检察机关司法行政人员发展困境及解决对策

夏梦琰

上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200235

在检察机关司法体制改革的推进过程中，形成了检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类人员分类管理的局面，司法行政人员的招录方向向管理类专业转变，不再要求统一的法律专业背景或职业任职资格。目前，直接承担“四大检察”“十大业务”主责主业的检察官和检察辅助人员群体的管理机制日益完善［1］，包括员额制、绩效考核制度在内的都是理论和实务界较为关注的方面，而司法行政人员这一队伍结构、能力要求、职业发展方向等方面发生重大变化的群体还没有完全形成较为体系化、职业化的发展路径。司法行政人员作为检察业务开展的保障者、服务者、管理者，其工作效能的高低在一定程度上影响着检察职能发挥和发展的效能［2］，所以解决司法行政人员“空心化”［3］问题和发展困境需要给予足够的重视。

一、检察机关司法行政人员发展面临的困境分析

（一）队伍结构两极化，法律专业化人员比例趋低

本文中检察机关司法行政人员指在办公室、政治部、检务督察部、检务保障部四个司法行政部门中实行分类管理的干警（司法警察和检察技术人员除外）。主要承担检察队伍建设、教育培训、机关党建、检察宣传、机关事务、档案管理、财务管理等行政管理职责。由于自2015年起实行人员分类招录，并在5年过渡期内一部分检察员回流到了业务部门后，司法行政队伍呈现出两头多、中间少的年龄结构，青年干警少有法律专业背景和业务部门工作经历。队伍结构年轻化趋势明显，新鲜血液的补充为行政管理带来了创造力和活力，但因工作经验欠缺、对检察业务陌生易出现不适应、工作脱节等问题［4］，例如在对外与人大代表、政协委员沟通交流，或面对人民群众的咨询提问时，对法律基本知识的掌握不足，导致难以自信地解答或者给出专业的答复意见。进入新时代，人民群众对美好生活的新期待和新需求，对检察工作也提出了更高更多的新要求，如何回应这些期待和需求，为检察工作更高质量的发展出谋划策，需要司法行政人员去思考、去谋划、去担当。这不仅是司法行政人员发挥决策参谋作用、加强管理保障的本职要求所在，也是在整个组织体系架构中对司法行政部门提出的更高要求和期待。

（二）业务能力不全面，培养机制不完善

如前文所述，司法行政人员队伍年轻、非法律专业背景，而其承担的工作任务和职责却离不开检察业务，例如教育培训中针对检察官和检察官助理的能力培养，如果不了解检察业务的内容和素质要求，无法设计和开展有针对性的培训课程，导致工学矛盾、学用脱节；又如检察宣传中，如果不了解检察业务的内涵和意义，一则无法讲清、讲好检察故事，让社会大众了解检察工作，二则无法找准“以案释法”中专业术语的运用和接地气的表达两者的结合点，宣传教育的社会效果亦会大打折扣；再如绩效考核中，如果对检察权运行机制的构建和实践没有亲历性，容易产生考核方法与实际工作不契合等问题。因此，缺乏法律专业背景成了司法体制改革后司法行政人员开展日常工作的能力短板。除了法律素养之外，笔者认为决策执行能力、组织协调能力、合作沟通能力、文字写作能力都是司法行政人员开展各项工作所需具备的基本能力。针对档案管理、财务管理、新媒体宣传等有一定专业性技能要求的特殊行政岗位，还需要具备新媒体素养、财务知识等专业知识和技能［5］。从目前的实践来看，大多通过旁听检委会集体学习、参与检委会委员控申窗口接待、鼓励司法行政人员与检察官助理组成课题小组撰写调研、参加辩论赛、实务研讨和讲座等方式帮助司法行政人员提升法律素养。而其他能力的培养则往往通过师徒带教、工作实践“压担子”等方式。对司法行政人员所需的通用素能和岗位所需具备的特殊素能还没有体系化的设计和培养锻炼。

（三）考核体系不完善，职业认同感缺失

建立健全人员分类考核机制是司法体制综合配套改革中的重要内容之一。目前，检察机关除了按照《中华人民共和国公务员法》进行公务员年度考核外，还会开展三类人员绩效考核并评定相应的等次。但在三类人员绩效考核中，检察官绩效考核的指标体系和评分规则最为完善，对司法行政人员的分档次的绩效考核机制尚不清晰。由于司法行政人员工作内容繁杂、难以量化，如档案管理，需要投入大量时间整理、装订、更新、维护，但成果体现往往只能以主观的描述性语句，难以做出客观的分数评价。如此一来，作为综合管理类公务员的司法行政人员，两种考核方式既没有体现出区别，也没有真正发挥绩效考核奖勤罚懒的激励作用。此外如前文所述，司法行政部门虽然只有四个，但是承担的职责和工作却纷繁复杂，各不相同，而目前的表彰奖励对象往往更加关注在检察办案一线冲锋陷阵、表现突出的办案人员，而在司法行政人员群体中尚未树立起不同年龄和职务层次、不同岗位的先进典型，特别是对于默默无闻却又在平凡岗位上兢兢业业的司法行政人员而言，缺乏对其工作成绩的宣传肯定和表扬的激励，不利于其职业尊荣感和对自身价值认同度的培养，久而久之容易产生工作倦怠感和只求工作不出错的消极情绪。

（四）岗位流动性不足，晋升通道狭窄

在岗位流动方面，人财物由省级统管是司法体制综合配套改革中的一项重要内容，一方面无形中弱化了司法行政人员在辖区内的横向流动，另一方面检察系统内部亦未有相应的司法行政人员遴选交流的统筹，同时在检察院内部，由于受限于四个司法行政部门本身，跨部门、多岗位的流动也并不充分。如此，一方面容易降低司法行政人员的工作积极性、新鲜感和热情，另一方面也不利于锻炼司法行政人员的综合能力，降低了组织发掘、培养优秀人才的机会，影响人岗适配度的考察。

在职务职级晋升方面，由于人员分类管理、单独职务序列改革和职务职级并行，司法行政人员职务序列和职数，按照综合管理类公务员的有关规定执行和《中华人民共和国公务员法》及配套法规进行管理［6］。在实践中，司法行政人员的晋升需要在职数空余的范围内，择优晋升，而基层检察院往往受制于职数编制，且近年来招录了较多的年轻干部，导致较低职级积聚较多，职级晋升较慢。另外，领导职务的提拔亦需要一段时间工作能力和经验的积累，以及实践的考验。这样的现象容易对司法行政人员的心理造成负面影响，特别是在其他党政机关公务员或其他地区检察院同序列中产生比较，从而造成思想的波动。需要进一步用好职务职级激励机制，拓展职业发展通道，在慢慢消化职数编制压力的同时，让司法行政人员干有前途、奔有预期，而不仅仅着眼于现状。

二、完善检察机关司法行政人员职业发展的建议

（一）建立岗位素能标准，制定个性化培养机制

个人能力始终是岗位适配、职业发展的基础和核心，要梳理制定一套司法行政人员通用素能和特殊岗位素能的标准，为每一位司法行政人员制作培养档案，绘制个人能力图谱。能力培养的总体指导思想方面，建议既要注重充分发挥其优势能力，调动其工作积极性，提升其工作成就感，又要能通过“高压仓”“跳一跳摘桃子”等方式，在拉长长板的同时补齐短板，在实践磨砺中完善其能力图谱。在培养的能力体系上，建议在决策执行能力、组织协调能力、合作沟通能力、文字写作能力、法律素养等基本素能的培养基础上，增加一定如新媒体素养等特殊素能［5］的培养，掌握基本知识和技能，便于综合素能的提升和轮岗的能力基础。在培养的方式手段上，建议一是要充分发挥传帮带的作用，通过师傅的言传身教让青年干警筑牢职业信仰，学习工作方法和经验，以快速适应工作内容和节奏。同时，可以组织庄重的拜师仪式，用仪式感增强与青年干警情感上的认识共鸣，提高职业认知。二是要完善业务部门间和司法行政岗位间两个层面的轮岗制度。一方面，要有计划地安排没有业务部门经历的司法行政人员去业务部门跟班学习，直接接触业务、了解检察工作、培养法律素养，另一方面要合理定岗，统筹考虑司法行政岗位间的人员交流机制，在保证工作延续性的基础上，可以结合个人意愿和组织需要进行岗位交流，既能帮助司法行政人员提升个体的综合素能，也能帮助组织更好地发现人才、培养人才、使用人才。

（二）完善绩效考核机制，增强职业认同感

针对司法行政人员的工作内容和特点，结合实际制定科学合理的绩效考核机制，可以用定量和定性相结合的方式设定指标，并且引用“360度”评价体系，即上级、本人、同级、下级对本人的考核表现进行打分或评档次，弥补行政类工作难以量化的困难，尽可能全面、客观地反映工作质效和能力图谱。同时，也要注重考核的跟踪和结果的反馈，保障考核结果的公正公平公开，避免考核搞平均、流于形式，使考核真正达到激励先进、鞭策后进的效果。通过考核跟踪和反馈，及时发现司法行政人员工作、心态、生活等方面可能存在的问题，予以谈心谈话，有针对性地帮助解决。对于违反了相应的规定而出现否定性指标时，也要予以批评或惩戒，并在考核结果中体现［7］。真正使绩效考核不仅成为检验工作成绩、提升工作能力的一种方式，更是组织严管厚爱的一种体现。另外，要做好司法行政人员先进典型的培养、选树和宣传工作，特别关注“不出彩”“不露面”却兢兢业业、无私奉献的人物典型，发挥榜样的示范引领作用，不断提高司法行政人员的职业荣誉感和责任感［8］。

（三）畅通职业发展通道，拓宽发展方向

结合工作需要、任职资格、个人意愿等，探索建立检察机关司法行政人员内外部转任和上下交流机制，努力提供更为广阔的职业发展选择空间。从检察系统内部来看，一方面，院内部要对未来3至10年的职务职级晋升情况进行合理预测和统筹安排，扎实落实职务职级并行制度，扩展晋升空间。另一方面，也要通过组织调整、遴选、挂职锻炼等方式，加大上下级检察院和基层检察院之间的流动力度［9］。上级检察院的干警可以丰富基层工作经验，为今后更好地领导、指导基层检察工作积累实践经验。基层检察院的干警向上可以培养大局意识和管理能力，横向也可以学习其他检察院的工作经验和特色亮点。从检察系统外部来看，要积极与地方组织部门沟通，打通与其他党政机关综合管理类公务员的流动壁垒，加大检察机关司法行政人员横向交流转任力度。值得一提的是，目前有些地方的检察机关设立了行政主任岗位，主要协助业务部门党支部书记开展党建工作或者直接担任业务部门党支部书记，通过司法行政人员较为专业的管理背景，使机关党建工作更加贴合业务实际，更好地达到以党建带队建促业务的作用。可以说这是拓宽司法行政人员晋升通道并且融入检察业务的一种积极探索，该制度作用的更好发挥还需要在实践中进一步深化和完善。

三、结语

司法行政人员作为政法队伍中一支重要的组成力量，承担着队伍建设和政务管理的重要职责，也需要加强自身队伍建设。正如检察机关以深度融入区域经济发展大局来履行检察职责、谋划中心工作，司法行政人员则是紧紧围绕检察履职和检察中心开展各项管理工作，所以建设和培养既懂检察又懂宣传和管理的司法行政人员，对加强检察队伍建设、提升科学管理水平、彰显检察工作成效和影响力意义重大。希望通过能力培养计划、评价体系和发展通道的建构，能够进一步打造一支有战斗力、有凝聚力、有创造力的司法行政人员队伍。