内蒙古赤峰市半干旱区农业水价综合改革实践

李洪波

（赤峰市水利事业发展中心，内蒙古 赤峰 024005）

赤峰市位于内蒙古自治区东南部，辖3 区7 旗2 县。2020年，全市总人口403.6 万人，全年地区生产总值1763.6 亿元。赤峰市地处内蒙古高原向东北松辽平原过渡的山地丘陵地带，全市总土地面积为9 万平方公里，其中山区、丘陵区面积占总土地面积的77.8%；平原面积占22.2%；耕地面积2100 万亩。赤峰市属温带半干旱大陆性季风气候，多年平均降水量380 mm，属于典型半干旱地区。目前全市年总用水量约21.87 亿m3，其中农田灌溉用水13.37 亿m3，占总用水量的61.13%，农田灌溉水有效利用系数0.57，是赤峰第一“用水大户”。

实施农业水价综合改革的根本目的是促进农业节水和农业可持续发展，实践表明，实施农业水价综合改革有利于提高节水灌溉工程运行和农业用水管理水平，在提高农业用水效率，控制用水总量、缓解水资源供需矛盾中发挥了积极作用。目前，全国各地扎实推进农业水价综合改革，取得显著成效。在水价改革模式、完善供水计量、水权分配、用水管理、水价形成、精准补贴、节水奖励等方面进行了深入研究。本文以赤峰市为例，分析总结改革实施中的主要做法、经验、存在的问题，为半干旱水资源匮乏地区推进改革提供参考。

一、推进农业水价综合改革主要做法和举措

1、编制规划，加强组织领导

摸清各地有效灌溉面积、水源条件、机电井数量、计量设施、农业种植结构、高效节水灌溉、大中型灌区节水改革配套、现状水价、农民意愿等基本情况，是做好农业水价综合改革的基础。

相关部门组织编制《赤峰市农业水价综合改革实施方案》和《赤峰市农业水价综合改革工作指导意见》，统筹各地农业水价综合改革工作。目前，全市12 个旗县区均编制完成改革规划，确定全市改革总任务和年度实施计划。

市本级及12 旗县区均已成立深化农业水价综合改革领导小组，积极发挥组织协调作用。将新建高效节水灌溉工程列为老哈河上游生态保护与环境整治“三年行动计划”项目，同步开展农业水价综合改革工作，率先完成改革任务。连续两年召开现场会，要求各旗县区向试点地区学习改革经验，加快推动本地区改革步伐。

2、探索进行农业水权细化分配工作

根据各旗县区“三条红线”控制指标和农业灌溉用水限额，在调查土地性质的基础上，按照保障二轮承包土地农民用水权益、总量控制和定额管理相结合的原则，按照《赤峰市水资源可利用量分配指标》，开展农业初始水权分配工作，明确农业用水指标。

探索使用“五步法”开展水权分配工作，绘制旗县区水权操作管理运行流程图，统一各地水权分配流程，显著提高各地水权分配效率。林西县、翁牛特旗将农业用水水权分配到苏木乡镇确定用水限额；松山区将农业用水初始水权分解到行政村；敖汉旗将地区的农业用水初始水权分解到农村用水合作组织。

3、建立健全农业水价形成机制

建立基于成本合理测算、管理规范的农业终端水价。市发改和水利部门联合发文促进建设农业水价形成机制，督促各地深入开展农业用水成本监审和分类水价工作。

敖汉旗、松山区等旗区结合本地实际进行政府定价、协商定价等农业水价合理构成机制的有效探索。敖汉旗小山灌区由改革前的按亩收费调整为0.433 元/m3的按量收费；松山区确定改革项目区水价1.224 元/m3，较改革前仅收取电费及管护人员工资的水价提高近40%。

同时，各地区对农业用水实行超定额累进加价制度进行探索。如，宁城县出台《农业水价综合改革超额累计加价制度（试行）》，喀喇沁旗印发《农业用水价格成本监审及价格核定管理办法》。

4、建立精准补贴，推行节水奖励

探索农业用水奖补机制，发挥经济手段调节作用。起草市级农业水价综合改革精准补贴办法和节水奖励办法。松山区已发放精准补贴50 万元，节水奖励28 万元。敖汉旗制定奖补办法，对采取节水措施、调整生产模式、促进节约用水的农民用水合作组织、用水协会和用水户给予奖励，资金规模根据当年实际情况确定，原则上不少于5 万元。

5、强化用水在线监测和计量，创新农业终端用水管理模式

积极推进“以电折水”系数率定，建立地下水“井电双控”管理机制。全市以电折水设备安装已经完成1100 套，数据能够上传到自治区平台，已安装完成20 个中型灌区45 个闸门。实行按量计费，灌溉限额内实行优惠水价，超限额部分累进加价[1]，启动松山区“以电折水”计量系数率定试点工作。

加强农民用水合作组织及用水协会建设，推动农业用水管理向农民用水合作组织、用水者协会等精细化集约化管理转变，真正使用水合作组织成为协商定价、计量收费、工程管护、用水管理的责任主体。赤峰市在改革区共成立农民用水合作组织48 个，积极培育打造松山区、巴林右旗、宁城县“公司+合作社(协会)+农户”等PPP 农业水价综合改革终端管理模式，统筹推进农牧业高效节水项目建设和农业水价综合改革工作，实现政府、企业、用水户三方共赢。

二、赤峰市农业水价综合改革存在的困难和问题

农业水价综合改革在体制机制上有很多创新点，改革内容涉及工程产权、水权、价格、奖补、用水管理等诸多方面，是较为复杂的系统工程，在实施的过程中还存在很多困难和问题。

1、工作人员缺乏积极性

部分工作人员对推进改革的重要性认识不足，对加强农业用水管理、促进农业节水的紧迫性重视程度不够，仍然存在注重工程建设、忽视机制建设的思想。部分工作人员认为执行难度较大，对改革执观望态度[2]。

2、合理控制灌溉面积

“十二五”以来，赤峰市大力发展农业高效节水灌溉工程，着力降低农业用水总量，取得一定成效。但是，盲目开荒则会增加灌溉面积，部分地区农业用水量未能显著下降，控制、压缩不合理扩灌面积，封闭扩灌水源井，科学合理确定改革面积是当务之急。

3、高效节水灌溉工程建设资金不足

赤峰市属于缺水地区，改革台账范围内的耕地需要全部实施高效节水，才能保证最大有效灌溉耕地保有量。如，某县改革总面积95 万亩，其中40 万亩耕地仅为一级地埋，需要改造为二级地埋才能达到高效节水的要求，但是目前资金不足阻碍了改革推进。

三、推进农业水价综合改革的建议

1、推进农业水价综合改革

《内蒙古自治区农业水价综合改革规划报告》（以下简称《规划报告》）和《内蒙古自治区农业水价综合改革验收办法》（以下简称《办法》）已经印发。《规划报告》汇总了全区79 个涉改旗县区编制的县级农业水价综合改革规划，汲取各盟市改革试点的典型经验，形成4 个规划成果，进一步细化了改革技术措施，是各地实施改革的真正抓手。当前，改革正处于中期，《办法》的出台为改革指明方向，明确改革内容和具体赋分，是推进改革新的“指挥棒”[3]。

2、完善改革台账

尽快核定全市有效灌溉土地面积，对已实施改革面积的供水计量、总量控制、用水指标分配、限额管理、田间工程管护责任落实等进行全面梳理，落实到灌区和具体地块。以取水口核查登记成果为基础，以行政村、自然村或者农民用水合作组织为单元，将农业用水指标分配到用水户或合规机电井，形成分配成果。

3、成立县乡村三级农业用水管理组织

建立健全农业用水管理机构，在乡镇和村设立水利工作站和村级水管员，建立覆盖县、乡镇、村3 级的农业用水管理工作体系。加强基层管理人员业务培训，逐步提高农业用水管理机构人员业务水平。建议政府落实机构，增加人员编制，落实经费保障，确保基层水资源管理的机构、人员、经费与工作相适应。