专业收集试点工作，先后印发了《佛山市危险废物收集中转贮存试点工作方案》等纲领性文件，从安全生产、全过程管理、价格体系、规范化考核、退出机制等方面进行细化和完善，并规范危险废物收集的标准。截至2020年12月，全市已有3家危险废物综合收集试点单位，16家危险废物专业收集试点单位。

2.1 有效解决中小微产废企业危险废物处置出路问题

佛山市中小微产废企业地理分布相对广泛，单个企业危险废物产生量较少、种类复杂，开展专业收集模式使得危险废物收集单位采用定期“拼车”模式[2]，一站式服务沿线多家企业解决产废企业危险废物的出路问题，而“拼车”模式更是显著降低了中小微产废企业危险废物的运输成本和环境风险。从目前调查的情况看，中小微产废企业与处置单位签订的危险废物处置成本较2018年下降了约80%。

2.2 提高收运效率

危险废物收集的本质是一个逆向物流模式[3]，将专业收集从“收集+处置”的综合模式中分离出来，专注收集服务，有效对接前端产生者的废物收集需求、对接后端废物处置单位的废物来源，精细化的“合作”与分工有利于提高危险废物收运行业的整体运转效率。过去一个企业产生多种危险废物可能要找好几家处置单位签合同，现在企业只需要与一家收集单位签订合同，便可以使危险废物前端（产生单位）、末端（处置单位）对接更加顺畅，产废单位和处置单位将能腾出更多时间促生产、谋发展。根据调查，试点工作之前危废产生单位与处置单位签订合同，从通知处置单位到处置单位来收运危废至少需要60天以上。试点之后由收集单位收运大约只需要7天时间，危废收运的响应时间减少了83%以上，危废收运效率得到大幅提升。

2.3 建设高效的服务模式

佛山市推行“家庭医生服务”模式，由收集单位为产废企业提供规范化管理指导和咨询服务，并量化服务工作，形成可度量的付费依据。专业收集单位向危险废物产生单位提供及时快捷、大包干式的服务，同时也会向产生单位提出更多规范化管理的要求[1]，这将极大地提升产废企业危险废物规范的打包比例，降低被处置单位拒绝的频率。通过实行“家庭医生服务”模式，可将原本未受到危险废物环境监管的中小微产废企业纳入监管范围，逐步掌握本市的危险废物产生和去向底数。同时相较于监管部门每年1～2次的危险废物规范化随机现场检查，监管部门可从原来的同时监管多家零散的产废企业切换到管理相对集中的几家收集试点单位，从而可以有效提高监管效果和效率，并节约了大量人力和物力。

2.4 逐步扩大并完善危险废物监管源清单

危险废物收集体系的建立，大幅降低了中小微产废企业危险废物利用处置的成本，使中小微产废企业更倾向于按照环保要求合法合规地利用、处置危险废物。试点工作开展以来，佛山市2020年的危险废物申报企业数量较2018年增加了约9 200家，2020年的危险废物申报产生量较2018年增加约10万吨，尤其是汽修行业的监管企业申报的危险废物成效显著。

2.5 制订危险废物服务合同参考模板

为了切实保障中小微产废企业的合法权益，避免试点工作结束后，收集试点单位签订包年合同收取金钱后，以各种理由拒绝向中小微产废企业收运危险废物，需要制订危险废物收集单位委托服务合同（示范文本），明确合同签订的有效时限、价格分配方式和可提供的延伸服务内容，供产废单位与收集单位在签订合同时参考，进一步规范危险废物集中收集贮存服务。

2.6 明确危险废物收集体系的权责分配

为避免出现产废单位、运输单位、收集试点单位三者之间相互推诿的情况，佛山市明确了产废单位、运输单位、收集试点单位各自对应的权责，危险废物规范化主体责任在产废单位，指导责任在收集单位，收集单位提供的危险废物规范化延伸服务是有偿服务，双方依据市场规则可自由选择服务内容。

2.7 组建危险废物应急贮存队伍

考虑到危险废物违法倾倒案件时有发生且案件从发现到办结耗时长，为更好地留存违法案件的证据，佛山市要求各个危险废物收集试点单位须预留20%的贮存空间作为本市危险废物应急管理贮存场所，且需及时、迅速、有序地处理案件现场的危险废物。自从收集试点工作开展以来，2018～2020年分别协助管理部门完成5，16，33宗危险废物应急案件的废物贮存，大大提高了管理部门的环境事故区域应急能力[4]。

2.8 逐渐构建市内危险废物全链条闭环

随着佛山市内危险废物处置能力的提升，市内的收集试点单位更倾向于将收运回来的危险废物交由本地的处置单位进行处置，可以节省交通费用。而市内的危险废物经营单位也更愿意减少前端产废单位的琐碎工作，两者逐渐由竞争关系转变为合作关系，2018～2020年收集试点单位交付市内危险废物处置单位的危险废物量分别为0吨、375.315吨、5 300.751吨。通过这种前端专业化分拣、末端针对性处置的模式，有效形成了佛山市内危险废物的全链条闭环。

3 存在的问题

3.1 缺乏危险废物收集贮存分级管理的政策支撑和技术规范

佛山危险废物收集贮存试点工作存在如边华丹[5]提出的共性问题：目前《危险废物经营许可证管理办法》只针对危险废物利用处置单位分级管理的管理要求，但缺乏对危险废物收集贮存单位的管理要求，导致管理层面需要参照利用处置单位进行管理。但实际上危险废物收集贮存点仅仅只是仓库，其专业性和定位与利用处置单位完全不同。现行的危险废物管理制度尚未针对危险废物收集贮存单位提供全过程系统指导，例如危险废物仓库建设标注、贮存面积、三废治理要求、收集最大贮存量、中转周期、最大转运量等。

3.2 危险废物收集体系价格机制不完善

与普通物流中转站最大不同的是，部分危废收集单位需要自行寻找增值空间以满足自身利益的平衡，因此不可避免地延续了持证经营单位“包年合同”的服务模式，在持证经营单位提供的危险废物处置价格基础上增加了服务费，甚至不足1吨按1吨算，部分收集单位为了在危险废物市场上抢夺客源，会不断降低危险废物收运价格，但实际上因为危险废物运输、末端处置价格基本都是固定的，这样就会导致部分收集单位的规范化管理指导跟不上、服务质量参差不齐。

3.3 规范化管理服务质量参差不齐

收集单位的收运人员由于不熟悉危险废物的特性、种类等，在收运的时候会存在只拉运危险废物，但不做服务的情况，或者是对产废企业的规范化指导服务敷衍了事，不能做好一个尽职的“家庭医生”。

3.4 试点工作结束后中小微产废企业危险废物出路受阻

佛山市危险废物收集试点工作只是一项试点工作，对收集单位也只是以备案的形式发放备案证，目前缺乏针对危险废物收集贮存分级管理的政策支撑，导致试点工作结束后，佛山市将面对不少于10 000家中小微产废企业的危险废物的去向问题。

4 对策及建议

（1）希望从国家层面尽快推动《危险废物经营许可证管理办法》的修订，对危险废物收集工作赋予法律依据，并进一步明确种类或区域范围[6]，同时尽快编制《危险废物收集贮存管理技术规范》等相关指引文件，文件应涵盖制度要求、设施要求、危险废物接收要求、现场管理要求、台账及联单要求、监测与应急要求等，明确对仓库的设计、废气管理等提出具体要求，切实提升危险废物收集贮存单位的运行管理能力，并规范化收集作业，使其易于监管，从而降低环境风险。

（2）充分利用信息化手段，搭建“危险废物产生+危险废物收集+危险废物处置”的全生命周期互联网管理系统[5]，通过打通危险废物各个环节信息流通壁垒，将收集试点单位纳入重点排污单位管理，并落实视频监控、电子标签等集成智能监控手段，实现互通共享，从而实现危险废物从产生到中转到最终处置的一站式全程跟踪管理，减少中介市场介入，从而间接降低了危险废物利用处置价格。

5 结语

危险废物收集试点工作，是一项全新的工作，与目前危险废物经营许可制度不一致，更偏向于危险废物的逆向管理。同时也发挥着专业分类分流的服务，在产废单位与处置单位之间起到桥梁作用，并能平衡两者在危险废物市场的关系。