环评审批及环境监察对策

郭 敏

（镇江市扬中生态环境局，江苏 镇江 212200）

前言

我国正在稳中求进的步伐中逐渐向绿色经济社会转型，高度重视生态环保与经济共生发展，统筹兼顾经济与生态文明建设，在满足我国经济发展需求及人民安居乐业、丰衣足食、幸福安康的要求前提下，实现绿色经济行稳致远、生态环境持续向好改善。基于此背景下，目前环评审批及环境监察工作中仍存在一定的问题，无法高度匹配当前我国绿色经济发展的要求，抑制环保行业健康高质量发展。

1 环评审批及环境监察的意义

环评审批是审验核实批复拟建项目在建设前的环境影响评价报告书中“承诺”的真实性合理性、合规合法性的行政行为，并不等于环评。环评审批的作用是从法律层面上对行政相对人（建设单位）形成约束、制约，确保新建设项目满足国家对环境的法律法规要求，若不能满足则责令按照相关政策进行整改，或触碰环境红线及国家相关环境法律法规底线则应该付出一定的法律代价。环评审批是环评中不可或缺且至关重要的环节之一，是守住环保的第一关。

环境监察是对环境保护直接具体的执法行为，是对我国高质量经济发展背景下实现环境管理监督的有效重要措施[1]。同时环境监察充分体现了我国对环境和经济发展关系的科学认知，为坚持生态优先、绿色发展保驾护航。

2 浅析环评审批存在的问题

2.1 环评审批主体定位不明

环评审批工作具有高复杂性、高广泛性、高专业性、高系统性、高技术性等特点，这对环评审批工作人员提出严苛的高要求，在行使环评审批行政权力的同时，需要在环评审批考察核实过程中进行技术评估。当下环评审批工作人员自身的专业知识不足、缺乏人员配备，若将两者重压都放在环评审批工作人员身上，会导致环评审批工作寸步难行。其次，在环评审批发展进程中，其基本结构由最初的环保机关直接对新建设项目进行核查审批的单一结构，逐渐发展成为更加丰富和完善的结构体系，形成良好的环评审批运作流程。但这其中存在两个隐性问题，一是环评审批的行政权力被错误认为是将技术评估活动作行政权力来行使，致使环评审批的侧重点从行政权力转变为其相应的责任，忽视环评审批的核心工作目标应是扎实推动环评举措落到实处，不断改善环境质量。二是未明确区分环评审批过程中中介环评机构的不同参与角色，混淆二者的功能及定位，不利于环评审批工作有序顺利开展。

2.2 社会及公众参与度不高

环境保护不是个人或单个国家的责任，而是整个地球村全体成员的义务。在我国环评审批现状中，存在社会和公众的关注及参与度较低的现象，在宣传工作及效果不济的背景下，影响环评审批因素主要体现在以下三个方面：一是社会各机构团队、企事业单位、社会组织等对环评的关注度不够，未能聚焦合力为环评添砖加瓦；沟通联系性不强，不能对创新环评审批工作方式提供新活力，增加环评审批的工作难度。二是社会公众参与积极性不高，未树立科学正确的环境保护意识及主人翁意识，弱化公众保护环境的主体地位；未能为环评审批科学决策提供有力保障，保障自身权益；未能提高环境与人类和谐发展的重要性认知，认为这是国家及政府层面才能解决的问题，导致不能达到对环评工作有效监督及不能提前预警环境问题的新时代要求[2]。三是企业和各建设单位以经济效益为重而轻环境保护的发展理念，认为环评审批不过是一纸手续批文，未着眼未来进行科学规划及未深刻认识到企业是环评报告书的责任主体，或只重视开工前环评审批结果，在后期生产中无环境保护意识，阻碍企业自身发展及严重影响环评审批工作效果。

2.3 环评体系制度不完善

当前我国环评制度体系不够完善，而且监管力度相对薄弱，法规制度、技术规范体系的建立未能达到完善，且现有的环保法规对环评审批工作人员未形成可操作性，缺乏对环评审批工作的直接指导，严重打击环评审批工作人员的积极性及自信心。此外还缺乏对环保方面高新技术创新开发的鼓励，使环评工作方式落后、数据收集不完整准确，影响环评审批工作质量水平。

3 环评审批的策略探究

3.1 加强环评中介机构管理，明晰主体权责

环评审批技术评估是对环评文件质量及真实性从准确、数据、客观的角度进行分析，对环评审批没有决定权及行政能力。技术评估是通过专家把关，将解决单个或多个建设项目的繁杂问题构建数据化、可溯源及结构化、可落地性的系统性技术评估体系，进一步保障落实向上服务于环评审批管理、向下为环评措施研究夯基垒石的服务功能。基于此，在环评审批中明确权责主体、厘清环评审批的行政权力和技术评估的关系，明确技术评估是依据环评审批专业知识，针对建设项目真实环境做出客观判断的规范流程。这样一来，在减弱对审批人员专业及责任压力的同时，二者密切配合形成合力为环评审批工作增添助力，环评审批借助技术评估的专业性，将工作重心转移到监督落实环评文件举措、建立完善环评制度、不断推进科学精准、系统治理的持久改善环境质量中。第二，在环评审批过程中有两种角色的环评机构，一种是受建设单位委托为其进行环评文件编制的，一种是受环评审批机关委托为其进行技术评估的。此两者虽均是提供依托专业知识运用来提供服务的，但其功能不同。受托于建设单位的环评机构不用承担环评审批否决的法律责任，而环评审批机构委托环评机构做技术评估，环评机构也不应担负环评审批行政职责。将二者角色明确定位，加大力度健全对二者的监督管理制度，提高其专业性和职业修养，提高该行业准入门槛及违法成本，避免作假及徇私舞弊等不良现象，全面优化环评环境及提升其质量[3]。

3.2 加大宣传，提高社会及公众关注度

对生态环境缺乏宣传力度或宣传导向有误的现象是造成社会及公众对环保问题不理性认知及低关注度的原因，亟需政策宣传部门加大宣传力度，结合新旧媒体、线上加线下多渠道宣传环境保护，下沉去宣讲普法，提高全民环保意识及参与积极性。一是建立健全联动机制、数据化平台，加强各机关部门、社会团体组织及企事业单位的高效沟通，通力合作强化环评审批前中后的执行质量[4]。例如联合金融单位共同建立环评“黑名单”，对产生重大环境影响问题责令整改而无视或国家严禁建设项目等企业实行贷款限制，联合证监会对企业上市和再融资的环评审批信息披露，放大处罚效果，引导企业自觉自动提高参与环境保护。二是切实增强环保信息公开力度，提高环保信息公开细致化、扩大参与主体的范围、创新优化收集民意民情方式、完善公众监督及检举反馈机制等手段引导公众树立参与意识，优化环评审批环境，不断提升环评审批可持续发展。

3.3 完善环评体系制度

构建绿色发展环评法律及政策保障。补强环评监管相对薄弱环节，完善健康的法规制度、技术规范体系，细化对环评审批工作的直接指导，提高环评审批工作人员工作热情及主动性。国家应加大对环保方面新兴技术的发展投入，将其新兴技术引进环评审批工作内，减轻人工工作压力、提高工作效率及质量。强化环评事中事后及环评机构的监管，在放管服视角下，落实对项目建设中环保监督工作的同时，提高编制环评文件人员的专业素质、管理及培训；深化提高环评机构的服务能力，为更优落实管理和服务提供有力保障。

4 环境监察的问题分析

4.1 环境监察力量薄弱

近年来，随着我国经济实力不断攀升、经济发展速度日渐高升，环境监察领域在不断扩大，相对应的监察工作愈来愈繁重。在现有环保法律体系不完善的背景下，环境污染物容量饱和现象仍然存在，环境违法行为、环境突发事件偶有发生，环境风险防范对环境监察执法、监督、事故预警及防范处置能力等提出更高要求。我国目前的环境监察人员配比较低、设备陈旧及技术落后等原因在面对日益复杂的环境问题时，出现不能及时响应处理、强制纠偏、直接监督、公正快速反馈等局面[5]。环境监察工作人员的专业性和综合素养不足的同时，环境监察人员配比不足即需要增加每个工作人员的任务及责任，这导致环境监察工作人员责任与任务和能力不吻合，产生力不从心、丧失工作积极性现象，不益于环境监察工作的开展。

4.2 环境监察手段落后

由于环境的复杂性极高，加大环境监察工作难度。同时，环境监察的法律背景不足，当前关于环境监察的法律法规零星分散于环保法中，导致环境监察法律体系不完善、环境监察工作缺乏主要依据等现象，影响环境监察查处效率及力度。机制方面存在环境监察主管部门及服务部门权责不明、与水利、公安、银监会、商务部等多部门沟通不强、未建立协作机制，“单打独斗”的推进开展环境监察工作，无法达到新时期环境监察目标。除引进环境监察内部设备与技术以外，环境监察部门与外部各部门未建立有效信息数据共享平台，阻碍信息互通，形成信息断层或断联情况，影响环境监察工作效率。

4.3 环境监察信访压力高

随着我国社会经济的不断优升，城市圈的公众环保意识逐步增强，在追求日益美好的生活水平的同时，逐渐提高对环境质量的要求。公众对环境质量的诉求和其他社会问题会形成互相交织影响的局面，从而易导致突发事件，影响社会安定，将环境监察工作难度再升级。

5 环境监察的策略探究

5.1 打造专业环境执法队伍

提高环境监察内部科学化、智能化、信息化、系统化、职能专业化如设置对外交流合作部，主要负责内外联工作，科学合理分工，规避工作内容及责任混乱问题。与此同时，加大对大数据、高素质人才的引进，提高环境监测质量水平。其次，引用智能化信息系统高效处理环境监察数据，逐渐建立健全环境监察体系，提高数据准确性及系统性，整理归纳分析找出影响环境因素并建立环境预警监察机制，设置预警值或浮动区间预警值，高效实时对环境实施监控监察。另外，加强环境监察工作人员的培训力度，提高信息技术化工具利用率，提高跨区域同行业交流学习，建立信息共享平台，取长补短提升整体环境监察执法能力。创设科学、多角度的环境监察考核奖惩机制，可有力提高环境监察工作人员的自查检省程度，设置行之有效考核奖惩机制，有利于提高监察工作人员工作热情及效率，有助于环境监察管理体系保障落实。

5.2 提高社会多维度治理

加强多部门与环保部门有效联动协作，建立健康完善的协调合作机制，聚焦多方力量，为环境监察工作提供强有力的背景保障。联合司法、公安、工信等部门对环境犯罪违法行为细化定罪量刑，同频合力打击破坏环境违法行为及活动；联合商务部加强对出口产品或企业的环境监管等方式，提高企业环境违法成本，促使企业重视环保并形成环境污染有效治理内部体系，变被动为主动，积极参与到环境治理及自察的内循环，有效改善生态环境质量。此外，创立以上各部门大数据平台以加强各方信息共享、意见交流。从国家层面利用舆论加大宣传效果，组建环保公益社会组织，与环保部门形成协力交叉，实现国家、社会、人民对企业进行共同监督。

5.3 加强环境监察理念转型

目前我国处于全面建成小康社会的决定性阶段，社会经济进步对环境安全提出高要求，应转变环境监察执法管理监督理念，创新环境监察执法模式，建设完善的环境监察体系，实现环境监察精细化、智能化、高效化，以跟上社会经济发展脚步及满足公众新期待。

6 结语

环评审批及环境监察是我国环评中的两驾马车，妥善处理环评审批及环境监察在时代发展进程中的问题，统筹协调经济、生活、生态、安全等我国社会的多元需要，是实现我国发展绿色经济的有力举措。