协同推进新型城镇化与城乡融合发展的思考

■邢继雯 谢志强

【提 要】解决结构性问题需要有结构性思维，城乡融合问题是由城乡二元结构造成的，必须在全面系统协同推进新型城镇化中去解决。坚持以政治、经济、文化、社会与生态文明建设为支撑，在推进新型城镇化与城乡融合的过程中明晰二者的协同逻辑，即政治引领逻辑、经济互促逻辑、文化相融逻辑、社会共治逻辑、生态协调逻辑，是遵循客观规律和新阶段高质量发展的必然选择。各地应结合自身实际，强化问题导向，推进以人为核心的新型城镇化，以期逐步消融城乡二元壁垒，实现城乡共同发展、城乡居民共享发展成果。

新中国成立初期，由于国家推进重工业优先发展战略，以及城乡制度安排上的城市偏向，形成了“城乡二元体制制度规模效应”[1]。改革开放以来，随着我国经济快速发展和社会持续变革，固化的城乡二元体制逐步松动，但是近年来城乡之间的差距却在拉大。根据国家统计局官网公布的数据计算可知，自2014年至2021年，城乡居民人均可支配收入倍差（精确到小数点后两位）分别为：2.75、2.73、2.72、2.71、2.69、2.64、2.56、2.50；城乡居民人均可支配收入差（元）分别为：18 355、19 773、21 253、22 964、24 634、26 338、26 703、28 481。因此，就这一可比较的数据来看，城乡居民人均可支配收入的倍差在逐步缩小，但是城乡居民可支配收入的实际差额在不断扩大。此外，城乡居民在基础设施、基本公共服务、要素流动等方面还存在城乡发展不平衡、农村发展不充分的突出问题。

21世纪初的中国已经进入到结构性问题全面呈现的时代，其中“城镇化问题是所有结构性问题中的一个结，牵一发而动全身”[2]。推进新型城镇化既是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，还是拓展国内发展空间的重要举措，更是实现中国特色社会主义现代化的必由之路。解决城镇化问题的切入点在于坚持以人民为中心；坚持统筹城乡，树立全国一盘棋的思维。值得注意的是，新型城镇化是一项重大的制度演进和社会变革，其中建立健全城乡融合发展的体制机制是消除城乡二元结构的破题之举、关键之举，也是推进新型城镇化的题中要义。

一、新型城镇化与城乡融合的内在逻辑

党的十八大报告首次提出新型城镇化战略，见人见物，是新型城镇化与传统城镇化最本质的区别；党的十九大报告明确提出“城乡融合发展”的概念，这是我国迈向现代化建设的关键时期做出的重要战略部署，也是加快农业农村全面发展的根本保障。推进新型城镇化与城乡融合发展在顶层设计上具有时间上的相继性，因此，二者具备深厚的内在逻辑。

（一）新型城镇化建设驱动城乡融合发展

新型城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托，也是实现城乡融合发展的重要驱动力。根据顶层部署，到本世纪中叶，城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。实现这一目标的关键在于协调推进新型城镇化战略和乡村振兴战略。新型城镇化战略立足于城市，植根于农村；乡村振兴战略聚焦于农村，联动着城市，二者以城乡之间等值化、差异化、均衡化为价值取向，是实现城乡融合发展的“一体两翼”[3]。当前，我国的新型城镇化已经步入以人为核心、以高质量为导向的提档升级期。其中，国家发展改革委专门印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知，力图通过“促进农业转移人口有序有效融入城市，促进大中小城市和小城镇协调发展”等举措，破解阻碍城乡关系变迁的深层次体制机制障碍；同时，突出“加快补齐县城公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施、产业配套设施短板弱项”，“以县域为基本单元加快推进城乡融合发展”，最终促成城市与乡村成为一个全面融合的共同体。

（二）城乡融合发展促进新型城镇化建设

新中国成立以来，城镇化建设历经城乡分割到城乡融合发展，不难发现“中国的城镇化建设始终是在城乡互动中实现的”[4]。可以说，城乡关系的发展变化决定着新型城镇化建设的成效。“十四五”规划提出，要“推进区域协调发展和新型城镇化”；明确“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业现代化。”坚持城乡一元化、融合发展，可以畅通城乡之间空间、资源和价值要素的互融互通、共建共享，从而为推进新型城镇化奠定坚实基础。在空间方面，通过发挥城乡各自的优势，实现乡村的文化功能、生态功能与城镇经济功能、社会功能的互补；在资源方面，通过完善城镇与乡村之间人力、土地、公共服务等资源的均衡配置和制度并轨，实现城乡资源的链接与共享。在价值方面，以共同富裕为价值导向，通过产业布局、收入分配等具体政策谋划，切实提高广大农民和城镇低收入群体的收入和生活水平，促进城乡之间价值共融。

二、新型城镇化与城乡融合的协同逻辑

（一）政治引领逻辑

新型城镇化道路的根本在于把人民对高品质生产生活的需求作为内核，不断提高城镇化的品味。城镇化的推进意味着人口集中程度高，人口流动频率大，这就对基层党组织的建设机制提出了更高要求。因此，基层党组织应该主动对接社会群体结构和组织结构的新变化，打造党建工作创新点。特别是直面社会成员的基层工作，矛盾复杂、问题具象。因此，基层党建工作的政治红线始终是引领基层各类群体、各类组织自觉贯彻党的主张，确保新型城镇化和城乡融合的正确方向。具体来说，应该在以下几点发力：善于选好、用好基层党组织支部书记；注重强化各类组织的党建工作，引导多元主体竭力为城乡协调发展服务；打破党员按照区域进行管理的格局，建立党员就近联系群众、服务群众的原则，对党员统筹管理，由此构建横向联动到边、纵向延伸到底的全覆盖组织体系；注重党建创新机制建设，确保党建有抓手、有保障。

（二）经济互促逻辑

（三）文化相融逻辑

“城乡二元结构形成的一个重要原因在于文化和心理层面的差距”[6]，所以推进新型城镇化建设，实现高质量的城乡融合发展，不能囿于地域空间和经济社会发展方面的融合，而要深化城镇与乡村之间的文化互动与交融。“文化蕴含的传递性、多样性、发展性、习得性为城乡融合提供了前提和可能性”，“城乡之间关联性的增强为城乡融合提供了前提和必要条件”。[7]因此聚焦城乡之间多样性与统一性的文化建构，促进城乡之间的文化相融，是推进新型城镇化建设的重要逻辑。一方面，要坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的前提下，发展多元的城镇文化；另一方面，应借力全面推进乡村振兴的契机，抓好乡风文明培育工作，加大农村基本公共文化服务建设，繁荣多彩的乡村文化。在城乡文化的相互碰撞和融会过程中，不断缩小城乡文化差距，促进绚丽城镇文化和淳朴乡村文化之间的融合。

（四）社会共治逻辑

新型城镇化和城乡融合发展既是经济结构转型升级的过程，也是社会变迁的过程。新型城镇化的核心是人的现代化，其关键就是城乡群众在社会公正的基础上，做到同发展、共繁荣，共享社会主义现代化建设成果。当前，相较于城市，农村在基础设施建设、公共服务供给等方面还存在许多短板和弱项；农民作为一种职业或身份，在社会中长期存在某种“歧视”；基层社会治理，尤其是乡村长效治理体制机制不完备等问题突出。因此，以乡村建设行动为载体，优化乡村基础设施；推进公共服务均等化，将新增公共资源重点向农村倾斜，依托农村教育、医疗、社保、养老等公共服务水平的提升，为劳动力等要素在城乡之间双向自由流动提供保障；深化户籍制度改革，提升农民在全社会的身份认同感和职业认同感；借助数字社会建设，健全基层网格化治理体系和乡村便民服务体系。

（五）生态协调逻辑

新型城镇化离不开生态环境的支撑和保障，需要处理好人与自然的关系，而“新型城镇化发展又必然对生态环境产生一系列复杂和深远的影响”[8]。改革开放以来，由于新型城镇化和城乡融合发展的步速加快，城镇人口的增长、空间的扩张导致部分地区出现了城市发展速度与资源环境承载力失衡的问题，城乡生态环境遭受前所未有的压力。随着党和政府对发展规律和生态环境问题的认识日益深化，坚持绿色发展理念，加强生态文明建设已经成为新型城镇化和城乡融合发展的共识。因此，在推进新型城镇化建设的过程中，要以城乡生态协调为行动逻辑，统筹城镇化建设与生态环境保护，制定城乡生态环境保护规划，统一城乡各类主体的生态环境保护责任，积极营造天蓝、山青、水绿的美好家园。

三、协同推进新型城镇化与城乡融合发展的实践图景

协同推进新型城镇化与城乡融合发展需要理论与实践的结合，这里以琼海市为例作一描述和分析。琼海市位于海南省东部沿海，现辖12个镇，5个居，204个村（居）委会，1个专属经济区。进入新时代，琼海市遵循经济社会发展规律，结合自身的资源、区位优势，主动融入海南自贸港建设的大潮，先后提出了“打造田园城市”的发展战略和建设“产业强、城乡美、百姓富、社会和”的海南东部中心城市的发展目标。无论是追求低成本、快速度、高实效的“打造田园城市”，抑或是凸显系统化、国际化、现代化的“高标准建设海南东部中心城市”，贯穿其中的鲜明理念和清晰主线就是以新型城镇化推进城乡融合发展。

（一）发挥党建引领优势，擘画乡村振兴新画卷

发挥党建引领优势，既是马克思主义政党执政的本质要求，也是全面推进乡村振兴战略的关键议题。可以说，抓好了农村基层党建，就抓住了全面推进乡村振兴战略的根本。特别是通过发挥基层党组织的全方位引领效应，可以最大限度把组织、人才等资源和先进理念聚集到乡村一线，确保党和国家各项政策部署在基层的高质量执行，为脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接注入持久动能。同时，面对新形势新任务，“通过发挥党建引领优势，可以激发党员干部的创新活力和担当精神，破解城镇化建设难题，有效推进新型城镇化建设”[9]。琼海市在党建引领乡村振兴方面进行了积极探索和实践。例如，通过明确“党建内容规范化、组织生活经常化、议事决策民主化、服务群众常态化、硬件建设标准化”的“五化”建设目标，加强了农村基层党组织建设。具体举措有：紧抓农村党支部建设，选优配强村党组织带头人，通过下放权力，加大投入，推进部分农村内海全面退塘还田还林还湿，恢复了原先生态和景观功能；重点加强对农村党支部书记的培养锻炼，组织举办“乡村振兴骨干培训班”；加强党支部对村级集体经济组织的领导，让这类组织的发展始终保持正确的方向；同时，市委组织部还精心建设初心文化体验区，重点打造“初心塔”，让广大村民铭记党支部带领村民建设美丽乡村、过上幸福美好生活的实践；在“党建聚力、生态聚宝”党建墙上，巧妙设计党建元素、党建标语、党建内容，与乡村的优美生态融为一体，诠释“党建聚力、生态聚宝”党建引领乡村振兴的新模式。

（二）借助政策红利，把握经济发展新机遇

以市场需求为导向，借助政策红利，充分发挥区域性的资源比较优势，构建现代产业体系，延展传统农业+现代服务业的产业链是实现城乡经济互促的根本。生产力水平的提高为产业进步提供了必要条件，但是生产关系的调整也能释放经济腾飞的潜能。因此，以生产关系为切入点，借助政策红利，优化产业结构，调整产业布局，推动三次产业实现深度融合和高质量发展，是把握经济发展机遇的新向度。在探索中，琼海市以城乡融合为理念，以“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”为原则，以建设特色风情小镇、打造国家农业公园、铺设旅游绿道等工程为抓手，形成“一镇一风情，一镇一特色，一镇一产业”，走出了就地城镇化、就地现代化之路。这是一条具有国际视野的现代田园城市的新型城镇化之路，很好的处理了一系列重要关系，如“城市与小城镇、乡村的关系，政府、市场与社会的关系，变与不变的关系，经济发展与生态保护的关系，中国与世界的关系”[10]。进入新时代，为深度融入海南自贸港建设，该市通过抓好人才工作、搭建干事创业平台，进行体制机制创新、优化营商环境，打造国际会都、构建具有开放性和国际范的产业体系等举措，为新型城镇化建设增添经济动力。特别是在产业布局方面，通过发展会展经济，使会展业成为该地旅游业和现代服务业发展的重要龙头；以“一带一路”国家发展战略为新平台，科学参与开发南海资源，培育海洋优势产业；以生态旅游业为抓手，构建以会议会展游、医疗健康游、美丽乡村休闲观光游、红色文化游等全方位的特色旅游产业体系等。这一系列措施实现了城乡资源的链接与共享，为城乡经济协调发展提供了物质保障。

（三）深挖本土特色文化资源，厚植文明新风尚

文化具有非制度性和地方性的意义，通过对城乡多元价值理念的关照，对地方性文化的理解与挖掘，对于实现城乡之间的协同建构有着积极的作用。城乡文化的相融要防止城市消费主义危机向乡村的蔓延，更要避免乡村社会沦为城市文化的附庸。因此，深挖城乡特色文化资源，培育具有本土风格的独特精神，是实现城乡文化相融的落脚点。在实践中，琼海市为培育底色厚重的精神风貌，充分依托红色娘子军、椰子寨等红色资源，全域生态好的绿色资源和南海丰富的蓝色资源优势，不断丰富“红绿蓝”三色文化内涵，促进城乡之间在文化上的深度融合。首先，传承“红色”基因。该市是一片红色土地，有红色娘子军成立旧址、椰子寨战斗陈列馆、周士第将军纪念馆等重要革命遗址和遗存143处。由此，琼海市充分挖掘这些红色资源，通过打造爱国主义教育基地，编纂出版地方党史、革命人物传记，创作排演红色题材文艺作品，广泛组织革命历史宣讲、历史图片展览等，不断讲好红色故事，传承红色基因。其次，树立“绿色”发展理念。在农村，琼海市以“厕所革命”为突破口，创新农村环境治理模式；在城镇，传播绿色生活理念、倡导绿色生活方式，提高居民生态保护意识。久久为功、持续发力，凝聚起城乡居民保护生态的合力。最后，弘扬南海渔民“蓝色”爱国情怀。当地渔民作为维护南海主权的民间力量，在南海维权斗争中冲锋在前，不怕牺牲、寸步不让，坚决捍卫我国领海主权和海洋权益。其中，以还涌现出一批先进的渔民代表，在参与南沙岛礁建设中主动请缨，留下了“三代同堂建设南沙”的佳话。无论是红色、绿色还是蓝色，厚重的历史文化和人物榜样凝聚起的三色文化，不仅为培育文明风尚积淀下最醇厚的底色，也有效提升了城乡协同建构机制的有机性和周延性。

第二，毛泽东一直认为通过革命获得的政治权力是自然合法的。虽然不断采取措施打击腐败和官僚主义等现象，却没有想到这些丑恶现象正是源于权力结构的不科学和领导制度的弊端，没有对政治体制进行改革。而他在担心中央可能出修正主义的时候，依然把希望寄托在革命上。“如果我们的儿子一代搞修正主义，走向反面，虽然名为社会主义，实际是资本主义，我们的孙子肯定会起来暴动的，推翻他们的老子，因为群众不满意。”［10］

（四）搭建多元参与平台，打造社会治理新格局

落实城乡社会共治的构想，需要各参与主体共同努力、充分协作，打造共建共治共享的社会治理新格局。为此，在推进城乡协同发展的过程中，要多措并举搭建多元参与社会治理的平台，让多元主体形成治理合力，为推进新型城镇化和城乡融合发展奠定坚实的社会基础。在实践中，第一，依托各地创建全国文明城市的热情，实现城乡社会的高效能治理。例如琼海市以创建全国文明城市为抓手，通过全市各级党员领导干部在创建全国文明城市中发挥模范带头作用，带动了全市人民参与创建的热情，凝聚起同创共建强大合力；同时，该地还以精神文明助力全面小康。通过在文明创建活动中营造起扶危济困的良好社会氛围，带动社会各界通过帮产业、帮就业、帮上学等方式踊跃参与脱贫攻坚工作。第二，以新时代文明实践中心为载体，坚持激活、整合、下沉、共享各类阵地资源、文化资源、人才资源等，形成社会治理合力。琼海市在实践中梯次铺开新时代文明实践中心建设工作，为广大群众践行社会主义核心价值观提供了有效载体。第三，健全法治宣传教育机制，加大城乡守法普法力度，切实引导基层干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，推进全民守法普法，为社会善治提供法治保障。最后，城乡社会共治的最终落脚点是增进民生福祉。要通过实施民生项目来回应民众诉求，着力解决老百姓关注的热点、焦点问题。在城镇，要坚持多点着力推行“绣花针式”精细管理，补齐城市功能短板，让创建成果更多惠及全体居民；在农村，稳步提高公共服务水平，注重农民的服务需求，努力实现“有”到“优”的转变，向实现公共服务的城乡一体化迈进。

（五）坚持生态环境优先，绘就美丽宜居新家园

近代以来中国的历史表明，只有通过实现社会主义现代化才能建成社会主义强国。但是“世界现代化的经验和教训表明，只有将绿色化确定为现代化的原则和方向，现代化建设才能取得成功”。[11]因此，在协调推进新型城镇化和城乡融合发展的过程中，必须注重加强顶层设计，把生态文明建设工作落实、落小、落细，形成完善的工作机制，系统、协调推进城乡生态文明建设。首先，要以绿色发展为引领，筑牢生态文明理念。坚持把绿色发展观作为生态文明建设的突破口和着力点，把好生态建设的思想关。实践中，琼海市拥有得天独厚的生态环境优势。在建设海南东部中心城市全过程中，该市坚持“生态兴市、环境优先”的原则，锚定海南建设国家生态文明战略示范区目标，统筹提升生态文明建设水平；同时，还把生态文明建设各项要求细化为各级领导干部政绩考核的内容和标准，坚持凭生态文明实绩选干部，推进生态文明建设理念转化为领导干部的内在行动和责任追求。其次，要以绿色生态工程为抓手，着力夯实生态环境基础。万泉河是琼海市的“母亲河”。近年来，通过树立提升万泉河水质、改善生态环境为目标，细化工作任务，强化生态监管，落实治理措施，有效促进万泉河水质和生态环境持续改善。再次，重视农村人居环境改善。该市通过全力推进农村卫生户厕改造，启动秸秆及农业废弃物综合利用，清洁能源项目建设等途径改善农村人居环境。总之，通过各项举措齐步推进，确保了城乡生态文明建设的成果经得起检验，让家园更加宜居，让百姓更加幸福。

四、结语

城乡的协同发展机制不是追求城乡在经济发展水平和社会文明程度上的“齐步走”，而是注重在党的领导下，实现城乡之间经济上的互促、文化上的相融、社会上的共治、生态上的协调，在这一过程中逐步消融城乡二元壁垒，逐步实现城乡的共同发展、城乡居民共享发展成果。因此，进入新发展阶段，全面推进乡村振兴战略，必须协同推进新型城镇化与城乡融合发展。琼海市以建设自贸港为总牵引，以新型城镇化建设为抓手，打造文明城市，建设美丽幸福家园，不断推进城乡融合发展的做法，对全国基础条件大致相同的县（区）具有借鉴作用。

注释

[1]李晓曼、张顺：《中国城乡二元体制的形成及其变革》，《经济与管理研究》2013年第4期。

[2]谢志强：《新型城镇化即将开启巨大增长空间》，《人民论坛》2015年第27期。

[3]雷刚：《新型城镇化与乡村振兴：“双轮驱动”实现城乡融合发展》，《中国建设报》2020年12月19日。

[4]国家发展改革委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所：《新型城镇化：中国经济增长和社会变革的动力》，人民出版社2018年版，第18页。

[5]谢东东、赵泽皓等：《村庄何以开放?》，《南方经济》2021年第8期。

[6]谢志强：《社会治理研究》，人民出版社2019年版，第360页。

[7]祝影：《城市化的人类学分析》，《城市发展研究》2001年第4期。

[8]曹萍等：《中国特色城镇化道路推进机制研究》，人民出版社2017年版，第180页。

[9]甄小英：《把党建优势转化为经济社会发展新优势》，《中国党政干部论坛》2016年第10期。

[10]谢志强：《现代田园城市:“人”的城镇化之路》，《国家治理》2016年第18期。

[11]张云飞、任铃：《新中国生态文明建设的历程和经验研究》，人民出版社2020年版，第55页。