关于推进落实高层民用建筑消防安全主体责任的认识与思考

刘 宇

云南省消防救援总队昆明支队，云南 昆明 650000

高层民用建筑是指建筑高度10层及10层以上的建筑或者房屋高度大于28米的住宅建筑，还包括房屋高度大于24米的其他高层民用建筑。据不完全统计，目前我国国内已有高层民用建筑75.6万幢，高层民用建筑在一定程度上解决了用地紧张的情况，但由于建筑内涉及大量的人和物，给火灾预防工作带来了新的挑战，随之而来的推进和落实高层民用建筑消防安全主体责任的任务就显得十分必要和重要。

一、加强推进落实高层民用建筑消防安全主体责任的重要性

《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）明确指出，消防工作是一项社会性极强的工作，它需要政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与。它覆盖面广、涉领域宽，每一个单位、每一个家庭、每一个人的生产、生活全过程都涵盖其中。因此，消防安全责任从宏观上讲包括政府领导责任、行业部门监管责任、单位主体责任三大责任。［1］高层民用建筑作为社会单位成员，消防安全的主体主要指业主和物业服务企业，二者主体责任的落实与否对高层民用建筑的消防安全有着重要的影响。

（一）利于社会政治经济的发展和稳定

社会政治经济的发展是由各个社会单位共同努力和促进的。社会单位是社会生产、管理的主要组织形式，是社会财富的主要创造者和社会服务的主要提供者，它囊括了机关、团体、企业、事业单位和个体工商户等社会组织。应急消防救援更是一项人民至上、生命至上，把保护人民生命财产安全摆在首位的工作。在全面建设社会主义现代化国家的新起点上，推进消防治理体系和治理能力现代化更是需要不断推进和落实消防安全主体责任，这对于保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活有着重要意义。

（二）减少高层民用建筑火灾危险性

高层建筑火灾扑救一直是世界性难题，一旦发生火灾，面临较大的救援困难：一是可燃易燃物多，二是蔓延迅速，三是疏散困难，四是供水难度大。因此，火灾失控后容易造成巨大伤亡，社会影响恶劣。2010年11月15日，上海余姚区胶州路28层教师公寓因无证电焊违章操作引起火灾，导致58人遇难。2015年7月11日，湖北武汉紫荆嘉苑住宅楼电缆竖井，由于线路老化发生自燃引起火灾，导致7人死亡，12人受伤。［2］2022年1月9日，美国纽约布朗克斯区一栋19层高层公寓楼，由一个便携式取暖器引起火灾，截至报道时已造成19人死亡，至少63人受伤，其中数十人伤势严重。国内外类似的高层民用建筑火灾近年来层出不穷，这些都警示我们：高层民用建筑由于其建筑特点和消防风险，火灾危险性较大，发生火灾概率大，一旦火势没有得到及时控制，人民生命财产会受到严重威胁，要抓住“灭早灭小”的最佳时机，采取早发现、早扑救的最有效方法，能够最大限度地减小火灾危险性。所以，一旦发生火灾，依靠最早到场的业主及物业服务企业力量抓住火灾扑救的最佳时机进行初期火灾扑救，是防止小火酿成大灾的最有效方法，这便对高层民用建筑消防安全主体责任的落实提出了重要的要求。

（三）有效预防火灾的发生

高层民用建筑火灾救援难度大，防火就更显重要，必须实行群防群治。火灾的发生应该同时具有可燃物、氧化剂和点火源的存在。所有社会单位的运转都具备燃烧三要素，对可燃物和点火源的控制是火灾防控的中心问题。所以，在火灾预防方面，高层民用建筑业主及物业服务企业的主体地位和基础作用非常明确、不可替代。作为业主一方，除了自身要有消防安全意识和基本自救能力外，还有监督责任。如果发现消防设施不完好有效，外墙保温材料破损，堵塞消防车通道和电动自行车违规停放充电等情形的，可以向物业服务企业反映。［3］作为物业一方，要督促业主、使用人履行消防安全义务；要定期组织开展防火巡查、检查，及时消除火灾隐患；要随时保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，对占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道等违规行为予以及时制止等。业主和物业共同行使好消防安全主体责任，将有效预防火灾的发生。

二、加强推进落实高层民用建筑消防安全主体责任中存在问题的改进措施

2021年以来，高层建筑火灾形势严峻，据不完全统计，截至2021年11月底，我国消防救援队伍接报高层建筑火灾共3446起，造成死亡137人，其中高层住宅火灾就有2908起，造成死亡123人，分别占总数的84.4%和89.8%，呈高发易发态势，造成重大伤亡的风险始终存在。究其原因有以下几点：

（一）消防安全意识不到位

据相关数据显示，我国高层民用建筑使用者的消防安全意识还比较淡薄，业主和物业服务企业的主要领导缺乏法律意识，对消防安全管理工作不重视、资金投入不足。建筑防火及建筑消防设施的管理投入不直接产生经济效益，致使相关领导对投入资金做好这项工作的重视程度不够。个别单位对消防工作还存在麻痹和侥幸心理，火灾公众责任险参保率较低，对火灾隐患熟视无睹，甚至对消防安全检查有抵触情绪，对存在的消防隐患整改态度消极。据统计，80%以上的重特大火灾是人为因素所致。如高层住宅小区违章停车堵塞消防车通道、应急照明设施损坏、电动自行车进楼入户和“飞线”充电等现象时有发生。今年上半年，上海市人大代表联系社区征求有关城市运行安全的511条意见中，反映占用消防车通道和应急通道两个问题的共151条，占比近30%。

（二）消防安全责任压得不实

消防安全的法律责任包括火灾预防的法律责任和发生火灾后的法律责任。《消防法》第十六条规定了各类主体应当履行的7项消防安全职责。部分单位重效益、轻安全，没有建立完整的消防安全制度，日常管理不规范，消防设施故障损坏、疏散通道堵塞和违规施工、违章作业等问题较为普遍，灭火应急预案制定不科学、演练不落实。目前，引起社会关注的主要还是发生火灾后的法律责任，而火灾预防的法律责任，则没有引起社会广泛关注，导致社会单位消防安全责任落实不实。主要表现为物业服务企业对消防设施、设备、器材的设置配备、维护保养、运行管理不落实，消防安全培训、检查、整改不落实等问题，往往是发生火灾或小火酿成大灾的重要原因。这些问题的存在，在没有发生火灾时，基本不会引起足够重视，甚至被忽略。火灾发生后，也依然存在追究责任落实不严格，导致无法起到警醒、教育的作用，安全责任形同虚设。

（三）消防安全管理专业性不强

随着经济发展和社会进步，新技术、新材料、新产品广泛应用，火灾防控的科技含量越来越大，消防安全管理的专业性越来越强，急需专业的消防团队和技术人员参与其中。高层民用建筑安全管理的专业人员配置不足、业务能力和管理水平低下或根本未配置也是消防安全管理中存在的一个问题。由于没有专业的消防安全管理人员，造成消防安全责任人、管理人等“关键少数”不懂建筑防火、建筑消防设施国家规范与标准，不具备必要的消防安全管理能力，安全自查、隐患自除、责任自负的水平较低，管理不严格，造成火灾隐患难以及时排除，应急处置能力不足。如业主使用天然气灶具没有依照规范进行安装、忽视了室内通风、忘记关闭天然气阀门等行为都有可能造成天然气泄漏，从而引发火灾。物业服务企业为了自身利益，擅自装修甚至擅自拆除消防设施，破坏火灾自动报警系统、自动探测器热水系统等，产生了火灾隐患。

三、加强推进落实高层民用建筑消防安全主体责任的措施

高层民用建筑消防安全主体责任的推进和落实，需要各方齐抓共管，运用多种手段，形成良好机制，切实抓好消防安全工作，自觉落实消防安全责任，为实现全社会消防安全奠定坚实基础。

（一）营造浓厚的消防安全氛围

高层民用建筑消防安全主体责任的提升，要进一步强化群众火灾防控意识，提升群众对于消防安全的关注度，营造良好的消防安全氛围。首先要增强人们的消防安全意识，提高消防安全常识的知晓率。一是牢记“消防安全，宣传系于一半”是共识，要充分发挥各类媒体的宣传教育与舆论监督作用，宣传消防知识，提高消防工作的曝光率。二是倡导“消防安全从娃娃抓起”的理念。坚持将消防安全教育纳入校园教材，充分利用学前教育和义务制教育这一平台，在学生的授课内容甚至相关教材中加入消防安全的内容，如学习消防常识、掌握火灾预防方法、开展疏散自救训练和演练等等，在潜移默化中让消防责任上升为国民责任，将消防安全提升至道德层面，促进全社会积极履行消防责任。

其次更重要的是提高人民对消防安全的积极参与性和基本处置能力。一是积极鼓励群众参与消防志愿服务。提升认识归根结底是为了运用于实践，通过健全消防志愿者组织制与认可和激励机制来提高群众的参与性。二是要大力支持群众举报火灾隐患与消防违法行为。坚持走群众路线，依靠群众来发现问题、参与监督，最大限度鼓励群众参与消防工作的积极性。三是要提升群众火灾初期的基本处置能力。高层民用建筑物业服务企业要充分履行消防安全管理职责，积极建立微型消防站、组织消防安全训练、进行消防安全演练，切实提升处置初起火灾的能力。

（二）完善消防安全责任运行机制

完善高层民用建筑消防安全责任运行机制，必须要通过不断完善法律规章的方式来约定责任主体责任清单，明确监管职责。为此，《消防法》中已明确规定住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。为进一步强化责任，应急管理部于2021年6月21日发布《高层民用建筑消防安全管理规定》，明确了高层民用建筑的业主、使用人是高层民用建筑消防安全的责任主体，对高层民用建筑的消防安全负责。同时还明确增加了有关物业服务企业应当在服务合同中约定消防安全服务的具体内容，如有效落实防火巡查检查、用火用电管理、消防安全宣传教育、消防设施器材维护保养等制度要求，充分明确了物业服务企业在高层民用建筑消防安全管理中的作用、角色和职责。至此，消防安全管理机制通过法律约定的方式得到完善，推进落实了高层民用建筑消防安全主体的责任，提升了高层民用建筑消防安全管理水平。［4］对没有物业服务企业的高层民用建筑，要提请政府明确街道乡镇、居（村）民委员会等基层组织的消防安全管理责任，推行“楼长制”，确定管理人，消除管理盲区，堵塞安全漏洞。此外，消防救援机构作为社会消防安全的监督执法部门，仍然要一如既往致力于消防安全责任运行机制的完善。如推动修订《消防安全责任制实施办法》、建立社会单位风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系、编制高层建筑风险防范指南和检查指南等措施。

（三）推进形成责任监督合力

要提高高层民用建筑落实消防安全责任的主动性，真正落实消防安全主体责任，必须依法依规对其进行管理，使高层民用建筑的责任主体时刻处在监督之下。首先要增强广大业主遵守消防法规的自觉性。如设置消防宣传栏、播放消防安全短视频、掌握消防安全基本常识和消防设施简单操作规程等方式，加大宣传和指导的力度。其次要形成社会广泛监督的氛围。一是充分利用网络媒体曝光等方式形成舆论压力来加大监督；二是消防救援机构通过提升自身消防监督质量和执法水平加强对物业消防安全管理的督促；三是借助司法机关依法对火灾防控工作的介入来提升公民和单位诉讼维权意识，特别是在尚未发生火灾情况下的诉讼维权意识，促进依法落实消防安全主体责任。

四、结语

消防安全管理能力，是一项关系社会稳定和人身财产安全的重要工作。不仅要从制度层面建立长效管理机制，加深责任人对政策法规的理解领悟，把立足点放在预防上，严格落实消防安全主体责任，而且要从营造安全氛围、完善机制建设、推进监督合力等多个层面，提升消防安全管理的水平和效果，着力构建安全有序的消防环境，保障高层民用建筑的消防安全。