焦作市城乡融合发展实践研究

宋 静，车小粉

（黄河交通学院，河南 焦作 454950）

1 新发展理念下焦作市城乡融合意义

1.1 有利于进一步推进乡村振兴战略

随着我国乡村振兴战略的提出，城乡融合被作为城乡统筹发展和城乡一体化政策的进一步延续。城乡融合在新发展阶段也被赋予新的内涵，不再是只关注城乡差别的缩小，而是更加注重城乡经济、社会、人文、生态等全方位的发展，数量不是关注的重点，更关注在全方位发展过程中的发展质量问题。对于焦作市来说，是推动高质量发展的关键时期，对焦作市经济社会发展具有重要意义。

1.2 有利于城乡间要素流通通道被打通

城乡融合是社会发展的必然趋势，也是城乡关系的高级形态体现。城乡之间各种要素的平等交流是实现城乡融合的前提。城乡要素双向流动体制受限是推进城乡融合面临的难题。城乡居民间收入差距大，各类资源、设施配置失衡等一系列突出问题和矛盾都是由城乡要素体制引起的。大力推进城乡融合均衡发展，建立和完善城乡要素双向流动的体制机制，使城乡间要素流通渠道被打通，成为推动乡村发展的不竭动力。

1.3 有利于引领带动城乡区域协调发展

区域协调发展是党的十九大确定的七大战略之一，也是建设社会主义现代化国家的重要任务之一。党的十九大之后，我国在构建新型工农城乡关系的表述上发生了较大变化，强调“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”。实现由“以工促农、以城带乡”到“工农互促、城乡互补”的转变，这一转变也充分体现了在新发展理念下，新型城乡关系重塑对推进我国城乡区域协调发展有着重大现实意义。

2 新发展理念下焦作市城乡融合发展导向

2.1 破解城乡间二元关系是融合之本

在我国长期形成的城乡二元结构背景下，城乡融合是两者关系由对立向共同发展的转变，是由我国经济结构不断调整决定的，也是重组我国城乡空间结构、重塑城乡关系的过程。这一过程借助于产业结构的优化调整，带动城乡间地域、空间实现更优化的融合，这个融合的过程是持续不断的、全面的融合，不仅仅是单一要素或者部分要素的融合，这里的全面融合包括：经济、环境、空间、设施和服务等。重塑城乡关系要实现：城乡要素融合、城乡布局规划融合和生态环境共建融合等，在这个过程中重点要促进要素流动，进而实现等值化的城乡关系，其核心还是实现人口、土地资源、信息技术和生态等方面的有序流动。

2.2 推动乡村振兴是融合之重

由城乡二元结构的发展思路，再到以城市带动农村的发展口号，在历史发展过程中由于种种因素，相较于城市发展，乡村发展一直处于弱势，乡村问题解决了也就实现了城乡融合的一大半，城乡融合作为乡村振兴的新阶段，从另一个层面解读要想推进城乡融合就必须推动乡村振兴。对于乡村振兴来说重点是推动“人-产-地-钱”的耦合发展，而城乡融合的内涵是：以制度供给创新和空间结构优化为前提，实现经济、社会和生态环境的全面融合，那么从这两个定义来看它们之间的关系是兼容并蓄、互相支撑的。二者的对象是一致的，同时二者的终极目标也一致，城乡融合的重点是加快建设城乡基础网、乡村发展区、村镇空间场，从而推动乡村振兴。

2.3 进行制度创新是融合的关键

要想实现城乡融合发展就必须破除历史遗留问题，特别是制度问题，这就需要从根本上转变理念，调整“农业支持工业、农村支持城市”的路线方针，也要使得历史遗留下形成的二元分割的城乡关系深刻改变，使城市和农村在资源供给上保持相对均衡，实现城市带动农村，让城市优质资源往农村回归走城市反哺农村的路线，支持农村经济人文发展，建立和实施城乡高质量融合发展机制。

3 焦作市城乡融合现状及问题研究

3.1 农民收入不断提高，但城乡收入差距依然明显

焦作市的乡村振兴工作已进入新发展阶段，脱贫攻坚工作也取得了决定性胜利，随着一系列惠农、惠民政策的实施和城乡产业结构调整，城乡居民收入差距在不断被缩小，农民的生活水平不断提高。但是从长远来看，“农业边缘化、农村空心化、农民老龄化”依然长期存在，且较为突出。同时“农村空心化”会引起农业发展过程中人力资本不够的问题，“农民老龄化”则会加剧先进农业技术推广及应用的难度，又会导致农业生产效率和效益降低、农民收入降低。与此同时，从城乡间居民收入构成分析，不难发现相较城市而言，农村居民的收入渠道更加单一，工资性收入和经营性收入占收入的主要部分，财产性收入有限。

3.2 农村公共投入持续增加，但城乡不均衡状况依然长期存在

教育资源不均衡、医疗卫生资源不均衡、社会保障资源不均衡，三大不均衡是城乡公共服务不均衡的主要体现。首先，就教育资源的供给来看，城市经费投入力度、教学条件好坏、师资力量高低比乡村更具有主动权和话语权，城市教育环境远高于乡村。尽管连年出台各类惠农教育政策，但是依然不能完全改变环境差、教育设施落实不到位、师资质量参差不齐的现状。其次，从医疗卫生资源分配来看。城市集中大量优质医疗资源，有相对完善的医疗体系、大量专业的医疗技术人才和优质的硬件环境。反观乡村则存在医疗经费投入不足、各类软硬件设施不够或者落后、医务人员能力素质相对较弱等一系列问题。最后，从社会保障方面来看，目前焦作市已实现居民基本养老保险和医疗保险城乡制度并轨机制，但是城市医疗保险水平依然远优于乡村，两者间仍然存在差距，农村养老服务体系建设依然滞后于城市，并且缺乏相对完善的参保机制和优质的服务体系，农村依然存在社保覆盖面偏窄，社会保障水平低等一系列问题。

3.3 公共投入与产出不成正比

虽然近几年焦作市乡村公共投入力度不断增加，但是从目前来看公共服务配套水平不均衡现象依然将长期存在并对城乡融合产生影响，基础建设投资薄弱是目前的主要困境，同时受制度及布局影响投入产出效率并不高，缺乏有效制度监督，与布局规划下的实际投入惠民力度不能达到正比。在长期存在的城乡二元结构及制度背景影响下，二者公共投入及产出差异是明显的，相比农村，城市有更加完善的公共配套设施，布局规划更加成熟，不像乡村受布局分散化的影响，整体投入需求大，维护及管理困难系数高，所以相较于乡村来讲，城市所享受到的公共服务相关配套红利更加明显。

4 焦作市城乡融合发展的路径探索

目前，在乡村振兴战略以及新型城镇化战略的双重背景下，要想高质量实现焦作市城乡融合发展，城乡共享理念必然是指引方向，把经济发展以及社会事业的发展作为重点，对乡村发展过程中面临的难题进行有效破解。推进城乡间要素的自由流动，加快城乡产业融合发展，推动农业现代化发展，突破城乡二元体制的制度束缚，对城乡融合的政策体系和体制机制不断进行创新及完善。

4.1 合理规划乡村布局

第一，统筹城乡空间布局体系。将市、县中心区域的辐射、带动功能发挥好，使市、县周边的乡、镇可以承担市、县部分功能，通过合理空间布局发挥它们之间的错位互补功能，实现其功能效益的最大化利用。第二，进一步合理规划乡村布局。依据各个村落的发展现状和自身特点，结合地方自然、文化开发和实现经济效益，在这个过程中要强调依据自身特色布局，避免千篇一律、互相照搬的现象。规划应遵循各个乡村的发展和自身特点，充分挖掘地方文化资源，避免“千村一面”的现象出现。第三，规划不能只停留在目前，要有前瞻性。这种前瞻性可具体表现在政策制定和实施过程中的“战略留白”，在基本农田、生态农业和环境保护等核心要素方面，要留有可发展红线、留有余地，实行分步骤、成长式发展步骤，响应可持续发展步伐。

4.2 实现城乡产业融合发展

第一，因地制宜地进行城乡产业分工协作，实现资源效率最大化，提高经济效益产出。强化城乡一、二、三产业的融合发展，在多元化产业链条下，发挥核心产业、优质企业的带领功能，延伸乡村产业发展链。结合乡村特点大力发展生态游、文化游和休闲康养等产业群，使农村自然优势和人文优势充分发挥。第二，形成城乡产业链，完善城乡产业融合利益联动机制。形成城乡互相扶持的产业链结构，可以建立农企合作机制，形成产销一体化的分工链接。多元化农民收益渠道、建立农民增收保障机制，例如建立：“保底+回购”“按股分红+务工收入”等收益机制，增加农民创收途径。在以上基础上加强管理机制，真正从制度上给予双方保障，明确权利、责任、义务。第三，大力发展优质化、特色化产业，助力农民增收致富。要以农村特色产业为抓手，整合产业链，形成绿色化、多功能化、高附加值、竞争力强的农业大格局。结合条件，可将“一村一品”发展模式有效推广，对具有区域优势的特色产业重点扶持，因地制宜创新乡村经济发展路径，重点以乡村旅游、观光农业、农副产品加工和绿色养老等特色产业带动乡村经济发展。

4.3 拓展农村文化与生态功能

第一，深入拓展乡村文化功能。在保护、整合乡村传统文化要素的基础上，创新、丰富、利用传统文化功能，助力乡村发展。结合当下社会现实需求，实现文化保护与传承的效益延伸，发挥乡村历史文化资源优势，深入挖掘农业文化效益，结合农业文化拓展农业产业链条，提升农村的经济效益，拓展群众文化活动渠道，实现文化事业与文化产业的共同发展。第二，对农业生态功能进行拓展。积极响应习近平主席“绿水青山就是金山银山”的生态理念，将乡村生态环境的利用和保护作为一切的重点。发挥乡村丰富的自然生态资源优势，在不破坏、不过度的前提下，对其进行深入挖掘使其实现自身经济功能，实现环境保护与经济发展的共赢。

4.4 促进城乡公共资源合理配置

第一，加大对乡村教育的投入力度。要加快对农村教育事业的发展。真正使城乡教育资源配置统一化，走义务教育一体化发展模式，使优质化教育资源能够被城乡共享，在乡村实现网络多媒体资源的全覆盖，借助网络多媒体资源手段实现资源共享实时、时效化，逐步缩小城乡间教育资源的不均衡沟壑，推进教育公平化。同时，要不断推进城乡教育信息一体化平台的构建，让信息化手段成为缩小两者间教育差距的推手，通过对优质教育资源的不断开发、利用，实现城乡教育的现代化和信息化。也要不断优化乡村教师资源配置，使城乡教师资源实现一体化，使城乡教师双向流动机制真正发挥作用，平衡城乡教育师资，实现城乡师资平衡，通过完善乡村教师管理及福利制度，在编制、福利待遇、保障方面能够享受到更多的政策倾斜，让乡村能够留得下、留得住优秀的教师。

第二，加快乡村医疗卫生服务体系建设。首先，推进乡村标准化医疗体系建设。加快基层医疗机构标准化建设，拓宽对服务体系的建设投入力度，使基层医疗机构的硬件水平得到提高，减弱农村基础设施薄弱的短板，提高改善乡村居民就医条件。其次，提高乡村医护人员职业素质。建立乡村医疗队伍人才发展规划及双向流动机制，通过交流培训及轮岗机制，实现技术上的共享，要从制度上给予规范和保障，在福利待遇、职称评定、发展晋升上也给予制度倾斜。

第三，健全完善农村社会保障制度。首先，形成农村最低生活保障动态调整机制，在农村普遍建立最低生活保障动态调整制度，农村最低生活保障制度的标准可以根据情况及时调整。其次，完善农村医疗保险制度。社会保障制度的基础和重点是基本医疗保险制度，所以要重点完善这一制度，提高城乡居民养老金水平，真正落实养老金的保障作用。再次，普惠型老年福利制度得以完善。发挥政府主导地位，建立资金筹措责任分担机制，使普惠制老年福利制度尽快在城乡得到覆盖，不断提升农村居民老年津贴的待遇水平，不断缩小城乡差距。

5 结束语

在焦作市城乡融合发展道路上，近几年取得显著成绩和初步效果，通过统筹城乡规划、协同公共服务体系、完善乡村基础设施建设和产业互融发展等有效手段，城乡融合发展格局已经初步建立，差距在不断缩小，但机制不健全、地区差异明显和资源失衡等问题仍将长期存在，实现焦作市城乡融合发展任重而道远。