规划环境影响评价在环境保护工作中的重要性

郭扬扬

（广东智环创新环境科技有限公司，广东 广州 510030）

随着现阶段我国国民素质水平的整体提升，社会大众的物质生活条件，以及对生存环境的重视亦在不断提高。基于现阶段工业水平的迅速发展，工业经济成为带动城市、国家经济发展的核心力量，在其飞速发展的背后，也给自然生态环境带来诸多不可逆转的伤害。基于自然生态环境的不断恶化，人类在注重发展的同时，对自然生态环境的保护意识也在不断提高，随着可持续发展战略计划的提出与逐步落实，我国的自然生态环境保护工作也在稳步进行，不断摸索实现人与自然的友好发展有效路径。规划环境影响评价是当前我国进行城市规划、区域经济发展等重大发展决策的重要依据，更是实现区域绿色和谐发展的重要举措。

1 规划环境影响评价的由来及发展历程

1.1 规划环境影响评价的定义

2008年，国务院正式印发《规划环境影响评价条例》，其规定“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下称专项规划），应当进行环境影响评价。”

规划环境影响评价的主要内容包括规划概述、现状调查与评价、环境目标和评价指标体系确立、规划实施生态环境压力分析、环境影响预测与评价、规划方案综合论证及规划优化调整建议、不良环境影响减缓措施、公众参与、三线一单管控要求、环境影响跟踪评价等[1]。

规划环评的核心原则之一是早期介入，在规划编制阶段同步开展环境影响评价工作，结合规划所在地的环境质量现状及环境容量，对规划方案实施后可能导致的环境问题进行充分论证与分析，并以此为依据提出相应的环境影响减缓措施或者对当前规划方案提出优化调整建议，将规划实施对环境的影响降到最低。

1.2 环境影响评价的由来

环境影响评价制度真正融入国家法律系统，作为一项具备法律效力的规章制度的时间是在1969年，出现在美国的《国家环境政策法案》当中。这一法案的实施受到了各个国家的广泛关注，随后各国逐步效仿美国做法将其作为法律制定融入国家的法律系统。例如：瑞士在1970年建立了环境影响评价制度，新西兰、澳大利亚先后在1973年、1974年将其纳入法律体系当中。而我国则是在1979年才正式在所颁布中华人民共和国环境保护法中，将其作为我国环境保护工作开展，推进可持续发展战略目标的重要法律依据。

1.3 规划环境影响评价的发展历程

我国规划环境影响评价的发展历程相对较长，1979年我国首次颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，该法规首次提出了“环境影响评价”的概念，并明确“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”。自此我国正式试行环境影响评价制度。

从1979年－1989年，是我国逐步开始对规划环境影响评价制度进行进一步的规范，在这十年的时间里，相关主管部门根据我国的实际国情与环境保护事业的发展现状以及实际需求，对规划环境影响工作的主要内容及评价办法进行了进一步的明确。

2002年，我国正式通过《中华人民共和国环境影响评价法》，将环评对象从建设项目增加到规划环境影响评价，正式确立了规划环境影响评价制度。2008年，国务院正式颁布了《规划环境影响评价条例》，进一步明确了规划环评的实施细则，细化了规划环评的责任主体、环评文件的编制主体及编制方式、公众参与、实施程序等，增强了规划环评制度的可操作性和实用性，促进规划环评制度的落实，更好发挥规划环评从决策源头预防和控制不良环境影响的作用。经过不断地强化与拓展，现如今我国的规划环境影响评价已然进入一个全面发展阶段，成为我国最重要的环保制度之一。

2 规划环境影响评价在环境保护工作中的重要性

2.1 从规划层面减少环境影响

在规划环境影响评价制度确立之前，我国的环境影响评价对象主要针对“建设项目”。随着国家和社会的不断发展，区域规划及产业园开发建设带来的环境问题越来越突出。区域规划及产业园开发带来的环境问题相对于具体的建设项目而言影响范围更大，且经常为不可逆的影响。规划环境影响评价工作在规划编制阶段就会正式介入，可以更好地发挥环境影响评价源头管控的作用，并针对规划及区域开发过程中可能存在的污染问题进行识别，从环保角度提出规划的优化调整建议及环境影响减缓措施，从规划层面减少对周边环境的影响。

2.2 提高资源利用率

随着我国当前现代工业发展水平的整体提升，我国工业生产对资源、能源的消耗亦在不断增加，尤其是煤炭资源，是我国当前工业生产主要应用的燃料之一。在燃料燃烧过程中，会产生二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等大气污染物，对大气环境及周边敏感点产生一定的不良影响。通过规划环境影响评价工作的开展，在三线一单等内容中明确燃料类型、污染物排放总量及排放标准的要求，倒推企业使用清洁能源、落实相应的废气治理措施、提高清洁生产水平，不仅降低燃料燃烧对空气环境造成的污染，同时能有效提升资源的利用率。

2.3 推进环保工作发展

规划环境影响评价是推进我国环保事业发展的重要举措。随着当前我国社会经济水平的整体提升，随之而来的环境污染问题越发凸显，推进环保事业发展，全面落实可持续发展战略目标，实现人与自然的友好发展已然成为当前面临的重要发展问题。规划环境影响评价工作通过对我国环保事业的开展进行系统化规划，在确保符合我国环境保护工作发展要求的前提下，合理开展经济发展建设。因此，规划环境影响评价已成为推进我国环保事业发展的重要举措。

3 规划环境影响评价实际工作中存在的问题

3.1 规划环评源头管控、优化规划的作用不明显

规划环评的核心原则是早期介入、全过程互动，由于部分地区相关主管部门缺乏对规划环境影响评价的重视，部分规划环评工作介入时间过晚，对已经稳定或者取得批复的规划方案开展评价工作，提出的规划优化调整建议无法有效被采纳及落实。另外，在规划环评工作的实际实施过程中，部分地区将整个工作重心都集中在规划环评的审查环节，而忽视对规划实施的监管力度，在规划环评通过审查后未对其审查意见及优化调整建议的落实情况进行跟进，未落实好跟踪评价工作[2]。虽然当前我国规划环境影响评价制度相对较为完善，但是在实际落实过程中，形式化现象较为严重，无法充分发挥规划环评工作应有的环境改善效果。

3.2 法律体系不够健全

我国目前所正式印发的环保相关法律法规明确开展规划环评的对象为“一地”“三流域”“十专项”规划，但由于规划的种类繁多，且并没有明确的实施管理名录，也没有明确具体的审查部门。在实际的工作中，部分地方职能部门无法准确识别规划所属类型，无法确定是否应该开展规划环评抑或无法确认规划环评的形式是报告书或者篇章，这就导致各地区的规划环评工作无法真正全面开展。与此同时，由于我国现有的法律法规的不够健全，在开展规划环境影响评价工作时，存在一定的法律上的漏洞，各项审查制度以及审查权限等方面存在一定的问题，进而导致相关规划实施单位缺乏对该项工作的重视，自主开展规划环境影响评价的主观意识较差。

3.3 规划环评成果质量参差不齐

目前，我国并未对规划环评的编制单位明确具体的资质要求，因此规划环评编制人员门槛相对较低。尽管我国目前大部分规划环评的编制单位为高校、科研机构及专业的环境评价单位，但也存在部分不熟悉、不理解规划环评内涵的机构通过低价竞争的方式开展规划环评的单位，这就导致了规划环评成果质量参差不齐。规划环评文件质量不过关，导致了部分规划环评成果存在有效性和指导性不足的问题，导致产生后续环境风险。

4 改进措施

4.1 明确规划环评责任主体

应进一步明确规划编制单位作为规划环评全过程中的责任主体，包括按照相关法律法规要求开展规划环境影响评价、规划环境影响跟踪评价工作。规划编制单位在前期的规划编制阶段，要对规划环评文件中明确提出的合理优化调整建议进行采纳，优化规划方案；在规划的实施阶段，要严格落实规划环评文件提出的“三线一单”准入要求以及各项环境影响减缓措施，减少环境影响；在规划实施到一定程度后，应按照要求定期开展跟踪评价要求。规划所在地政府或者相关主管部门应加强环保执法监督，对未按要求及时规划环评工作的单位或开展了规划环评工作，但未落实规划环评文件结论及审查意见要求且导致了区域出现环境质量恶化、重大环境事故的单位依法进行追责，将规划环评结论及审查意见的落实情况纳入相关考核体系中。

4.2 健全法律体系

当前我国并没有出台有关规划环评制度的具体法律法规制度还不完善，导致我国现有的规划环评制度在实际开展中经常会遇到很多阻碍因素。为有效提升规划环评的执行力与应用效力，我国相关主管部门应从立法的角度出发，明确规划环评的法律地位以及在相关行业内的权威性，建立属于规划环评的管理名录，从立法角度上，确定规划环评的各项要求，进一步完善规划环评体系。

4.3 强化规划环评质量与监管要求

规划环评文件的质量将直接决定其指导下一层建设项目工作及减少环境影响的作用。目前我国的规划环评编制单位及从业人员技术水平良莠不齐，直接影响规划环评文件质量，相关职能部门应通过加强培训等各种方式进一步提高规划环评编制单位及相关从业人员的专业技术能力。另外，可参考我国现有的“建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法”，进一步完善规划环评监督管理机制，探索建立规划环评层面的质量管理办法，将规划环评编制人员也纳入信用平台统一进行管理，倒逼规划环评编制机构及从业人员不断提高自身技术水平，进一步规范规划环评市场，提升规划环评编制质量。

5 结语

20世纪70年代以来，中国在环境保护工作中，经过不断的实践和总结，初步构建了符合我国社会发展要求的环境影响评价体系，环境影响评价制度作为我国环境管理的八项制度之一，在我国环境管理体系中扮演着重要角色。从单一的“建设项目环境影响评价”到“建设项目、规划环境影响评价”并重，也是我国环境保护工作从微观向宏观的转变，更是中国环境保护事业中又一个富有革新意识的新举措。目前，我国的规划环境影响评价工作还存在一定的问题，需要相关主管部门及全体从业人员加强学习，研究探索解决问题的思路，建立更加完善的规划环境影响评价体系。