论警察权协助执行监察留置

魏 地

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

监察留置一直是监察法理论研究的焦点。《监察法》的出台，确立了监察留置措施的适用，并明确了监察机关根据工作需要，可以请求公安机关协助，为警察权协助执行监察留置提供了法律层面基本依据。2021 年《监察法实施条例》公布实施，就监察机关请求公安机关协助的基本程序作出了初步建构，但没有涉及公安机关如何协助执行监察留置等具体措施。学界一般认为，留置取代“两规”是法治进步的体现，同时，也有学者敏锐指出，留置措施仍存在被异化或被滥用的风险，需进一步完善制度规范，并与刑事强制措施体系有效衔接［1］。

留置本身在监察机关依法有权采取的各项措施中，已属限制人身自由强度最大、对个人权利影响最大的一种，再交由武装力量性质的公安机关协助执行，不但对被留置人员的人身自由权利和其他诉讼权利产生重大影响，也关乎反腐败工作成效、法律制度间融合衔接乃至社会法治信仰。为什么要动用警察权协助执行监察留置？警察权协助执行监察留置的权力界限如何把握？如何规范监察留置协助执行中的监察权与警察权，以防止权力的滥用与任性？通过回答这些疑问，解决警察权协助执行监察留置的必然、界限与规范问题，从而发挥监察留置协助执行的制度效能，实现人权保护的根本目的，在监察法治研究日渐深入和精细的当下，有其理论价值与现实意义。

一、警察权协助执行监察留置具有内在的法理必然性

监察留置，是监察机关在案件调查时，对已经掌握其部分违法犯罪事实及相应证据的被调查人，依照法定条件与程序剥夺其人身自由的措施。监察机关采取留置措施可以根据工作需要，请求公安机关协助执行。那么，为什么监察权的行使，却需要调动警察权以协助执行？探究监察权、警察权及其相互关系可以发现，其内在必然性在于留置措施的限制人身自由性质、警察权的专属性以及监察权与警察权之间的权力配置。

（一）监察留置的自身性质决定警察权协助执行的必然

监察体制改革之前的“两规”措施属于党内纪律措施，制定《监察法》以监察留置取代“两规”，将党内纪律措施转化为法律措施，以此解决长期困扰反腐败工作的法治难题。学界通常认为，用留置取代“两规”具有进步性，符合法治精神和法治要求［2］。也有学者认为监察留置措施的设置并没有完全消除非法治因素［3］。的确，监察留置以法律措施取代党内纪律措施，体现了推进反腐败工作的法治思维和法治方式，但《监察法》中的留置与《刑事诉讼法》中的逮捕强度类似，羁押最长期限接近，而留置制度设计较为粗疏，存在较大的完善空间，有待于进行更完备系统的法律规制。如，在适用对象的范围上，根据《监察法》的明确规定，留置不仅适用于涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，亦可适用于严重职务违法的被调查人，适用对象的范围更大，意味着办理案件的监察机关自由裁量权更多；又如，在审批程序设定上，虽然采取留置措施须上一级监察机关批准或备案，但监察机关同时掌握决定权、执行权，权力集中性突出，而逮捕由检察机关、法院批准或决定，公安机关执行，如果发现采取逮捕措施不当的，公检法机关都有变更或撤销的权力；还如，在通知家属的规定上，较之《刑事诉讼法》关于拘留、逮捕通知家属的例外情形，以及《行政强制法》关于只有无法通知才可以不通知当事人家属的规定，《监察法》关于留置措施通知被留置人员单位和家属的例外情形更宽泛，对单位和家属知情权的限制比较大。

至于在法律措施范畴之内，监察留置应属于何种类型的法律措施，全国人大常委会在《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》中将留置同讯问、询问等措施并列作为调查措施，有关部门的解释也认为留置措施是使被调查人“配合调查而采取的一项案件调查措施”［4］134。然而，笔者认为，从留置措施的制度设计看，留置更应是一种剥夺人身自由的强制措施而非调查措施。这是因为：一是在措施目的上，对被调查人采取留置措施是为了限制其人身自由，防止出现妨碍调查的行为，而留置措施本身并不能达到开展调查、了解案情、收集证据的目的，监察机关仍要在留置期间内通过讯问等调查措施进行调查；二是从适用情形看，《监察法》列举的可以采取留置措施的情形同《刑事诉讼法》规定的采取拘留、逮捕的情形基本一致，均针对行为人具有自杀、逃跑、串供、伪造证据等可能性，而不是调查了解案情的情形；三是从执行方式看，留置的执行采取将被调查人“留置在特定场所”的方式，即将其带至并留在特定场所，是一种剥夺人身自由的羁押方式，与监察机关有权采取的讯问、搜查、扣押等调查措施有着显著区别；四是从刑期折抵倒推，留置期限折抵刑期的规定同刑事拘留、逮捕完全相同，均为折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日，而调查措施并不能折抵刑期。

因此，《监察法》使用“留置”措施的表述，并在具体设计上与刑事诉讼中的拘留、逮捕措施有一定区别，但这些具体的差别并未改变留置作为限制人身自由强制措施的根本属性。

（二）警察权的专属性决定警察权协助执行的必然

警察权的专属性是在警察及警察权的历史演变中逐步形成的。警察一词最早并非专指特定的机关、组织或人员，先后曾有政策、国家、约束控制社会、维护公共秩序等多种含义［5］395。现代意义上的警察一词，最早追溯到19 世纪，第一个现代警察机关是1829 年建立的伦敦大都市警察局，由时任英国内政大臣的罗伯特·皮尔爵士倡导建立。基于历史传统、民意基础、立法偏好等因素，不同国家中警察权的发展变化路径并不尽一致，随着政府组织机构分设、职能分工，一些原本属于警察事务的事项逐渐分解、转移给其他机关，大致经历了两次质的飞越［5］397。其基本的历史进程可以概括为，在警察的发展早期，警察权是国家一切权力的代表，几乎包含了国家活动的全部内容；其后，随着警察职能的不断剥离，警察权不断分化，向消极权力限缩，侧重维护社会公共秩序和预防打击犯罪。在此进程中，为防止影响人身权、财产权等公民权利的强制权力“政出多门”普遍存在，国家将强制权相对集中，尤其是将具有最高强度的人身强制性权力集中于警察权，排除其他权力对高强制权的行使，由此形成了警察权的专属性。因而，其他机关均不能行使专属于警察权的人身强制性权力，在需要强制权保障实施时，可以请求警察权予以协助。

由公安机关协助执行监察留置等措施，正是警察权因其专属性而负有协助义务的典型体现。包括监察机关在内的其他国家机关均无权行使强制程度高的警察权，当监察机关遇有一定情形需要警察权协助时，拥有最完整警察权的公安机关需承担协助执行义务。尽管权力通常均具有一定程度的强制性，但我国立法对警察权的授权，使得警察权的强制性还具有直接、深刻的特点，尤其是我国法律中将限制人身自由的强制措施执行权几乎全部赋予公安机关，①还包括按照《刑事诉讼法》规定行使侦查权的国家安全机关、军队保卫部门、海警和监狱等部门。正是出于对强制权力的有力限制、避免多部门滥用强制权力的目的。

从强制的启动看，绝大多数情形下，警察权强制性的实施并不需借助其他机关的协助或者批准。如，现行《人民警察法》第2 章“职权”规定的公安机关人民警察职权中，一般无须其他机关批准。②这并不意味着警察权的行使不存在须经批准的情况。如，根据《网络安全法》规定，公安机关在特定区域对网络通信采取限制等临时措施，须经国务院决定或者批准。当然，这是从警察权运行整体而言，并不意味着行使警察权的个体有权不经批准而实施强制；相反，实施强制受严格的条件和程序的约束。

从强制的程度看，警察权的强制性影响深刻，不仅涉及公民的一般权利，还直接限制宪法所保护的公民基本权利。警察权可以使用武力，应用杀伤手段，警察权之外的其他国家机关职权均不具备，是一种“特殊的强制性”［6］。也正是由于这一特殊性，法律作了保留规定：在警察权的强制范围内，其他机关不得行使强制权。

（三）监察权与警察权的权力配置决定警察权协助执行的必然

对于监察机关需要公安机关协助执行监察留置等措施的原因，有学者认为，是因为其自身没有配备法警队伍，不能使用刑事司法程序中的强制手段［7］，有关部门也持同样观点［4］198。还有学者建议在监察机关设置监察警察，赋予监察机关以警察权，如此可以限缩公安机关协助监察机关的事项范围，强化监察机关权能［8］。

不可否认，监察机关履行职责需要公安机关等机关的协助，显然与监察机关人员、技术、信息方面资源的局限有一定关系。公安机关的优势在于办理行政案件和刑事案件中形成的专业性，包括专业的调查侦查能力、较强的办案人员力量和成熟的监管设施制度等；而监察机关的优势在于监察权集中统一高效行使的权威性，包括党政合署办公的组织优势、反腐败的政治优势和专门调查的人力优势等。但被认为大权在握、权力厚重的监察机关，处于我国“集中型权力构造的核心位置”［9］，如要解决人员配备等问题想来亦非难事。

那么，是否应将部分警察权配置给监察机关？或者说，监察机关是否可以行使具有高度强制性的权力？

其实，这一问题涉及实质意义上的警察权与组织法意义上的警察权，亦即非身份化警察权和身份化警察权概念的区分。③实质的警察概念与实质的警察权从功能角度出发，只要从事维护安宁秩序、防止危害的警察任务的，即属于警察范畴；形式的警察概念与组织法意义上的警察权从组织机构角度出发，专指警察机关及其权力。我国并未真正形成类似当代德国法上的实质概念与形式概念、当代日本法上的“学问上的概念”与“实定法上的概念”的二元格局［10］，在立法与实践中一直采用组织法意义上的警察权，所谓实质意义或非身份化的警察权只在少数理论研究中出现过。如为了赋予监察机关强制性权力，而在监察机关内设置监察警察，将经长期历史演化已专属化的警察权再赋予监察机关，无疑将成为 “脱警化”的回流，与警察及警察权的历史演变趋势相背。尤其是在我国监察法律制度的框架内，监察机关调查活动不受《刑事诉讼法》约束，不像刑事侦查活动应适用刑事诉讼中更为成熟和严格的监督制约，不宜将过多强制权赋予监察机关，避免出现权力过大而无有力约束的失控风险，也许这正是立法在权力配置上的慎重考虑。因而，如授权监察机关行使警察权，也有悖于监察权与警察权等权力之间相互制约、相互配合的权力配置制度设计初衷，恐在学理中接受度不高，实践中也缺乏认同。之所以没有为新设立的监察机关配备法警力量、未赋予监察机关完全的强制权力，并不是立法设计的疏漏或者保障制度的滞后，其根本原因在于权力配置的制约，现有资源优势的差异正是由权力配置决定的。需要动用警察力量行使强制权时，监察机关可以向公安机关提请协助，通过权力之间的协助实现其职能的有效履行。

首先，监察权与警察权均为有限权力。权力配置在本质上是国家权力在不同层级不同主体之间的分配，防范权力泛化甚至异化是权力配置理论的核心思想。权力配置的合理制度设计首先应通过权力的分解确保权力的有限性，既避免权力的过度集中而产生绝对的、异化的权力，也为实现权力的制约和监督创造条件、提供可能。无论是西方的三权分立，还是我国人民代表大会制度下的权力分工，制度模式不同，实质均是配置有限的权力［11］。对监察机关、公安机关的授权均应体现有限权力的精神和要求，在各自限度内行使和运行，在各自权力的核心领域既不受干涉，亦不可互相替代。

其次，监察权与警察权应互相配合。互相配合是权力配置的内在要求。按照目前的制度设计，互相配合是警察权和监察权关系的重点。为防止权力之间出现相互掣肘、严重内耗，要求权力之间互相配合、促进协调，形成国家治理的有效合力。一方面，在承认权力的分工不同基础上，更注重使命共同、目标一致，不同于西方国家常见的议而难决、决而难行、行而难实等现象，实现权力配合力求议而能决、决而能行、行而有果，追求协调配合、形成合力的功能效应［12］。另一方面，权力配合并不排斥对权力的监督制约，仍坚持以监督制约来保障权力的正确运行。公安机关协助监察机关，是在权力有限、权力分工基础上的配合协调运行，实现监察制度的目的。

再次，监察权与警察权应互相制约。对权力进行有效制约是监察法治的重要目标，也是依法治国的必然要求。权力之间仅强调互相配合，忽视互相制约，容易导致一权独大，其他权力萎缩，也就难以真正发挥配合的功能；而一味强调互相制约，也会造成权力的过度内耗，影响权力运行的实际效能。鉴于监察机关的宪法法律地位及其配置的权力，如何贯彻权力制约原则，防止出现配合有余、制约不足、权力失衡的现象，尤为重要。在监察权与警察权之间，监察权对警察权的制约体现在监察机关依法监察公安机关工作人员、要求公安机关提供协助以及对协助活动进行监督，警察权对监察权的制约则集中体现在对监察机关履行职责的协助中，如有关措施决定权与执行权的适度分离，协助执行的程序规范，以及依法拒绝协助或提出异议的权力。

正因如此，在对监察权与警察权的权力配置中，监察机关所获授权具有不完整性、非对称性［13］，不能行使具有高度强制力的权力，而监察权“力有未逮”之处，正是警察权等权力应予协助的空间。公安机关协助执行监察留置等措施的制度设计，既是为与《刑事诉讼法》等现行有关法律相衔接，是法律制度协调的结果，也是顺应历史发展规律，是历史趋势、实践发展和国情特色的选择。

二、警察权协助执行监察留置应明确不同维度的权力界限

权力本身的特性导致其自然带有侵略性和扩张性，如果不对权力进行分工制约，必然会出现权力之间的互相侵犯与掠夺。对于公安机关协助监察机关执行监察留置，其性质上仍属于警察权的行使，明确这一前提，要求权力行使不仅应遵守《监察法》的规定，还必须遵守相关法律对警察权的要求。警察权协助执行监察留置须遵从三重界限：首先，监察权调动警察权的界限，即什么情形下监察权才可以请求警察权的协助配合；其次，行使警察权的种类界限，即公安机关协助监察机关可以使用哪些警察权，而非全部警察权；第三，每一种警察权的运行均要遵守《监察法》与《刑事诉讼法》等法律规定，在立法共同设定的权力界限“公约数”范围内行使。

（一）必须为协助执行监察留置的权力设定界限

监察权在监察体制改革之后，其内涵外延发生扩展变化，已脱离了行政属性，成为独立于现行立法权、行政权和司法权之外的复合性权力，其中监察调查权更是融党纪调查、政纪调查与犯罪调查“三体合一”的权力，具有覆盖面广、介入私权利程度深、对人身财产权利强制度高等特点。警察权与其他权力相比，其支配性、强制性和暴力性表现得更加突出。警察“在所有的维护和平的各种策略背后的底线仍是动用其法律处罚手段，最终动用法律强制力”［14］，警察权是国家强制力最经常、最典型的体现。以警察权来协助监察权，尤其需要防止权力的恣意和任性。

为与《监察法》相协调，2018 年10 月修改的《刑事诉讼法》并没有将监察机关的调查活动纳入刑事侦查活动，而且专门修改了对侦查的定义，已释放出将监察机关调查活动排除在一般侦查活动之外的明确信号。无论是对刑事案件管辖的调整，还是对立案、审查起诉、审判等刑事诉讼活动的规定，不难发现，监察机关的调查活动，即使针对涉嫌犯罪的被调查人，甚至采取了限制人身自由和财产的措施，都不属于刑事侦查措施，而是监察措施。因此，《监察法》的出台和《刑事诉讼法》的修改共同创设了一个刑事诉讼活动运行的新模式，即不经侦查环节，而是从检察机关审查起诉启动刑事诉讼程序。监察体制改革带来的深刻、深远的影响，远非刑事案件管辖权的重新分配，而是对整个法律制度体系尤其是刑事法律制度体系造成重大冲击，带来一系列需要调适的问题。

从权力属性维度进行分析，监察机关请求公安机关协助执行留置措施，是一种请求权，自属于监察权的行使；对于公安机关协助执行监察留置而言，必然要行使其所具有的相应权力，包括限制人身自由的权力，因而从此意义上讲，执行监察留置也是一种权力。公安机关协助执行监察留置，实质是一种带有鲜明监察特点的延伸性警察权。按照监察权与警察权的权力配置与分工，公安机关有权管辖的案件包括绝大多数刑事案件和治安行政案件，监察机关管辖的是公职人员职务违法和职务犯罪案件，即监察案件，二者职能管辖的基本分工是清晰的。公安机关本应无权介入监察案件，仅因法律特别授权和监察机关要求协助，而使得警察权延伸到监察案件中的部分措施。这种权力的延伸，既是一种公权力向另一种公权力的延伸，同时也是公权力向私权利的延伸，因而保持高度警觉、确定其权力界限尤为重要。

（二）明确协助执行监察留置的适用情形以设定监察权的界限

在国家权力格局中，不同权力之间存在一定程度的交叉重合无法完全避免，但任何权力都不能拥有超越其他权力之上的优越地位，也不允许剥夺其他为履行宪法赋予任务所必不可少的权力。监察机关作为反腐败的专责机关，在监察这一核心领域自然应享有更强更集中的权力。公安机关作为协助机关，警察权不能侵入监察权的核心领域；同时，监察权何时可以调动警察权，亦应有明确的适用情形，防止出现监察权的任性与警察权的滥用风险。

在现行法律体系中，对于监察机关可以在何种情形下请求公安机关协助执行监察留置，有关法律及相关规定均未予以回应。《监察法》对留置的适用情形仅原则规定“根据工作需要”，《监察法实施条例》亦未对协助情形作进一步规定。关于如何理解监察机关的“工作需要”，有观点认为，主要是两种情况：一种是监察机关遇有紧急、特殊情况，另一种是超出监察机关职权范围［4］67。这种界定是较为科学客观的。不同于技术调查、限制出境和通缉的执行，对于留置措施而言，需要协助的情形应主要是出于紧急或特殊情况的需要。然而，“紧急”或“特殊”情况仍是十分含混模糊且主观性相当强的界定，无法为警察权协助监察权提供可操作性依据。

为明确监察留置协助执行的情形，有必要通过制定与《监察法》配套的法规或规范性文件，对《监察法》规定的“根据工作需要”进行细化明确。考量我国立法惯例与现状，在立法技术上可以采取概括模式加列举模式相结合的方式来确定适用情形，具体可分为两个方面。一方面，以概括模式作定性规定，明确监察机关在采取监察留置过程中遇到可能需要使用人身强制力保证监察机关调查人员或者被留置人员安全的情形，可以请求公安机关提供协助。另一方面，以列举方式明确具体的适用情形，规定具有若干情形之一的，根据监察机关的要求，公安机关应当予以协助。主要情形可包括：一是监察机关采取留置措施，被留置人员可能自伤、自残、脱逃的；二是被留置人员使用暴力方式阻碍、反抗、伤害监察机关调查人员的；三是监察机关羁押监管设施或人力不足以保证监管安全，需要公安机关协助羁押或看护被留置人员的；四是在监察机关采取留置措施过程中，发生属公安机关管辖的其他违法犯罪活动或者有发生的现实可能性的等。

（三）明确协助执行监察留置的警察权种类以设定警察权的界限

协助执行监察留置可能涉及不同种类的警察权的运用，但对监察机关的协助，不同于公安机关办理自身有权管辖的行政、刑事案件，可以行使的警察权种类是有限的，并非全部警察权，在行使过程中应始终坚持权力边界，避免越位越界。协助执行监察留置的警察权主要可以划分为以下三类。

1.使用武力权

尽管近现代宪法为了“人民正当性”而有意淡化警察权的强制性和暴力性［15］，但不可否认，警察拥有使用暴力解决社会问题的权力，“使用暴力是警察社会角色的核心”“之所以设立警察，是以暴力可能是必要的这一信念为基础的。”［16］在高强制性的警察权中，警械武器的使用是最高级别的暴力。这是一把“双刃剑”：使用得当，能及时有效制止违法犯罪，保护人身权、财产权，快速修复被损害的秩序；一旦使用不当，当用不用或不当用而用，又会造成极大危害。故法律法规对包括使用警械武器等警察权的运用条件、程序有着严格的规范。《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》将使用警械和武器的权力仅赋予人民警察，监察机关并无使用武力的权力。在协助执行监察留置时，将被留置人员送至留置场所，将被留置人员提出留置场所送往医院就医、开展辨认、配合追缴财物，移送被留置人员至其他羁押场所或送往监狱执行刑罚等过程中，对于被留置人员可能有逃脱、自杀或实施抗拒、阻碍行为的，为协助保障人员安全和留置措施执行，公安机关可以协助监察机关控制、约束被留置人员，必要时可以根据规定使用警械甚至武器。

武力的使用应遵循适度原则，在存在自由裁量权的情形下，所采取的武力形式应当与已经或者可能造成的危害的性质、程度和范围相适应，并尽可能将对被调查人及相关人员的合法权益造成的侵害降低到最小限度，能够使用较低武力程度实现协助目的的，就不应使用更高等级的武力。比如，对被留置人员抗拒、阻碍监察机关调查人员，协助执行的公安民警可以徒手制止的，就不应使用警械或武器；能够使用约束性警械的，则不使用杀伤性的制服性警械；能够使用警械的，避免使用武器，以制止违法犯罪行为为限，尽量减少和避免人员伤亡、财产损失。由于职务违法犯罪具有自身特点，涉嫌职务违法犯罪的公职人员一般不像暴力犯罪活动的犯罪嫌疑人那样具有强烈的人身危险性，在被采取措施时也较少使用暴力方式抗拒或阻碍，因而不符合使用警械尤其是武器的法定情形的，不能随意使用。特别是对于武器的使用，必须具有法定的严重危害公共安全或者危及生命安全的情形，在协助执行留置活动中，不能仅因一般的拒绝配合或者逃避行为而使用武器。

2.羁押监管权

虽然公安机关在行政和刑事执法领域均具有羁押监管权，但与监察留置协助执行相关的主要是刑事羁押监管权。根据《刑事诉讼法》和《看守所条例》规定，看守所作为执行刑事拘留、逮捕的羁押机关，负责羁押监管被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，以及少部分在看守所执行刑罚的罪犯。在看守所执行留置的，看守所凭监察机关的留置决定书和提请协助公函收押被留置人员，即使是公安机关协助将被留置人员押送至看守所，入所手续也应由办理案件的监察机关调查人员办理。根据有关司法解释，在刑事诉讼活动中，看守所羁押犯罪嫌疑人的，在羁押期限届满前应提醒办案机关解除或变更强制措施。为防止超期羁押被留置人员，侵害其合法权利，可借鉴刑事诉讼活动中的预防超期羁押制度，对于留置期限即将届满的，看守所应当在留置决定书注明的留置期限届满七日前，制作通知书通知办理案件的监察机关。对超过羁押期限、监察机关仍未对被留置人员解除留置措施的，看守所应当报告人民检察院，并抄送办理案件的监察机关。对于超过留置期限的，看守所可以拒绝讯问，但无权直接释放被留置人员。

3.专门技术手段使用权

需要协助对被留置人员进行地址定位的，可以通过技术调查措施使用专门技术手段进行。虽然技术调查同《刑事诉讼法》中的技术侦查本质相似，但其适用并不能完全等同于技术侦查。根据有关规定，公安机关办理刑事案件有权采取场所监控、通信监控、行踪监控、记录监控等技术侦查措施。通信监控措施势必涉及宪法保护的公民通信自由和通信秘密权，而《宪法修正案》和《监察法》均未授予监察机关通信检查权，监察机关无权决定涉及具体谈话内容、侵犯公民通讯自由和通信秘密的技术调查措施，公安机关应监察机关请求执行技术调查措施时，自然不得适用通信监控或电话监听之类方式［17］，较之公安机关办理有权管辖的刑事案件的权力边界要窄。这是宪法授权的有意设置决定的。

三、警察权协助执行监察留置应加强供需两端的制约规范

协助执行监察留置，是运用警察权对监察权的协助，带有“监察+警察”的特色。较之警察权提供协助可能出现的懈怠不作为，更值得警惕的是“监警一体化”、协助任意化的风险［18］，既需要防范作为协助需求侧的监察权的任意，也要防止作为协助供给侧的警察权的滥用，从而强化对警察权协助执行监察留置的制约规范。

（一）从协助需求侧加强对监察权的制约

一切权力都有滥用的倾向，缺失监督的权力必然导致权力的异化。对监察机关作为留置协助需求侧的制约规范，主要体现在对协助执行留置的适用对象应予限定，并对协助程序予以规范。

1.在协助执行留置适用对象方面加强制约

在协助执行留置的适用对象方面，根据《监察法》规定，留置措施既可以适用于实施职务违法犯罪的监察对象，也可适用于涉嫌行贿犯罪和共同职务犯罪的非监察对象。但从在一些地方调研的情况看，虽然《监察法》规定的留置对象范围较大，而实际执行时，监察机关对于实施留置仍较为谨慎，不少地方只对职务犯罪行为人决定过留置，并未适用于严重职务违法行为人。对于由公安机关协助执行留置措施，由于留置措施并不属于刑事拘留或逮捕的刑事强制措施，更不属于法律明确规定的刑罚，如果将看守所执行留置的方式作为一种确定的制度安排，将与目前的看守所法律定位及承担的法定职责不相适应。这不仅仅是留置措施执行场所的具体问题，而且涉及公民基本权利、国家机关权力配置等重大问题。基于看守所的刑事羁押职责定位，公安机关应无权对违法行为人在看守所协助执行监察留置，而且将涉嫌职务违法的被留置人员在看守所执行留置，采取与犯罪嫌疑人同样的监管羁押措施，对被留置人员并不公平。因而，监察机关如向公安机关提出在看守所羁押涉嫌严重职务违法的被留置人员，公安机关应予拒绝。不过，为避免在执行环节因适用对象问题造成监察机关与公安机关之间的争议分歧，应在源头上提前解决这一问题，即在现有法律规定的框架下，通过法规或有关规定进一步明确，涉嫌严重职务违法的被留置人员应由监察机关执行，由公安机关在看守所协助执行留置措施的限于涉嫌职务犯罪的被留置人员。而从推进留置法治化的角度，则应限定留置的适用对象，排除对职务违法的被调查人的适用。

2.在协助执行留置的程序规范方面加强制约

在协助执行留置的程序规范方面，主要涉及决定审批、协助请求和内部监督等方面。关于决定审批程序，鉴于留置措施对人身权利的限制剥夺，可在时间节点和审批权限上加大制约力度，如留置措施在立案后才能采取，立案之前的初步核实阶段监察机关不得决定适用留置措施。除国家监察委员会直接办理的案件外，地方各级监察机关采取留置措施应按照规定报上一级监察机关批准、备案，上级机关对是否应采取留置措施进行实质审查。关于协助请求，监察机关一般应通过书面形式向公安机关提出。国家机关之间的协助请求原则上采取书面形式，是行使公权力的严肃性、权威性的必然要求。《监察法实施条例》出台前，监察机关提出协助请求采取过发公函、协调会、联席会议等口头或书面形式。条例出台后，对监察机关提请协助时，应当出具的公函、法律文书及有关要求进行了细化规定，如，对协助留置要求监察机关出具《提请协助采取留置措施函》并附上《留置决定书》复印件。考虑到实践中的复杂情况，对于出现紧急情形，监察机关需要请求公安机关立即予以协助，来不及出具书面公函的，可以先简化申请程序，并事后补办相关手续。但为避免以情况紧急为由随意启动协助程序，致使程序设计和制度约束架空，对紧急情况的限定和简易协商程序均应事前作出制度设计。关于内部监督，监察机关应建立严格的内部监督制度，如，设立专门机构，对监察机关工作人员进行内部监督；分设不同权限的部门，负责案件调查、案件审理的部门和日常监督的部门职能分立、相互制约；建立系统的监督制度，如回避制度、执法公开制度以及过问案件、说情干预的报告和登记制度等，自觉将权力关进制度的笼子。

（二）从协助供给侧加强对警察权的制约

监督制约是权力正确运行的基本保证，如果失去有效的监督制约，权力就可能任性妄为，或滥用徇私，或消极懈怠，因而必须压缩权力行使的任性空间，将其置于严密的监督制约之下。警察权行使的根本目的是保护和保障权利，却通常是以限制权利甚至高强度限制的方式实现的，在维护权益的同时，稍有不慎也可能对权益造成损害，必须加强监察监督、检察监督、公安机关内部监督等各方面的制约规范。

1.监察监督方面

在监察监督方面，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，强化监督问责、有效制约和监督权力是监察机关的法定职责。公安机关协助执行监察留置是行使公权力的重要方面，自然应接受监察机关的监督。监察机关可以通过一般监督与特别监督，或称普通监督与特殊监督两种方式进行监督。一般监督是适用于所有公职人员的监督，包括依法履职、廉洁从政、道德操守等的监督，对涉嫌职务违法和职务犯罪进行调查，对违法的公职人员给予政务处分等。特别监督是专门针对协助监察机关有关执法活动的监督，基于公安机关的协助机关定位，监察机关对于采取留置措施的合法性负责，但公安机关超出监察机关协助请求的对象、范围、限度的，则应由公安机关承担责任，因而，监察机关有权对公安机关协助执行活动进行监督，对于公安机关违反法律规定拒绝协助执行监察留置措施或在协助执行过程中存在失职渎职、滥用职权等行为的，有权依照管理权限对有关人员依法追究相关法律责任。其中一个需要注意的问题是，如若在具体执行中，提出协助请求的监察机关和被请求的公安机关之间就是否应协助和如何协助存在争议的，不应由作为争议一方的监察机关进行直接处理。否则，与“任何人不得自己做自己案件的法官”这一经典的正当法律程序要求相悖。较为可行的方式是由上级监察机关商其同级公安机关后作出认定处理。

2.司法监督方面

在司法监督方面，法院监督主要体现在对被调查人追究刑事责任的案件，法院在审判过程中对监察机关及公安机关进行监督，包括对证据和事实的审查，对定罪与量刑的裁判等；检察机关对监察机关及公安机关协助活动能否实施法律监督，则是《监察法》和《刑事诉讼法》两法衔接的难点之一。由于监察机关的调查活动适用《监察法》而非《刑事诉讼法》，检察机关在监察机关调查阶段的法律监督缺乏合法性依据，在监察案件移送审查起诉之前，检察机关无权对监察机关进行诉讼监督，而是在监察案件移送审查起诉之后，通过要求补充调查、自行补充侦查或者排除非法证据等处理方式，对监察机关调查活动和公安机关协助活动进行监督。对于公安机关的检察监督而言，虽然公安机关协助监察机关的活动并不属于刑事侦查，但检察机关仍可依据有关规定对公安机关的具体执行活动进行监督。如，公安机关在看守所协助执行留置的，检察机关可以对执行留置时间是否超过法定期限或监察机关决定的时限，是否存在虐待、体罚等侵犯被留置人员合法权利的行为进行监督。公安机关在协助执行留置过程中使用武器造成人员伤亡的，检察机关有权对使用武器是否合法、是否适度进行监督。

3.公安内部监督方面

在公安机关内部监督方面，公安机关协助执行监察留置等措施，除接受监察机关、检察机关和人民法院的外部监督外，公安机关内部也有权对执行监察协助的活动进行全方位、多角度的监督。《公安机关督察条例》和公安部先后制定的《公安机关内部执法监督工作规定》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》《公安机关执法质量考核评议规定》《公安机关督察条例实施办法》《公安机关信访工作规定》等部门规章，以及《公安机关内部人员干预插手案件办理的记录、通报和责任追究规定》等规范性文件，构建了公安机关内部监督制度体系。监督途径包括上级公安机关对下级公安机关的监督领导、法制部门对执法办案的监督管理、督察部门对执法办案及遵守纪律情况的现场监督、警种条线上的监督指导等，具体形式有执法质量考评、执法过错责任追究、现场督察等方式。随着执法全流程记录制度的建立，公安机关通过文字、图片、音频、视频等方式对执法活动的各个环节，特别是收集固定证据活动，进行了全面记录，打造全面覆盖、有机衔接、闭环管理的执法记录链条，从而实现执法活动的全过程留痕、可回溯管理， 为执法监督管理提供了有效而全面的证据材料。

总之，警察权协助执行监察留置虽已得到《监察法》和《监察法实施条例》的立法确认，但由于目前立法规定较为原则，理论研究关注不足，以警察权协助执行监察留置的权力界限与制约规范问题尚未受到应有的重视，亦未得到清晰的回应。随着监察法治研究的不断深入，警察权协助执行监察留置的实践不断丰富，应在进一步明确其内在必然性的基础上，科学确定行使监察权与警察权的权力界限，对监察权与警察权的运行从多层面多维度进行制约规范，为监察留置的协助执行设置法治轨道，使其遵循法治目标与路径，实现权力制约与权利保障的目的。