职业教育治理的“东盟方式”:特征、成效及挑战

王文雯，辛越优

（1.贵州大学管理学院，贵州贵阳 550025；2.浙江大学中国西部发展研究院，浙江杭州 310058）

“全球教育治理是指国际社会各利益相关方通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务的管理，以维持或确立合理国际秩序的活动。”[1]“区域治理秩序是全球治理秩序的有机组成”[2]，因而由地区组织主导的区域教育治理成为全球教育治理的重要构成部分。在智能化时代，东盟地区劳动力职业技能失配问题突出，传统岗位被淘汰的风险不断增大，因此东盟各国需增加教育的联通性，提高区域公共教育事务的治理能力，以解决职业教育领域的棘手问题。

东盟地区是一个具有政治体制与民族文化多样性的地区，拥有6亿人口，经济总量位居世界第六位。[3]面对极端复杂性，东盟走出了一条不同于西欧的地区治理方式，成为亚洲最有成就的区域合作组织。[4]学界将具有东盟特色的区域合作机制与组织文化称之为“东盟方式”(ASEAN Way)，是指东盟国家在合作过程中强调协商与共识，不干涉内政的决策过程，其显著特征是非正式性，规避制度化。[5]作为区域基本行为规范，“东盟方式”主导了东盟地区在政治安全、经济社会、教育等领域的治理模式。

一、“东盟方式”的职业教育治理特征

（一）治理主体的平等性：规避超国家权力机构

治理主体平等性是指在决策机构设置上以政府间组织为主要统筹机构，规避超国家权力机构。虽然东盟也是区域性政治与经济联盟，但不像欧盟一样拥有高度制度化的超国家机构，在地区公共教育事务决策机构的设置方面同样具有规避制度化安排的倾向。东盟国家建立了以政府间组织为核心的职业教育治理机制框架，形成东盟与东南亚教育部长组织（Southeast Asian Ministers of Education Organization）组成的两条平行决策轨道，并互为补充。

从东盟决策链方面看，东盟峰会、东盟教育部长会议、东盟高级官员教育会议以及东盟职业技术教育发展委员会是东盟轨道在职业教育领域的关键决策平台。东盟峰会是最早呼吁东盟国家开展区域教育合作的政府间组织与顶层设计平台，扮演区域教育发展引领者角色，主导教育公共事务话语权。在《东盟宪章》框架下，东盟通过其下设的东盟教育部长会议与东盟高级官员教育会议推动区域内外教育合作。其中前者负责确保教育在东盟共同体建设中发挥支撑作用，开展“东盟意识”教育的政策协调，监督评估地区教育项目的实施情况，后者为执行机构。2020年，东盟新设职业技术教育发展委员会，由东盟各国教育部、劳工部、经济部等组成，为职教发展提供政策建议。

从东南亚教育部长组织决策链方面看，东南亚教育部长组织董事会、秘书处以及26个区域中心是该决策轨道的主要参与方。东盟教育部长会议与东南亚教育部长组织处于平级结构中，但后者不在东盟体制框架内。[6]东南亚教育部长组织理事会是该决策轨道的最高决策机构，其主要职责是提出区域性倡议与项目。东南亚教育部长组织秘书处处于中心位置，负责执行理事会决议、组织项目、制定提案等。此外，26个区域中心分别由不同东盟国家管理与资助，处理不同专业领域的公共教育事务，并提供决策咨询服务。其中，职业技术教育与培训中心是专门负责地区职业技术教育与培训的研究机构及实践指导机构，也是东盟在职教合作领域的补充部门。[7]作为职教合作的枢纽机构，该中心现已成为东盟国家“职教代言人”，组织东南亚职业技术教育高层会议，并提议创建了东南亚职业技术教育联盟。

（二）治理内容的跨国性：创造区域公共产品

创造公共价值是东盟区域治理的核心诉求[8]，以下四方面组成了东盟地区职业教育治理的公共价值清单。

一是培育“东盟意识”。东盟开展教育治理的原动力来自共同体建设目标，在《东盟愿景2020》《东盟2025年吉隆坡宣言：携手共进》等倡议中，东盟共同体概念被反复提及。在东盟制定的两个五年教育规划中，培育“东盟意识”均出现在规划文本的首要位置。由此可见，培育“东盟意识”不仅是东盟职业教育治理的内容，而且是东盟保障其教育治理合法性的支撑手段。为此，东盟通过多个跨国性项目不断强化东盟集体身份，推广东盟规范，如开发多语种东盟知识教材、开展“东盟日”文化交流活动等，以期增进东盟国家之间的相互理解，为东盟共同体建设扫除障碍。[9]

二是发展跨国协调能力。“东南亚职业技术教育协调发展与国际化”是历届东南亚职业技术教育高层会议备受关注的议题，其原因源于三个方面。首先，东盟一体化的全面实施必然会加速区域内贸易和人员流动的速度，这要求东盟各国加强专业资格认证以及产业整合；其次，随着地区工业化程度加深，行业对高素质劳动力需求迫切，东盟国家逐步将职业教育作为有效培养合格人才的重要手段；最后，东盟国家在职业教育教学方法、课程设计、产业合作方式等方面存在差异，区域职业教育体制的融合互通成为亟待解决的问题之一。[10]为应对上述挑战，发展跨国协调能力、开发区域教育标准、引导区域倡议落地成为东盟职业教育治理的主要内容。

三是引领地区教育变革。持续为地区提供创新性教育发展理念是实现地区教育治理的有效方式，东盟地区教育治理主体不断向地区输入最佳实践，其目的在于促进职教发展理念的更新，保障职教体系的可持续发展，提升人力资源的竞争力。为应对“工业4.0”职业技能体系新需求，东南亚教育部长组织提出“职业技术教育4.0在职培训模块”，倡导彻底变革职业学校教学方式、教师培养方式、产教融合方式等，重点开展面向“工业4.0”的农业职业学校建设试点项目。此外，日本科森（KOSEN）模式也作为新型职教模式引入东盟国家，为培养理论与技术兼备的高层次人才做准备。[11]

四是创建地区对话平台。东盟地区职业教育治理的可持续性取决于地区平台的稳定性，各类地区知识平台、公共课程资源平台、跨国交流项目平台是东盟职业教育治理的载体，平台的丰富性决定了东盟国家交流的活跃度。其中，东南亚地区职业技术知识平台的成立为各利益相关方提供了共享知识、展示自我、寻求合作、开展互动的工具。又如东南亚职业技术教育在线慕课（SEATVET MOOC）平台的推出整合了东盟各国课程资源与社交网络系统，东盟国家借此扩大了社交圈。[12]再如东南亚职业教育教师交换项目（SEA-Teacher)与学生交换项目（SEA-TVET）跨国交流平台已实现常态化运作。[13]

（三）治理机制的灵活性：坚持非制度性安排

丧失国家主权的殖民记忆使东盟国家选择非制度化的安排推进区域合作，这成为东盟地区开展职业教育治理的隐性共识。

第一，基于“协商一致”的“合作式治理”。“协商一致”是东盟国家管理地区教育合作事务的首要原则，如东盟地区资格互认体系类似一个轴辐式模型，无论是中心（东盟区域机构）还是辐条（东盟成员国），二者的权力都不在另一方之上。东盟成员国现阶段尚未准备好将权力全部让渡至区域级层面，因此并不希望东盟地区机制拥有制定资格认证的专有权，而是强调各主权国家相互协作。[14]东盟资格参照框架委员会由各东盟成员国代表组成，负责更新完善区域资格框架的治理结构，因而东盟成员国教育合作共识的达成依赖于政府间组织的“协商一致”，这成为“东盟方式”的内在属性。

第二，基于非正式协议的“开放式治理”。“不干涉内政”原则一直是东盟国家合作的重要准则，欧盟式的协调模式并不适用于东盟。[15]由于东盟在发展地区机制时有谨慎和渐进的偏好，因此具有法律约束性的协议相对稀缺。[16]东盟规避法律条文，同时更倾向于非正式的、松散的安排。东盟地区职业教育合作以宣言、共识、倡议、协议作为合作基石，且不要求成员国强制实施。这也不同于欧盟教育治理机制的“集体安排”，东盟教育治理指向的是区域“协调空间”。

第三，基于非正式会议的“多元性治理”。东盟认为非正式会议具有在制度化环境中讨论地区事务的重要功能[17]，因而倾向于以非正式会议推动职教合作。与欧洲一体化强调建立超国家机构以及采用具有约束力的规则不同，东盟致力于为其成员国搭建各类建设性交流平台。[18]东盟在职教领域的合作是由东盟教育部长会议或区域职教中心推动的，并由东盟高级官员教育会议或其他平台执行。同时，东南亚教育部长组织下设的26个区域中心定期以非正式会议形式开展不同教育层次与领域的教育合作与研究，推动地区职教改革。新冠肺炎疫情期间，由不同东盟国家分管的区域中心分别在远程教学资源、公共健康安全、教师在线教学能力等领域提供了咨询服务。[19]

（四）治理工具的多样性：发展教育联通政策

首先，资格互认工具是东盟职业教育治理的衔接工具。东盟地区资格互认工具的形成可追溯到1995年东盟经济部长会议签署的《东盟服务框架协议》，该协议旨在消除东盟成员国专业服务提供者的资格互认问题，实现劳动力跨国流动。历经十年探索与实践，东盟在2005年签署了《双边互认协议》，将资格互认领域扩大到工程、护理、建筑、土地测量、医药、牙医、会计七个行业。2010年，“东盟资格参照框架”被提出，正式成为东盟成员国各类学历证书和资格证书互认、对比及连接工具，以满足职业技术教育与高等教育的资格互认需求。[20]

其次，质量保障工具是东盟职业教育治理的规范工具。为保障地区资格认证体系质量，东盟于2017年发布了东盟资格参照框架的配套文件《东盟资格认证与质量保障指南》。该指南为东盟各国资格认证体系的认证机构、评估机构以及认证过程提供规范化操作指导，以增强东盟成员国对各类职业资格认证过程的互信。[21]此外，为提升东盟区域规范的影响力，东盟先后发布了《21世纪东南亚教师能力框架》《东南亚校长能力框架》《东盟国家企业培训师标准》等区域标准。

最后，学分互认工具是东盟职业教育治理的融合工具。东盟学分转换系统是一个以学生为中心的跨国学分转化系统，其产生源于东盟一体化建设的需要。其设计目的在于促进东盟大学网络成员的学生流动，加强东盟国家大学生的联系，促进知识共享，形成“东盟朋友圈”。学分转换系统充分考虑了联盟成员大学学分系统差异性，成员无须修改本国的学分体系。近年来，跨国学分转换实践为东盟地区职业教育院校学生互换提供了借鉴，东南亚职业技术教育联盟将以此为范本，开展职业院校学分的跨国认证。

（五）治理理念的包容性：构建教育协调空间

最开始提出教育“公共空间”概念的是欧盟，由其推动的“博洛尼亚进程”现已成为世界各地区构建教育“公共空间”的效仿对象。[22]东盟对欧盟经验进行了本土化改造，发展出不同于欧盟的教育“公共空间”建设目标与理念。

其一，目标不同。东盟推动区域教育融合的目标不是要建立“博洛尼亚进程”那样高度标准化的教育体系，而是为了让具有政治、宗教、经济及教育多样化的东盟成员国协调发展。[23]东盟的目标在于寻找结合点，这与“东盟方式”所倡导的合作原则是相匹配的。当欧盟使用教育“公共空间”这类词时，通常是指在已有目标的基础上进一步加强教育“公共空间”建设，在此过程中需要成员国调整本国教育政策，使之与地区发展目标相匹配，东盟国家则将教育“公共空间”视为表达差异，尊重多样性，而非统一观念。[24]

其二，理念不同。东盟国家在推进教育共同体建设过程中追求的是“协调空间”。虽然欧洲“博洛尼亚进程”对东盟地区教育共同体建设产生了深远影响，但东盟国家对于教育“公共空间”的含义逐渐形成了不同看法。[25]东盟高层将教育“公共空间”的建设过程称为“协调”的过程，而这个词在“博洛尼亚进程”语境中却很少出现。[26]东盟认为教育“公共空间”是通过“协调”的方式构建的，而欧盟却不认同“协调”这个词。[27]历届东南亚职业技术教育高级官员会议主题都选用了“协调”一词，避免使用教育“一体化”这类字眼。

其三，合作方式不同。欧盟教育合作带有“大熔炉”式的发展特点。东盟教育“公共空间”是一种“马赛克”拼图，东盟成员国谨慎地寻求共同点，无须为了适应区域政策而改变教育体系。[28]在教育共同体建构的过程中，追求构建“协调空间”的地区像不同个体聚集起来表演即兴爵士乐，而追求“一体化”的地区就像不同音乐家在同一个人的指挥下表演同一首曲子。[29]

二、“东盟方式”在东盟地区职业教育治理中的成效

（一）促成了地区职业教育愿景的形成

第一，东盟决策轨道明确了地区职教的发展方向。自1967年起，东盟领导人就表现出支持区域教育合作的决心。2005年，东盟领导人在第十一届东盟峰会上呼吁将“培养东盟意识”“加强东盟认同教育”“促进人力资源开发”作为优先事项。2008年，《东盟宪章》明确提出在教育及科学技术方面加强合作，发展人力资源，这个提法成为东盟教育合作的总指导思想。在第十四届东盟峰会上，东盟首次将教育共同体建设目标与东盟政治安全、经济、社会文化共同体建设相结合。[30]随后，东盟第四次教育部长会议与第九次教育部长会议分别审议通过了《东盟五年教育规划（2011-2015）》与《东盟五年教育规划（2016-2020）》，“推进区域职业技术教育的协调发展”“建立职业技术教育质量保障与认证体系”“解决东盟地区技能人才供需矛盾”等目标成为区域职业教育治理内容。[31]

第二，东南亚教育部长组织决策轨道确立了地区职教优先发展领域。东南亚教育部长组织于2014年发布了《东南亚教育部长组织七项优先发展领域（2015-2035）》，职业教育发展目标是其重要组成部分，涵盖“基础产业人才培养”“资格认证与标准建设”“地区知识平台与课程平台建设”“国际交流与合作”“特殊职业教师培养”五个大类。[32]该倡议与东盟五年教育规划形成政策组合，为东盟国家未来20年职教发展方向确立了详细的行动计划。与东盟教育发展规划相比，优先发展领域更加注重地区特色产业，强调建立与地区产业相匹配的职教人才培养体系与资格认证体系，使之服务于地区经济的互联互通以及职教资源的共享。

第三，东南亚职业技术高层会议促进了区域职教政策的持续产出。2015年至2021年，东南亚职教高层会议共举办了5届，发布了《清迈联合声明》等标志性区域性职教倡议，直接推动了东盟层面职业技术教育发展委员会与职教联盟的形成，并提出“绿色职教”“全面职教”“职教4.0”等新概念，其影响力日益突出。历届职教高层会议对区域层面的职教政策产生了导向作用，逐渐成为政策风向标，增强了东盟国家开展常态化对话与合作的信心。

（二）提升了地区职业教育政策的协调度

一是提升了地区资格互认政策的协调水平。东盟成员国不仅致力于加快国家资格框架的建设，亦建立了国家层面的东盟资格参照框架委员会，其目的在于支持国家资格框架与区域资格参照框架的对接，构建东盟成员国决策机构、国家资格框架机构以及东盟资格框架委员会三方交流与联络的平台。[33]截至2021年，马来西亚、菲律宾、印尼、泰国已完成对接平台建设。例如，马来西亚为实现东南亚区域优质教育中心的目标，率先设立了马来西亚东盟资格参照框架委员会，并按照东盟要求提交了对接报告。[34]

二是提升了地区职业教育标准体系的协调水平。《东南亚校长能力框架》推出后，逐渐成为东南亚各国学校校长的自我评估工具以及教育部评估校长胜任力的补充工具，为招聘或职称晋升提供参考。[35]《21世纪东南亚教师能力框架》目前也得到11个东南亚国家教育部的认证，成为教师培训机构能力项目的工作指导。[36]此外，《东盟国家企业培训师标准》于2017年获东盟高级官员教育会议批准后，便作为区域基准引入东盟国家，如泰国和菲律宾相关部门已将该标准引入国家法规，同时开展了大规模的区域培训师项目，累积培训达500余人次。[37]

三是提升了地区职业教育课程内容的协调水平。一些东盟国家在学校内创建“东盟角”或开设东盟研究课程，激发了学生对了解其他东盟国家的热情。[38]东盟鼓励其成员国在学校课程中引入东盟知识，东盟公共课程内容的开发进度随之加快。为此，东盟—美国技术援助与培训基金会开发了东盟课程资料手册，为教育者提供东盟背景知识素材。东南亚教育部长组织发布了《东盟一体化进程中的职业教育教师课程开发报告》，为培养具有东盟观的职业教育教师提供了可操作的课程方案，涉及东盟国际法与国家关系等内容。[39]

（三）形成了地区职业教育合作的多层次联动网络

“东盟方式”扩大了东盟国家利益的交汇点，东盟地区多轨并行的组织网络相互配合，分别发挥了公共事务决策、技术支持、组织协调等功能，形成了多层次联动的职业教育治理路径。

从东盟地区内部组织协调机制上看，职业教育治理主要以东盟与东南亚教育部长组织为核心，以东盟教育部长会议、东盟高级官员教育会议、东南亚教育部长组织区域中心为补充，以东南亚职业技术教育高层会议为政策讨论平台，以东南亚职业技术教育联盟为载体，以东盟各国职业院校与产业部门为参与者。上述网络系统组成了东盟地区内部政策协调核心，持续推动地区职业教育的跨国合作。2016年至2020年，参加东南亚职教联盟跨国交流项目的师生达3000人，参与机构达255家以上。[40]

从东盟外部的组织协调机制上看，欧美发达国家、国际组织、跨区域组织是职业教育治理的重要辅助方，分别在不同领域向东盟提供了多项技术援助。例如，东盟地区职业技术教育区域合作平台（RECOTVET）的建立得益于德国国际合作机构（GIZ）的推动。美国国际发展署通过“湄公河教育与培训连接计划”以及“湄公河下游行动计划”为东盟地区欠发达国家提供语言与技术培训，助力教育融合。国际劳工组织协助东盟开展技能人才摸底调研，为跨国人员流动政策的制定提供基础数据。东盟-澳大利亚-新西兰自由贸易区委员会委托第三方机构为东盟设计区域资格参照框架，由其产生的咨询文件现已成为区域资格认证体系修正与完善的基础。

三、“东盟方式”在东盟地区职业教育治理中的挑战

（一）教育治理结构运行松散

东盟超国家机制和制度建构相对薄弱，治理内容仅限于一些跨国议题的征集与合作，超国家机构的权限很小，更多体现在统一协调方面。[41]东盟国家对于建立让渡部分国家主权的区域教育合作机制十分谨慎，甚至反感，因此区域教育治理结构较为松散。东盟地区教育战略与倡议来源于多个区域层面的组织机构，不同机制之间的有效协调将是区域职业教育治理的一大挑战。[42]

一方面，区域职教政策倡议的来源较为分散，改革措施缺乏系统性。不同东盟轮值主席国在对待地区教育公共事务方面可能会有不同的侧重点，不同组织机构发布的政策倡议时有重合现象，如《东盟五年教育规划（2016-2020）》与《东南亚教育部长组织优先发展领域（2015-2035）》的部分计划内容实际上是一致的。另一方面，地区职教政策的权威性较低，缺乏强制性。东盟偏向于不断开拓地区职教合作的协商平台，如专题研讨会、工作坊等，借以取代超国家机构主导的教育治理方式。

（二）区域教育政策执行缓慢

东盟及东南亚教育部长组织并不要求其成员国强制实施区域性教育文件，各国可根据本国的自身情况做相应调整。虽然东盟建议其成员国尽早消除实施国家资格框架及资格认证体系的障碍，但东盟资格参照框架的成功取决于成员国的对接能力和意愿，因此参考程序的时间和范围由每个成员国员自行决定。[43]由于不具备实施国家资格框架条件，加之不同教育部门之间缺乏协调、实施者管理能力有限、质量保障意识薄弱以及资金不足[44]，大多数东盟成员国的资格认证还处在起步阶段与筹备阶段，无法进行跨国认证与对接。

虽然非强制性的“东盟方式”保障了东盟国家在职业教育合作方式上的灵活性与多样性，但这种方式在一定程度上也造成了东盟区域职教协调政策实施缓慢，导致大部分区域政策一直停留在倡议层面。东盟强调“协商一致”的合作导向可能会对建立强机构化的组织带来阻碍[45]，最终在达成教育合作协议方面造成低效性。

（三）教育规划执行力度弱化

东盟并不重视区域教育战略的实施结果，落实程度一般按照东盟成员国自身的标准来界定。无论是在收集成员国教育基本数据方面，还是在评估区域教育规划的实施情况方面，东盟依然需要依靠区域外部组织机构（如欧盟）协助完成。在缺乏约束力的情况下，东盟成员国缓慢地推进区域教育政策倡议，从而造成执行力的弱化。同时，东盟地区还存在对外部援助依赖度较高、“内生性”政策缺乏等问题，如地区平台建设、资格互认框架开发、地区标准研发等事务主要由区域外部机构主导或参与，东盟自身能力建设水平还不能够完全满足职教协调事务带来的挑战，从而造成职业教育治理主体的执行力大打折扣。

在东盟地区职业教育治理过程中，东盟与东南亚教育部长组织更像是一位“协调者”，而不是“领导者”与“监督者”。由于东盟地区教育公共事务决策较依赖政府间组织协商，缺少保障地区教育协调事务的法律支撑，因此，东盟地区国际组织在区域职业教育治理的过程中主要担当了“中间人”与活动“召集人”的角色，在区域内外部推动东盟+N的教育合作事务，“汇总”由东盟成员国提出的职教合作战略计划，而不是发起某个战略计划。再者，由于教育是东盟各国的敏感区域，东盟在教育系统之间实现更多整合的尝试一直受到限制。[46]区域职业教育治理执行力的强弱取决于东盟国家对于集体身份的认同度以及东盟社会文化共同体建设项目的完成度。