共同富裕背景下湖南农村土地经营权融资模式创新研究＊

周敏 郭婷

（湖南工商大学工商管理学院，湖南长沙 410025）

0.引言

优先发展农业农村、全面推进共同富裕，是党的十九大报告中提出的重大国家战略。“三农”问题是关系国计民生的根本问题，而土地是共同富裕中的关键要素[1]。基于新时代农村土地产权制度的新要求，深化农村土地制度的改革和完善农村承包地的“三权分置”至关重要。“三权分置”制度的重中之重就是加快土地经营权整合流转，优化土地资源分配。土地经营权整合流转将扩大农村土地资源价值，催生农民以土地经营权进行抵押融资需求，释放农村土地资源经济价值与融资能力。农村土地经营权融资模式创新是土地经营权能否得到充分释放的有效路径，也是推进共同富裕进程的核心抓手。

1.文献回顾

目前农村土地经营权抵押融资已逐渐成为国内外学术界研究的热点问题，主要研究内容包括4个方面：农村土地经营权抵押融资存在的问题、农户参与农村土地经营权抵押融资意愿、抵押物处置机制、抵押融资风险防控措施。

关于农村土地经营权抵押融资存在的问题研究，陈少芳等根据东方市试点研究发现存在农户抵押融资积极性不高、土地流转服务模式不成熟、抵押融资流程手续烦琐、金融机构介入试点意愿不强的问题[2]。仇傲灵指出土地经营权抵押存在制度模糊、不合理、配套设施不健全等问题[3]。李颖辉等提出农村土地经营权抵押贷款中主要存在土地定价评估难、办理抵押流程时间较长、手续繁杂、贷款额度小、期限短，难以满足信贷主体资金需求、农村土地流转难、处置难、风险补偿机制不健全等问题[4]。

关于农户参与农村土地经营权抵押融资意愿的研究，赵国虎等利用二元Logistic回归模型，表明，农户年龄、民族对农地经营权抵押融资需求意愿具有显著负向影响，农户受教育程度、家庭土地规模、借贷风险认知、政府相关政策的了解度对农地经营权抵押融资需求意愿具有正向影响[5]。吴万运通过建立Probit模型分析表明土地确权对农民的抵押意愿具有显著的正影响[6]。

关于农村土地经营权价值评估的研究，牛荣等针对农地抵押贷款中农作物价值评估存在的问题，阐述市场法、成本法与收益法的理论来源、公式应用以及适用范围，利用果树抵押案例分析3种方法的实际使用，并提出相应政策建议[7]。白洋等提出可以通过设立专业化的第三方评估机构、培养具备专业素质和能力的评估人员、制定统一的评估标准、因地制宜建立地方评估机制等方式完善农村土地经营权价值评估体系[8]。

关于抵押融资风险防控措施，荆会云列举了农地经营权抵押融资的主要风险问题及类型，揭示了风险管控体系缺失、风险分散分担机制固化、涉农金融风险管理人才匮乏等农地经营权抵押贷款的潜在风险[9]。杨彩林等把农村土地经营权抵押贷款风险从金融机构的视角识别为制度、经营、抵押物、金融风险，并对各类风险及其引致因素进行评估，提出相应的风险防范对策[10]。

综合来看，学者们针对农村土地经营权抵押融资难题，进行了广泛讨论，取得了较为丰富的研究成果。在实际的农村土地经营权融资过程中，还存在地域性差异、抵押权融资风险控制等难题，需要在具体实践中进行检视。

2.湖南省农村土地经营权融资取得的成绩

2.1 出台创新政策

湖南省委省政府2018年印发《湖南省共同富裕战略规划（2018—2022年）》，明确指出：按照依法自愿有偿原则，鼓励农民采取转包、转让、出租、互换、入股等形式流转承包土地的经营权，探索土地信托、托管、股田制等新模式，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。探索开展农户承包地市场化有偿退出试点。在2021年颁布的《湖南省“十四五”农业农村现代化规划》中，提出要持续深化承包地“三权”分置改革，完善承包地流转交易政策体系，建立健全农村土地经营权流转交易平台，建立土地流转数据与承包地成果数据对接核查机制。按照属地管理、分级负责工作原则，加强农村土地经营权流转合同管理服务和流转风险监管，引导土地经营权规范有序流转，发展多种形式适度规模经营。2022年，颁布实施湖南省实施《中华人民共和国土地管理法》办法，按照相关部门的安排部署，将农村产权交易市场体系进行了积极的建设完善，在农村产权交易管理服务方面也进行了创新，如交易品种不断丰富，由单一的农村土地承包地经营权，增加了除土地承包经营权以外的“林权”“资产”其他产权；交易主体由以农户为主，向以农民合作社等新型农业经营主体为主转变。流转模式的创新和管理服务的创新进一步把死资产盘活，扩大土地经营权的流转规模，推动了农村现代化产业发展。这些创新政策的出台，为做好湖南农村土地经营权融资明确了方向。

2.2 发展农村土地经营权融资

近年来，湖南省各地在政策指引下，积极创新农村土地经营权流转模式，使土地经营权融资方式更加多样化。

2.2.1 “新型农业经营主体+金融机构” 融资模式

汉寿县把农村土地经营权融资和产业扶贫紧密结合，创造性实施“农村土地经营权+金融产业扶贫”的土地经营权抵押贷款模式。通过充分利用国家的农村产业扶贫政策鼓励融资性担保公司、保险公司、土地流转网等机构积极参与土地经营权抵押贷款业务。截至 2018年，已累计提供农村土地经营权担保贷款 558项，金额达 3.91 亿元。为进一步提升农村土地经营权融资效率，当地政府将上述模式升级为“新型农业经营主体+金融机构”模式，其中新型农业经营主体包括农民合作社、专业大户等。截至2021年，进行土地流转的土地面积多达48.67万亩，其中超过1/2流向了新型农业经营主体。如汉寿县千弘中药材种植合作社，主要吸引农户以土地经营权入股等方式打造中药材产业链，现在已经发展核心种植基地面积超1728亩，土地流转的平均价格达580元/亩/年。汉寿县获评为湖南省土地经营权抵押融资的示范县。

2.2.2 “农村土地经营权入股+土地托管” 融资模式

汨罗市建立健全集体经济薄弱村结对帮扶机制，提高薄弱村集体经济发展水平、市场竞争力和抗风险能力。突出市场的引导作用，探索“农村土地经营权入股+土地托管”模式，以此提高农户的抵押贷款意愿，推进较大规模的土地流转。农民把土地托付给合作社进行单项管理，农民付给合作社管理费用，农民自负盈亏。截至2021年10月，该地区进行了流转的土地近33.96万亩，有6201家新发展新型农业经营主体，其中包括38家农业产业化龙头企业、1163家农民专业合作组织、近5000家的家庭农场及专业大户。

2.2.3 “农民土地承包经营权+村集体资源资产”混合融资模式

农村集体资金、资产、资源属于村组集体经济组织全体成员集体所有，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。宁远县通过不断探索完善农村土地承包经营权、村集体资源资产等产权抵押贷款机制，协调金融机构深入各村各户开展集中授信、当场咨询、资产价值评估等活动，帮助解决农户存在的抵押、担保和融资等方面难题。截至2022年，该县已经在12个乡镇、村开展了农村土地经营权等资源资产的抵押贷款试点，并先后为农村合作社等新型农村经营主体发放了贷款4609万元。

3.湖南省农村土地经营权融资的主要问题

从以上湖南省开展土地经营权抵押融资试点的情况来看，取得了很不错的效果，但仍然存在放贷效率低、部分农户贷款意愿不够强烈、抵押规模较小等问题，这些问题都将可能导致农村土地经营权融资出现违约行为。

3.1 农户参与土地经营权融资意愿不强

政府对土地经营权融资政策宣传还不到位、激励政策力度不够大，再加上风险分散机制不够完善等因素，将导致农户参与意愿低，进而出现农户参与土地经营权抵押融资的数量少、抵押融资规模小等现象；部分农户本身参与意愿不强，只是在农民合作社等经营主体或村委会的引导动员下才参与抵押融资。

3.2 缺乏专业流转运作机构

土地经营权流转机构等专业机构缺乏，导致土地经营权价值评估无统一标准、土地经营权交易流转程序不规范、放贷效率低等问题，进一步导致农户土地经营权抵押融资行为受限、拖慢抵押融资业务发展进度等。

3.3 抵押产权单一

农村除土地经营权外，还有大量的林权、渔权等产权，农具、农机等资产，仅有土地经营权进行抵押将导致农村资源配置不均衡；单一的产权抵押，在面对自然灾害或极端天气，导致农业产值无法达到预期值，或某产业市场突然发生巨变等极端情况时的韧性小，可能会引发经营方违约。

3.4 土地承包方违约

承包方违约，指的是土地承包人签订土地使用权流转合同后，在合同期限内违约提前收回土地使用权[11]。其主要原因有：其一，部分农户本身的意愿不够强烈，只是在农民合作社等经营主体或村委会的引导动员下随波逐流参与抵押融资，而后又因为家庭经济来源不稳定、市场利率调整等问题，导致农户想要提前收回土地经营权；其二，农户等土地承包方的合同意识较为薄弱，很多农户在签订合同时，未仔细阅读合同相关内容，合同生效后发现自己权益受损或部分规定不够明确等，未与土地经营方进行积极沟通，想要提前收回土地经营权。

3.5 土地经营方违约

土地经营者违约即土地经营者不能按时足额归还金融机构所发放的农村土地经营权抵押贷款的本金和利息[12]。其主要原因有：一方面农业生产与环境等因素息息相关，自然灾害或极端天气的发生将会导致农业产值无法达到预期值，进一步导致土地经营方无法按时发放贷款；另一方面，由于经营方内部管理不善或某产业市场突然发生巨变等极端情况等，也将引发经营方违约。

4.融资模式创新

基于我国农村土地经营权抵押融资普遍存在的价值评估体系不健全、经营权交易流转程序不规范、贷款风险分散机制不完善等问题，结合湖南省农村土地经营权抵押贷款实践，提出以下4种抵押融资模式。

4.1 “新型农业经营主体+政府+金融机构”模式

农户用土地经营权证通过签订经营权流转合同或直接以土地经营权入股方式，将土地经营权集中到新型农业经营主体（以下简称经营主体），由此经营主体向政府进行贷款申请。政府出具相关意见函后，再由经营主体与银行、保险公司等金融机构联系，金融机构委托产权价值评估机构进行评估后，出具相关证明。在政府的监督下，金融机构与经营主体到土地管理部门签订经营权变更登记，最后金融机构发放贷款（见图1）。

相较于“新型农业经营主体+金融机构”模式，增加了政府环节。政府可以发挥政策引导和增信作用，加大对贴息、补贴等优惠政策的宣传，和银行、保险公司等金融机构合作，给经营主体提供相关的金融信息，提高经营主体的参与意愿，让经营主体更加主动地参与到抵押贷款中来。出现违约情况时，双方责任明确与权益维护出现纠纷时，政府能起到良好的降低风险作用。此模式多适用于存在贷款意愿不高、政策宣传不到位、抵押融资程序不够规范等情况的地区。

4.2 “新型农业经营主体+土地经营权流转机构+金融机构”模式

由农协、土流网等土地流转机构运营，发挥中间机构作用。经营主体取得贷款申请后，由土地经营权流转机构进行相关登记并对土地经营权价值进行评估，再与银行、担保公司等金融机构进行初步协商，经营主体与金融机构双方意见达成一致后签订经营权变更登记，最后由金融机构发放贷款（见图2）。

此模式中土地经营权流转机构加入，一方面可以更好地规范土地经营权抵押流转过程，有效防止地下交易和交易的盲目无序性，促进农村土地的优化配置和土地流转市场的高效流动；另一方面，土地经营权流转机构可以发挥中介机构的作用，首先是通过建立农村土地流转价格评估机制等，保证土地出让时市场价值公平，规范价格体系[13]，通过中间机构与金融机构的初步协商、沟通，比起经营主体自行沟通，更具专业性和信服力，将大大提高抵押融资的效率。此模式主要适用于存在抵押流转过程不规范、效率低等情况的地区。

4.3 “新型农业经营主体+银行+保险公司+第三方保险公司”的再保险模式

保险公司为经营主体的土地经营权及贷款提供保险，而第三方保险公司又为保险公司的这份保险再提供保险，此时第三方保险公司面对的不是抵押物等，而是保险公司的保险（见图3）。

此模式中，保险公司的存在有效降低了银行贷款的风险，而第三方保险公司又降低了保险公司的风险，进而将土地经营权抵押融资的风险进行了分散化，有利于满足经营主体、银行、保险公司多方在降低风险方面的需求，特别是减少了保险公司的参与顾虑。此模式适用于保险公司参与意愿不强、风险分散机制较差的地区。

4.4 “其他产权+土地经营权+金融机构”的组合产权抵押贷款模式

在单一的土地经营权基础上增加农业财政补贴权、林权、预期收益权、农机所有权等其他财产权，将其组合起来一并向金融机构进行抵押贷款（见图4）。

此模式可以有效解决因单一土地经营权价值不足导致的贷款额度较小、金融机构合作意愿不强的问题，有效放大了农村的多样化资产、产业效应，促进了资源的优化配置。适用于土地经营权抵押融资规模小的地区。

5.实施策略

（1）提高思想认识。我省各地政府应积极落实完善相关政策，着重落在政策的宣传方面，提高经营主体、金融机构等多方对于土地经营权抵押融资相关政策的了解程度，以提高各方的参与意愿。

（2）制定鼓励政策。政府对办理抵押贷款的经营主体进行补贴和贴息等优惠；为参与抵押融资的金融机构提供税费减免等优惠，提高多方的参与意愿。另一方面在资金方面给予支持，如风险补偿金、贷款基金等。

（3）强化制度建设。首先是土地权属的明确，完备土地产权制度是保证土地经营权抵押贷款实施的基础，具体来说就是要落实土地的“确权颁证”“还权赋能”和“三权分离”[14]；再者就是建立产权抵押保险制度，借助各级各类涉农资金，设立农村产权抵押保险基金，加强政府、银行、保险机构之间的合作，开展农村承包土地经营权抵押贷款保证保险业务[15]。

（4）创新机构设置。建立农村土地经营权融资的专门办事机构，规范产权流转交易过程，对土地流转价值科学评估，确保农村产权交易市场规范运作。