公共财政对河南省民办高等教育的扶持政策研究*

文/祁东丽（郑州科技学院财经学院）

一、引言

党的十九大报告指出：“优先发展教育事业，支持和规范社会力量兴办教育”，从国家层面来看，党和国家领导人非常重视我国教育事业的发展。近年来，民办高等教育异军突起，其发展快速和有效解决了“上大学难”的问题，在深化教育改革和提高综合教育能力等方面，民办高等教育均能起到积极的促进作用。但是，民办高等教育在迅速发展的同时，也存在诸多的问题，例如：公共财政扶持缺失问题，为此，本文以河南省为例，研究公共财政对河南省民办高等教育的扶持政策，希望能够促进河南高等教育事业更好的发展，以更好地满足河南省人民对教育资源多元化的需求。

二、研究现状

（一）民办高等教育财政扶持政策研究

在宏观角度上，周国平等（2007）对民办高等教育政策法规进行分阶段梳理，通过梳理找出政策的特点、变化和走向。周慧玲（2017）对比分析了民办高校和公办高校的财政支持政策，论证得出民办高校在发展的过程中，财政政策缺失的现状。

在微观角度上，巩丽霞（2012）通过研究得出政府对民办高等教育的财政扶持分为直接扶持项目和间接扶持项目，直接扶持项目中具体有三类，一是专项资金；二是政府购买服务；三是奖励资金。王斌（2013）通过研究民办高等教育的投资补偿机制，认为学校办学资金来源存在银行贷款不通畅、捐赠激励制度不完善等六点制约因素。

（二）公共财政扶持民办教育研究

综合张建忠（2016）、马玮岐（2014）、周慧玲（2017）、方芳（2015）等学者的研究，财政扶持民办教育有其理论基础和现实要求。主要体现以下理论：一是外部性理论和准公共产品理论。民办高等教育在性质上属于准公共产品，具有其特有的属性：非竞争性和排他性，同样具有社会公益性。民办高等教育具有显著的外部性，所以政府应该担起财政支持的责任。二是教育公平理论。教育公平理论要求民办高等教育具有平等获取公共教育资源的机会。政府有责任对民办高等教育进行财政扶持。三是成本分担理论。公共财政支持民办教育发展是政府作为利益获得者和能力较大者应承担的责任。

（三）民办教育分类扶持政策研究

对民办学校按照营利性与否进行分类管理，为公共财政支持的有效性奠定了重要基础。付全会（2020）通过研究得出政府应对民办高等教育进行财政扶持，并从四个方面提出相应的改进措施：一是明确对民办高等教育的扶持方向；二是创新对民办高等教育的扶持方式；三是完善对民办高等学校学生的资助政策；四是加强对民办高等教育的管理，通过以上措施能够推动民办高等教育更好地实现可持续发展。吕若冰（2020）在对民办高等教育发展的研究中，同样提出了四方面的公共财政扶持政策，一是直接财政投入政策；二是税收优惠政策；三是差别化用地政策；四是金融扶持优惠政策。

三、河南省民办高等教育公共财政扶持政策现状分析

河南省作为人口大省，积极响应国家的政策，实施《民办教育促进法》，并大力支持和扶持民办高等教育，促进其可持续发展，以满足河南省对教育资源的需求。截止到2021年，河南民办高等学校有45所（民办本科和民办大专），其中民办本科和民办大专的数量分别为19所和26所，民办高等学校在全省高校所占的比例已经达到28.84%。河南省的高校数量虽然不少，但是远不能满足其需求，而民办高等学校的迅速发展在一定程度上弥补了不足的缺陷。

为了更好地促进河南省民办高等教育的发展，河南省出台了《河南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育进一步促进民办教育健康发展的实施意见》（豫政[2018]6号），其中相关扶持制度如下：

（1）加大公共财政对民办教育的扶持力度。通过健全政府补助制度、助学贷款制度和捐资激励制度等，进而形成有效机制。各级政府要结合公办高等教育和民办高等教育的实际需要，统筹安排年度教育经费，加大对其的扶持力度。要合理利用财政资金的引导作用，引导民办资本的进入，同样要发挥财政资金的杠杆作用。针对民间资本捐资助学的情况，政府要按照一定的比例给予相应的配套资金；而针对民间资本的大规模进入，在资金奖励和人才支持方面，在一定程度上对学校展开资助，加大省级财政对民办教育的扶持力度。对于市级和县级的民办教育，地方政府可以安排专门资金予以资助。（2）落实同等资助政策。在助学贷款和奖助奖金等方面，民办学校和公办学校享受同样的国家资助政策。为了帮助民办学校家庭经济困难学生，各级政府要提高学生获助的比例。在奖学金管理机制方面，民办学校要加强管理，无论是评定还是发放，都要制定规范的管理机制。积极落实捐资助学相关优惠政策，积极引导社会各界向民办学校设立奖助学金。（3）落实税费优惠等激励政策。对于企业作为投资人开办的民办学校，对于自身所使用的房产和土地，对其免征房产税和城镇土地使用税。对于企业对教育事业的公益性捐赠支出，根据相关税法规定，应纳税所得额中可以对年度会计利润12%以内的部分进行扣除，进而少交企业所得税；个人对教育事业的捐赠支出，按照相关规定在计算个人所得税时予以扣除。对于非营利性民办学校，其具有和公办学校相同的待遇，并对其进行免税资格认定，对于非营利性收入来说，免征企业所得税。（4）实行差别化用地政策。民办学校所属地的政府和相关部门，可以根据其用地数量，对其进行合理安排，并且将所运用的土地纳入城乡规划中来。与公办学校的用地标准相同，非营利性民办学校取得土地的方式是通过划拨；而营利性民办学校取得土地的方式是根据国家的相关政策对其供应土地。（5）实行分类收费政策。民办学校分为营利性和非营利性，两者在收费标准上，存在不同。对于营利性民办学校来说，其收费标准采用市场调节价，并且对收费可以自主制定；对于非营利性民办学校来说，其收费标准采用政府指导价，并且逐步转向市场调节价，收费采用公示制度，做到公开透明。政府要加强民办学校的收费监管，收费项目和标准一旦确定，一年内不得变更。

四、河南省民办高等教育公共财政扶持政策存在的问题

（一）关于实施主体的问题

1.政策制定不完善

河南省政府针对民办高等教育扶持政策制定不完善，很多都是站在国家层面角度进行简单的补充，并没有对实施政策展开深入挖掘，所以具体开展实施时，只能起到方针指引作用，如何将政策更好地落到实处，需要各级政府根据当地实际情况出台具体和可行的法规和实施细则。

2.政策执行出现效果偏差

政策只有运用到实际工作中去才能够检验其正确与否，同时也是检验政策含金量高低的重要标准。政府出台的相关政策，在大规模实施之前，会经过理论认证和科研调查，并通过地域性的试点执行，观察政策运行达到的效果。但是，政策的执行仍然会出现效果偏差，这些偏差的出现，主要原因在于实施部门执行的过程中出现的效果偏差。《实施意见》规定“民办教师在资格认定、职称评定、课题申报等方面享受和公办院校教师同等政策”，但是现实生活中，民办高校教师并未享受应有的合法权益，导致民办高等学校在人员流动性和教学质量方面存在问题。

（二）关于针对对象的问题

1.政策针对性有待加强

政府出台政策是为了解决相关问题，如果政策针对性不够，执行可能达不到预期的效果。河南省制定的相关教育方针，大都比较宏观，没有针对河南省民办教育的细分领域制定有针对性的政策文件，而民办教育细分领域众多，涉及的民办教育内容相对庞杂，教育类型较多，有学前教育、基础教育、职业教育和高等教育等分类，如果都按照政府制定的一套标准执行，往往达不到政策效果，甚至会适得其反。河南省民办高校目前存在的最大难题就是融资难，资金的压力导致民办高校发展受限，但是政府并没有制定针对性的解决对策，真正解决民办高校面临的此项困境。

2.政策落实不到位

无论是《民办教育促进法》，还是《意见》等国家层面的政策，其具体内容多为原则性的，主要起到引导作用，政策制定比较宏观，缺乏详细的实施细则，地方政府针对相应指导方针，如若制定配套政策不及时，同时配套政策的深度和广度不够，从而导致政策的落实度较低。

（三）关于政策内容的问题

1.分类管理模式不完善

河南省颁布的豫政[2018]6号《实施意见》中对分类管理制度做出了规定，对民办学校实行分类管理，将其分为营利性和非营利性。对于营利性民办学校可以取得办学收益；而非营利性民办学校办学收益全部用于办学，不得取得办学收益，并且按照自愿原则依法办理登记。对于民办学校办学性质的转变，要依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属，相关税费的缴纳。由于地方针对此类问题，没有配备专门的配套政策，导致这些流程在实际操作中面临着各种问题。

2.财政政策扶持机制不健全

在河南省颁布的《实施意见》中，政府对民办高校的扶持主要体现在几个方面：其一，在用地管理方面，目前主要采用科教用地管理，营利性民办学校按照国家相关的土地政策取得土地使用权；对于非营利性民办学校则是划拨的方式供应土地；其二，在税收方面，要积极落实优惠政策；其三，在用电、用水、用气和用热方面，执行和公办院校相同的价格政策；其四，在筹资渠道方面，要采取措施积极拓宽筹资渠道。政府在土地和税收优惠等方面的资助，目前方案较少，与之配套的政策并没有深入挖掘。对于拓宽融资渠道，并没有更加深入的配套政策出台，导致政策支持无法取得预期的效果。

3.教师的权益保障不到位

河南省民办高校教师基本属于合同录用制，河南省颁布的《实施意见》中规定“民办学校教师在资格认定、职称评定、业务进修、表彰奖励、科研立项、国际交流等方面与公办学校教师享受平等待遇”，现实中对民办高校教师的保障力度不强，导致社会对民办高校教师的认可度不高，最明显的影响就是薪资水平较低和福利补贴得不到保障。

五、完善河南省民办高等教育公共财政扶持政策相关建议

（一）提升政府扶持政策的针对性和执行力

河南省民办高等教育扶持政策的针对性和执行力有待加强。提升政策针对性措施：一是要明确政策实施过程中的权责划分；二是扩大政策宣传范围；三是提高信息透明度。提升政策执行力措施：一是要提高政策执行效率；二是加强政策执行监督；三是加强政策执行过程的各个参与方之间的互动反馈。

（二）建立政府财政资助机制

现阶段，河南省财政经费对公办学校的资助已经比较紧张，所以无法全覆盖实现对民办高校的财政拨款资助，所以政府可以择优资助，以更好地促进民办高校的健康发展。例如可以引入绩效考评指标作为政府予以资助的依据，对民办高校在办学水平、教学质量、就业率等方面设置合理的考核标准。既可以促进民办高校之间良性竞争和健康发展，也有利于政府的质量评估，以便对民办高校进行更好的管理。

（三）完善分类管理机制

《民促法》和《意见》中对民办高校分类管理机制的描述不具体，只做了简略规定，河南省民办高校实际运营过程中，分类管理机制有待进一步完善。一要明确营利性和非营利性民办高校的法律性质；二要完善民办高校章程的相关政策法规；三要制定合理的过渡方案和财产清算方案。

（四）完善教师权利保障政策

民办高校与公办院校相比，其生存环境恶劣，没有办法为教师提供更多的保障，河南省政府在考虑民办高校现状的基础之上，制定相应的具体政策，以保障民办高校教师的合法权益，改善其生存环境。例如政府可以根据民办高校的办学质量和教师科研项目的价值，对其进行科研经费补贴，在保障民办高校教师合法权益的同时，又能够提升民办高校教师的科研水平。