基于层次分析法的新疆用水统计调查制度实施不足及对策

张建军 何雯雯

(新疆维吾尔自治区水资源中心，乌鲁木齐 830000）

0.引言

为进一步加强用水统计管理工作，提高用水统计的真实性、准确性、完整性，水利部组织制定了《用水统计调查制度（试行）》，已经国家统计局批准。2020年4月发布了《用水统计调查制度》，旨在全面了解各省、市、自治区乃至全国的水资源利用情况。及时、真实、准确的水资源统计数据进一步为各级政府和水利相关部门制定水资源发展规划、水资源政策、水资源的使用和调控提供有力依据[1]。

新疆地处亚欧大陆腹地，陆地边境线5600多公里，在历史上是古丝绸之路的重要通道，现是第二座“亚欧大陆桥”的必经之地，战略位置十分重要，是典型的干旱内陆地区，降雨稀少，蒸发强烈，单位面积产水量仅为全国平均的1/6。三大山脉孕育出的五百多条大小河流，但大部分河流流程短，水量小，河川径流量年际变化平稳，但年内分配极不均匀，春季占年水量的10%～20%，夏季占50%～70%，秋季占10%～20%，冬季占10%以下，呈“春旱、夏洪、秋缺、冬枯”的特点。空间分布不均，总体上西北部地表水资源明显多于东南部。

水资源统计调查有助于了解水资源的基本情况[2]。水资源统计调查的实施效果或数据的真实性、可靠性等由相应的调查制度保证。近几年来，新疆实施了用水统计调查制度，取得了卓有成效的成绩。但由于工作开展周期短、经验积累不足等原因，导致用水统计调查中存在一些不足。为了从定性分析和定量分析的角度分析其中存在的不足，本文运用层次分析法对相应的影响因素进行了排序，针对其中存在的不足，提出了相应的对策，以期为新疆用水统计调查制度的进一步完善提供一定的指导。

1.基于层次分析法的新疆用水统计调查制度实施现状分析

1.1 基于层次分析法的用水统计调查

层次分析法（Analytic Hierarchy Process, AHP）是通过将影响决策或者实施效果的相关元素划分为不同的层次，并在此基础上进一步进行定量和定性分析的方法。AHP方法通过计算各层因素的权值，得到相应的重要性排序，以此来评价方案的实施效果。因此，AHP方法具有很强的逻辑性、系统性和简洁性优势。

用水统计调查的核心目标是掌握水资源利用的情况，对于促进水资源管理和水资源保护方面起到了十分积极的作用。用水统计调查的实施由相应的调查制度保障，因此建立科学、有效、准确的调查制度至关重要。用水调查是一项复杂且系统性很强的工作。在用水统计调查制度的建立、数据调查的进程中，容易忽略部分主要环节和一些客观因素的影响，导致用水调查制度的实施效果不理想。因此，综合考虑AHP方法的优势和新疆用水统计调查制度的实际情况，提出了基于AHP方法的用水统计调查制度实施评估技术指标体系，如表1所示。

表1 用水统计调查制度实施评估技术指标体系

具体来说，在AHP方法中，第i个影响因素fi的权重ωi如式（1）所示。

对于目标T有

依据专家经验，给各因素赋的权重值如表2所示。经过一致性检验和层次排序后，表2列出了定性分析和定量分析中各因素的位次。

1.2 用水统计调查制度实施现状

1.2.1 用水量的统计方式

用水调查制度实施以来，各地按要求对大中型灌区、重点公共供水户、重点自备水源工业取用水户及服务业取用水户按季度上报取用水量。对非重点自备水源工业取用水户及服务业取用水户、小型灌区完成年度水量填报。非直报地（州、市）年报综合报表按照统一要求，按时完成填报工作。填报过程中各级水行政主管部门对取用水户上报的数据进行审核把关，确保各业数据填报真实、准确。

具体来说，用水量的统计方式为：（1）农业用水量统计，耕地、林地、园地、牧草地及其他非农业用水等由灌区管理单位依据每季度实际取用水量进行填报。（2）重点公共供水量，重点公共供水户分为城镇和农村集中式公共供水户，城镇公共供水户通过各县（市）自来水公司或水务集团，按要求每季度填报水量。农村集中式公共供水户通过各县（市）农村安全饮水办公室依据实际取水量及售水量进行填报。（3）重点自备水源工业取用水方面，重点自备水源工业取水量季报由各用水户按季度进行水量填报，县（市）水行政主管单位审核上报。（4）重点自备水源服务业用水量统计方面，用水量季报由各用水户按季度进行水量填报，县（市）水行政主管部门审核上报，取用水户计量设施运行正常的，按照计量水量进行填报，计量设施运行不正常的，按照3年内最大用水量或以服务业用水定额进行核算填报水量。（5）河湖补水工程方面，供水量按照实际补水量按季度进行水量填报。（6）养殖场、典型鱼塘、建筑业用水量，根据典型调查，按年度面积进行水量核算填报。

1.2.2 数据汇总和抽查复核

在数据汇总时，按照农业使用量、工业用水量、生活用水量和人工生态用水量几个门类分别进行汇总，最后形成新疆的用水总量数据。建立健全了一级取水口实际取（用）水统计台账，实行逐月统计地表水、地下水实际用水量，与直报季报水量相互对比，发现疑问立即反馈地（州、市）、县（市）解决，为全面准确掌握实际用水量奠定了基础。

2020年和2021年用水统计直报系统填报数据分别为实际用水量的88.7%和95.0%，分类别填报数据占实际用水量的比例如图1所示。

从填报质量来看，2021年度要好于2020年度，但也呈现出一些问题：（1）灌区水量填报存在辅助水源缺报问题，部分灌区只填报了主水源取水情况，辅助水源取用水量未填报。（2）鱼塘补水、畜禽用水填报偏少。（3）工业调查对象还未做到全覆盖，特别是小型企业，存在用水量漏报、少报现象。（4）非重点企业（含公共供水的漏损水量）及农村居民分散用水量未在系统中填报，建筑业用水量统计不全。（5）部分地区将畜禽用水填报在生活用水量中。（6）河湖补水存在一定的季节性，没有完备的监测设施，无法准确统计水量，因基层填报人员对人工生态补水概念理解不一致，个别将河道内输水量填报为河湖补水量。

1.2.3 用水调查基本名录库建设现状

2020—2021年度分别建立用水调查对象1775和2076个，具体分别如图2和图3所示。从名录库建设情况来看，还存在灌区名录未及时更新，部分企业名录录入信息不完整和名录建立不全、漏报、错报等现象。

1.3 主要做法及其经验

基于当下用水统计调查制度的实施情况及统计效果，本节结合用水统计制度实施两年来的情况，总结了主要做法和初步形成的经验。主要体现在健全责任体系、强化技术培训、做好质量控制和加强监督检查几个方面。

1.3.1 健全工作责任体系，压实责任是落实好工作的根本保证

新疆水利厅高度重视用水统计调查制度实施工作，建立了由主管水资源工作的厅领导负总责，厅水资源管理处牵头，自治区水资源中心承担具体业务工作，厅直流域管理机构分片督导，各级水行政主管部门按照职责分工，协作配合的工作模式，并将用水统计调查制度工作纳入实行最严格水资源管理制度之中。同时建立微信工作群，对填报工作进度情况视频调度、点评，由自治区水资源中心、自治区水科院专业技术人员在线解答问题，同时积极与水利部技术单位沟通，解疑释惑。良好的工作机制保证了工作的顺利实施。

1.3.2 强化技术培训，是落实好工作的关键举措

2020年8月15～17日，积极克服疫情影响，通过网络视频分六批次对自治区14个州（地、市）和90个县（市）、6个流域管理单位进行了线上培训，先后3次邀请水利部专家对工作中存在的问题进行在线解答，参训人员达到1200多人次。2021年4月邀请中国水科院具体负责用水统计调查制度工作的技术专家，就如何填报2021年用水统计工作进行了专项培训，确保2021年的工作顺利开展。同时各地（州、市）不定期组织用水统计调查制度培训会，邀请自治区水利厅业务专家对用水统计调查工作进行座谈指导和系统操作培训，提高水行政主管部门业务人员和取用水户填报人员的实践操作能力，为更好地完成用水量填报工作提供保障。

1.3.3 强化质量控制，确保数据质量是落实好工作的重要基础

由于新疆农业用水占比较高，各地（州、市）用水单位填报季度报表后，与各县市和流域管理机构对接，核实水量，认真核实填报数据，确保填报数据准确。同时自治区2021年建立了一级取水口水量月统计和季通报制度，根据每月各地统计上报的用水量，汇总季度用水量，与直报系统上报的数据进行认真核对，严把统计数据质量关，保证上报进度、审核数据质量，环环相扣，相互印证，做到随报随审、监管到位，对可能存在的数据质量问题进行追溯、核实和修正。

1.3.4 加强监督检查，强化执纪问责是落实工作的有力保障

新疆水利厅建立了水资源管理监督检查工作机制，印发了《水资源和节约用水监督管理工作方案》，将用水统计调查工作纳入到具体工作之中，各督查专员严格按照《关于建立防范和惩治水利统计造假、弄虚作假责任制的通知》有关要求，认真开展用水统计调查制度工作的监督检查，对用水统计造假、弄虚作假违纪违法行为和人员，要求第一时间上报，将严格按照有关法律法规和规定追究责任。

2.新疆用水统计调查制度实施不足分析

虽然新疆用水统计调查工作取得了较好的效果，且相应的用水统计调查制度已经建立。但是，由于系统建立时间较短，存在使用地区信息化水平低、和其他系统的兼容性较差、经验欠缺等不足，具体如下。

2.1 全区水利信息化水平不高

由于用水统计调查制度建立时间较短，一级取水口计量设施未做到全覆盖，从而遗漏部分统计数据，在基础数据采集方面形成了较大的误差。对于已建的取用水计量设施，计量设施陈旧，其运行维护经费难以保证和难以做到定期维护保养。因此，部分设施无法正常运行，造成用水计量数据不准、质量不高等问题的出现。

2.2 操作人员专业性有待提升

对于水统计调查分析工作，不仅要求工作人员具有水利相关的专业背景，也要有统计方面的知识储备。因此，对工作人员提出了更高的要求，但由于新疆地理位置等因素的影响，基层专业技术水平有限，人员流动较大，专业人员紧缺，难以保质保量完成。

2.3 系统的功能有待进一步完善

水统计调查工作涉及面广，由于新疆的区域辽阔，系统存在许多需要提升的方面。例如，由于新疆个别大型灌区跨县（市）、地（州、市），在季报表中系统未设置各县（市）用水量分表，仍需人工对跨县灌区的相关数据进行合并后填报，但在综合年报表格中有各县分表，各分表填报时仍需人工填报，给填报人员带来不便。

2.4 需要进一步提升数据汇总效率

在统计数据汇总阶段，需要专业的工作人员处理大量的数据，造成了统计周期长、结果公布不及时的问题。特别是对于涉密地区，各用水户、各县（市、区）水利统计部门资料的报送全部依靠光盘层层报送，工作效率较低。

3.新疆用水统计调查制度改进对策

针对新疆用水统计调查当前存在的问题，从5个方面提出了相应的改进措施。

（1）提高质量和水平。新疆各流域管理机构、地方各级水行政主管部门要充分认识《用水统计调查制度（试行）》实施的重要意义，全面落实用水统计管理要求，抓好统计调查对象名录库建设，做好用水统计调查数据填报，加强用水统计数据质量审核，努力提高统计数据质量和服务水平。

（2）优化水资源管理系统。在用水统计调查基本名录库设置时，注意与水资源公报、水资源年报相关内容保持一致，方便各类数据上报时口径统一，不再重复上报数据，提高工作效率，开发涉密地区的填报系统。

（3）要切实加强用水统计调查制度实施的工作保障。1）健全统计体系。要指定专门机构和人员负责用水统计工作，保障工作经费，加强技术培训，强化工作责任，确保统计工作有序有效开展。2）强化质量控制。要规范设置用水统计原始记录、统计台账，建立健全统计资料管理制度。严把统计数据质量关，保证上报进度、审核数据质量，随报随审、监管到位。3）严格监督检查。落实防范和惩治统计造假、弄虚作假有关要求，对用水统计造假、弄虚作假违纪违法责任人员，依法追究责任，将用水统计调查制度实施纳入最严格水资源管理制度考核。

（4）加强用水统计名录库建设。对已取得取水许可证，应纳入名录库但尚未纳入名录库的取水单位全部纳入名录库，结合全国取用水管理专项整治行动，对已核查登记应纳入但未纳入名录库的取水单位全部纳入名录库，同时采用典型样本调查方式进行畜禽、鱼塘、建筑业等取水单位的用水统计工作。按照“谁管理、谁维护、谁归档”的原则，加强用水统计调查数据填报及审核、用水总量核算管理。

（5）提出“四个进一步”要求。要进一步完善用水统计调查制度，建立用水统计组织机构，明确用水统计相关主体及责任；要进一步建立健全用水统计管理制度和统计台账，完善统计调查数据质量监管体系、审核机制和责任追究体系，依法加强用水统计监管；要进一步强化宣传，通过各种信息平台、印刷宣传资料等方式，努力营造用水统计直报工作的社会氛围；要进一步抓实业务培训基础，把名录库作为关键，把数据审核作为核心，层层把关抓落实，有序推进工作试点，不断提升水资源科学化管理水平。

4.结论

依据水利部的统一部署，近年来新疆开展了用水统计调查工作，在用水统计调查工作和相应的制度建设上取得了卓有成效的成绩，进一步提升了调查制度的有效性和科学性。本文首先运用层次分析法，分类别排序了影响水统计效果的影响因素，分析了当前新疆的用水统计调查工作现状和用水统计调查工作和制度中存在的问题。针对其中存在的问题，提出了相应的改进策略，精打细算用好水资源、从严从细管好水资源，促进新疆用水统计调查工作的进一步提升。