国家实验室管理体制及运行机制构建研究

郑滢滢，邹小伟

(1.武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉 430070；2.湖北省科技信息研究院，湖北 武汉 430071)

建设科技强国一直以来都是我国发展建设的重要战略目标。过去40余年，国家实验室作为国家战略科技力量的领头雁，面向世界科技前沿，积极推动基础研究、应用基础研究和前沿科技研究，凝聚头部力量，在推动行业科技创新、关键技术攻关等方面取得不少成就。但目前我国国家实验室的全球影响力仍与最初预期存在差距，因此分析研究现阶段我国国家实验室管理体制与运行机制很有必要性。

1 我国国家实验室建设的探索实践

1.1 我国试点国家实验室建设概况

为建设创新型国家，提高国家核心竞争力，科技部自2000年开始进行试点国家实验室建设的探索和实践，先后批准了沈阳材料科学国家(联合)实验室、北京凝聚态物理国家实验室(筹)、合肥微尺度物质科学国家实验室(筹)、清华信息科学与技术国家实验室(筹)、武汉光电囯家实验室(筹)、北京分子科学国家实验室(筹)、青岛海洋科学与技术试点国家实验室等15个试点国家实验室，进行了不同建设类型和管理模式的探索实践(见表1)。

我国试点国家实验室的建设均有明确目标，即“世界一流”“国际领先”。为实现科研能力的飞跃，各地围绕优势学科和重点产业，面向国家重大战略需求和各省市经济发展需要，综合考虑科研综合实力、竞争资源与优势、产业基础和配套，通过政府主导、院校企合作的模式在不同的优势创新领域布局建设试点国家实验室。武汉光电国家研究中心依托华中科技大学，聚焦光电信息产业，围绕信息光电子、能量光电子、生命光电子三大领域进行从基础研究、技术研发、工程化研究、产业孵化到技术推广的全链式研究[1]；沈阳材料科学国家研究中心紧密结合辽宁省和沈阳市在传统产业转型升级和新兴战略产业培育中对材料科技的需求展开工作，依托中国科学院金属研究所，瞄准材料科学前沿重大科学难题，开展持续、系统研究[2]；青岛海洋科学与技术试点国家实验室围绕建设海洋强国的国家战略需求和青岛市在海洋科技领域的现有优势与基础，由科技部和山东省、青岛市共同建设，主要依托中国海洋大学、中国科学院海洋研究所、国家海洋局第一海洋研究所、农业部水科院黄海水产研究所、国土资源部青岛海洋地质研究所5家单位，围绕海洋科技领域开展研究，致力于从0到1的源头创新和核心技术突破[3]；北京信息科学与技术国家研究中心依托清华大学信息学科群的基础优势与综合学科优势，以及国内外影响力，围绕智能科学技术、数据科学、先进电子科学技术、未来网络理论及空天信息基础、生物信息学等新兴交叉学科开展研究，实现突破并引领信息科学与技术学科发展[4]。

试点工作开展以来，优秀人才和创新团队聚集成效显著。“十二五”期间，国家自然科学奖一等奖均由试点国家实验室获得；“十三五”期间，国家自然科学奖一等奖获奖项目也多数由试点国家实验室获得或参与其中。有国际影响力的重大原创科技成果如量子通信、铁基高温超导、量子反常霍尔效应等不断产出，绿色纳米印刷、下一代互联网等关键技术在产业升级、满足国家重大需求方面发挥重要作用。此外，试点国家实验室在整合优质科技资源、创新管理体制等方面做了有益尝试并取得了宝贵经验，提出了很好的创新理念和机制设计，为深入开展国家实验室建设奠定了良好基础[5]。

表1 我国部分试点国家实验室建设和实践情况

1.2 我国试点国家实验室的管理运行

目前我国试点国家实验室的建设发展处在探索阶段，体制机制还不成熟，但筹建期间，试点国家实验室在管理模式和运行机制方面作出了一系列探索和创新。

探索实行理事会制度或实行理事会领导下的主任负责制，并设置管理委员会、学术委员会等。科技部【国科发基字(2003)389号】文明确提出了国家实验室要实现理事会管理制度，故有的试点国家实验室在积极实践探索该制度，有的试点国家实验室实行理事会领导下的主任负责制。理事会是试点国家实验室的最高行政决策和监督机构，负责审定试点国家实验室的建设方针、发展战略、主任人选等。理事会成员由科技部、财政部、基金委、中科院(或教育部)和相关领域知名专家组成，每届任期4年，每年度召开1次工作会议。管理委员会负责国家实验室日常运行管理，学术委员会负责审议国家实验室的研究方向。武汉光电国家研究中心、合肥微尺度物质科学国家研究中心、沈阳材料科学国家研究中心、青岛海洋科学与技术试点国家实验室等均探索了此新型体制机制。

建立学术方向制，探索现代科研组织结构模式。随着世界科技发展进入了大科学时代，“碎片化”的科研模式已经难以符合时代的发展要求。部分试点国家实验室通过n(Principal Investigator)团簇制、学术方向制等探索和尝试，鼓励跨课题组的交流，实现科研人员间跨领域有机合作，通过科学思想、实验技术、仪器设备的共享，促进了原创性科研成果的不断涌现。

实行双向流动，建立科学合理的人才聘用、考核和退出机制。为保证自身的可持续发展，激发科研活力，部分试点国家实验室采用开放与流动的人才聘用机制，形成了周期固定、优胜劣汰的人才进出机制，保证了高水平人才的聚集度与活力。青岛海洋科学与技术试点国家实验室按照岗位、需求，实行了差异化考核评价方式。即科研人员实行“双聘制”，采用同行专家评议制；管理服务人员实行“职员制”，采用目标责任考核制；实验技术人员实行全职聘用，主要以服务对象评价为主。不同的考核评价方式可最大限度激发人员的积极性和创造性，促进建立开放、流动、竞争、协同的的用人机制。

全面推进国际化战略，建设国际学术交流中心。有的试点国家实验室全面推进国际化战略，搭建国际水准的学术交流平台，成为我国对外科技合作的重要窗口和国际上相关领域研究的重要基地。部分试点国家实验室被科技部与国家外专局认定为国家级国际联合中心。青岛海洋科学与技术试点国家实验室已在美国、澳大利亚、香港等地布局境外协调创新中心，极大推动了全球海洋界的科学技术交流与合作。

创新文化建设，鼓励宽松，追求卓越。试点国家实验室始终坚持创新文化建设，鼓励科研人员自由提出学术观点和参加学术讨论，不受资历、职务等限制，努力营造崇尚创新的宽松学术氛围。北京信息科学与技术国家研究中心实行客座研究员聘任制度和开放课题制度，以促进国内外学术交流、人才交流。

建设国家级公共平台，实现开放共享合作。试点国家实验室秉持开放、共享、协作、创新的理念，部署搭建了一批综合技术支撑与公共服务平台，积极推进先进平台的开放与共享，为我国相关领域前沿探索与研究提供技术支撑。武汉光电国家研究中心搭建了生物医学成像平台、极端激光-物质交互平台、微纳工艺与表征平台等3个高水平公共研究平台，吸引校内外优秀人才依托平台开展研究，促进科研资源的共享，为当地高新技术产业的发展提供专业技术支持、信息与数据支持、教育培训和性能测试等多种服务。

此外，我国试点国家实验室所做的管理实践还有探索现代科技评价机制，针对不同阶段的发展特点，部分试点国家实验室建立了从SCI论文到高端领刊论文再到科研成果的科学意义与创新性的引导评价制度，在国内率先实现了引导评价的三级跳。

1.3 试点国家实验室建设尚存的问题

在试点国家实验室20余年的筹建过程中，我国从传统历史中汲取前进智慧与动力的同时，也不断借鉴先进发达国家的经验做法。虽然我国试点国家实验室的建设探索了很多体制机制创新，取得了一些经验和成绩，但还存在一些尚未突破的问题。

实验室内部管理体制还有待健全，规范化管理工作仍需加强。实验室作为依托大学或院所建立的非法人单位，在建立健全依托单位的法人主体责任，强化实验室主任负责制、培养和引进一流的科研人员团队、创造持包入住的科研条件、保障适当的开展科研活动的物理空间以及适度的建设运行经费支持等方面还不够规范、有效。

稳定经费投入的力度还有待加强。据初步统计，试点国家实验室的稳定支持经费约占实验室获得总经费的5%～10%，以中央财政长期稳定支持为主、适度竞争为辅的经费资助模式还没有真正形成。以表1中的7个试点国家实验室近5年获得中央财政经费占比为例，所获得的96亿元中央财政经费中，获稳定支持的经费为10亿元，占比仅为10.4%。

人才评价机制还不够完善。有的实验室自建设以来，还没有采用囯际学术标准开展考核活动，反而是采用重成果轻人才、重数量轻质量的相对单一的科技人才考核评价标准。在对实验室管理过程中，也还未建立评估与第三方评估相结合的评价制度，未能弥补传统自我评估的缺陷。

科技成果转化机制仍待完善。科研成果未能很好地完成从科学研究、实验开发、推广应用的三级跳，离真正实现创新价值、创新驱动发展还有一段距离；相关法律制度尚未健全，对科研成果的知识产权保护力度不足，也存在部分科研人员知识产权保护意识淡薄、科研成果知识产权保护成本高等问题；实验室和依托单位之间，还存在权属不清晰、利益分配不明确等情况，没有形成激励实验室大力推动科技成果转化的良好环境。

此外，试点国家实验室还都采取依托制，没有探索成为独立的法人单位，在人、财、物方面的自主权还没有得到充分保障，在培养、引进国内外高层次科技人才方面的激励政策还不够有效等。

2 美国国家实验室主要建设经验

美国、英国和德国等主要科技强国的国家实验室或国家直属科研机构，其职能定位大致相同，都侧重于体现国家意志，根据国家发展战略需求，从事大规模、高风险、周期长、关系到社会经济发展和国家安全等重大问题的基础性、前瞻性研究。英国、德国和日本都建有相对完善的国立科研机构体系，美国的国家实验室建设起步较早，早已经形成比较完善的国家实验室体系，积累了较成熟的理论方法和实践经验。

管理体制方面，美国国家实验室设立了董事会、学术咨询委员会、监督委员会和运作管理委员会等科学高效的内部管理框架，下设独立的内部审计机构、行政机构[6]。普遍采取“委托-代理”制，即国家实验室、大学、政府之间多采用契约制的合同进行委托管理，通过这种合同制的文件来监管和保证实验室的科研工作与国家任务目标相一致。同时，政府可以通过合同的具体内容对囯家实验室的绩效进行考核，保证实验室的科技创新水平始终处于领先地位，加强创新成果的产出和科学人才培养[7]。管理单位由建设之初多采取委托大学进行管理的方式逐步转为由独立法人承包，在继续利用大学丰富创新资源的同时，赋予了管理者和实验室更大的自主权与灵活性，更有利于厘清代管高校和实验室之间的关系[8]。

运行机制方面，美国政府对国家级科研机构通过预算拨款稳定的经费，政府资金占国家级科研机构总经费的比重一般超过80%，人员费用占总经费的比例通常超过50%，为国家级科研机构持续开展重大战略性科研项目、吸引高水平人才、激发并保持科研队伍创新活力提供了有力的资金保障[9]；美国国家实验室不仅有着灵活的用人政策，各地区、领域、岗位会实行不同的人才吸纳政策，以适应不同科研人才需求，也注重人才队伍创新能力的培养，重视保留及培养优秀的科技人才与员工知识传承[10-11]；美国国家实验室实行开放共享机制，拥有的全球领先的超大型科研设施会提供给其他科研机构使用，既能体现国家的科研实力，又可以促进实验室与其他组织的交流与合作[12]；美国国家实验室实行项目经理管理机制，由项目经理直接负责项目的运行，也负责在必要情况下终止项目，如美国国防先进研究项目署 (DARPA)的项目经理一直对委托国家实验室承担的囯防项目拥有全面的控制权，包括寻找项目、制定项目前景、管理采购和财政事务、雇佣和组织人员、寻求合作方、制定短期和长期的工作进程、协调资源和关系等[13]。

3 我国国家实验室管理及运行机制的发展建议

美国国家实验室与我国国家实验室虽然发展背景并不完全相同，但完善的运作模式是这些实验室发展的共同动力，也是我国国家实验室发展应该重点学习和借鉴的地方。

3.1 建立科学高效的管理与监督体制

国家实验室是党中央、国务院批准设立的事业法人单位，是相关领域的国家级科学研究和技术创新机构，具有独立的人事、财务和资产管理权。实验室已实行新的管理制度，不定行政级别，但为保证管理与监督体制的科学高效，管理实践中应遵循一定的原则与建议。

坚持中央决策管理。国家实验室的战略目标、领域布局、建设规划、主要任务、重要人事任免等重大事项由党中央、国务院决策。实验室是中央批准设立、实行新的管理制度的事业单位，不定行政级别，人员规模按任务目标和阶段进展的需求确定。根据任务需要，在岗位设置、薪酬管理等方面进行积极探索和创新，在人员聘用(任)、职称评定、出国审批等方面享有充分的自主权[14]。在实际工作中，实验室内部事务由理事会和主任会议自主管理，需要协调的重大事项由理事会提出，由科技部牵头与相关部门和地方协调落实。特别重大事项由科技部研究提出建议，按程序报请党中央、国务院决策。

设立理事会。实验室设立理事会，负责制定实验室章程、决定发展方向、提出实验室主任建议人选、审议年度任务和经费预决算、组织对实验室及主任进行绩效考核和监督。理事会经中央批准成立，由有关部门、地方政府和高校、科研院所、企业等相关组织的代表组成。理事长由中央任命，理事长和理事会成员实行任期制[15]。

设立学术委员会。学术委员会由国内外著名专家组成，负责对实验室科研目标、研究方向、技术路线等提供学术咨询和建议，保障实验室创新活动的先进性和可行性。学术委员会由理事会聘任，实行任期制。

设立职能部门。国家实验室设立党政办公室、人事部、条件保障与财务部、科研部、国际合作与交流部等职能部门，在国家实验室主任领导下开展综合性日常管理工作。

建立管理制度体系。为规范国家实验室的运行与管理，着重在人事、财务和资产管理方面创新体制机制，构建完善有效的规章制度体系。以《理事会章程》和《学术委员会章程》为基本制度，制定《人员聘用管理办法》《岗位考核评价制度》《薪酬管理制度》等人事管理制度，《经费管理办法》《项目课题管理办法》等财务管理制度及《固定资产管理办法》《科技资源开放共享管理办法》《知识产权管理与科技成果转化实施办法》等资产管理制度。依据各项管理制度，由国家实验室主管部门聘请第三方进行定期专项检查。

3.2 建立高效合理的运行机制

实行理事会领导下的主任负责制。实验室主任是法定代表人，无行政级别，由理事会提出主任建议人选，中央确定，全时在实验室开展工作。主要职责是依据章程规定负责实验室全面工作，并向理事会报告年度工作情况，具有人事、财务、科研组织等决定权。实验室主任实行任期制[16]。

建立定期评估机制。5年重点评估机构建设、体制机制建立完善、运行管理情况；10年重点评估解决制约国家重大瓶颈等科技目标的实现情况以及是否达到国际一流。

健全资金管理制度。经费资源将集中用于支持承担主要研究任务的核心团队，满足仪器设备和基础设施等平台建设、科研业务等需求；也可将资金转拨至承担任务的相关高校、科研院所开展协同攻关。完善经费保障体系，提供可以吸引和稳定一流科研人员的有竞争力的经费支持。

实行项目任务管理机制。大部分科研人员围绕核心任务，接受委托承担科研项目。少数非全时科技人员可申请承担一定比例的竞争性科研项目。设立开放的研究基金(不超过国家实验室总经费的30%)，根据研究任务的需要以竞争性项目的方式支持合作单位开展协同研究。

完善科研条件管理机制。一是建立大型仪器设备、重大科研基础设施等资产的统一管理机制。二是为完成国家实验室科学目标必须新建的共性技术研发平台，一般建在国家实验室。各相关单位可根据研究需要，依托其现有条件建设个性化的分系统研究平台，其中利用国家实验室经费购置仪器设备形成的资产属于国家实验室，需在国家实验室进行登记备案，国家实验室可根据科研任务需求进行统筹调拨。囯家实验室可根据研究的需要在相关单位进行基础设施建设，形成的资产属于国家实验室，国家实验室提供相关的土地租用费和运行费。三是建立重大科研基础设施、大型科研仪器、文献数据等科技资源向社会开放共享制度。除特殊规定外，国家实验室的科技资源向社会开放，并将开放作为对其评估考核的重要内容。

实行动态调整机制。根据国家任务需求变化、学科发展形势、研究团队年度进展情况、中期工作评议和诊断性评估情况等，经学术委员会审议后报国家实验室主任批准，适时对已设定的研究方向、研究内容及目标、研究队伍、经费支持等进行调整。

建立协同创新机制。国家实验室与高校、科研院所、企业合理界定功能定位，形成界面清晰、优势互补、共生共赢的创新生态。实验室集中力量和精力开展总体、核心任务研发和攻关，其它任务采取委托方式择优委托高校、科研院所和企业承担。实验室本身不授学位、不招研究生，全职骨干科研人员可通过双聘制，按需吸引和培养研究生、博士后[17]。

3.3 建立人员分类管理制度

建立优秀人才吸引和激励机制。通过提供良好的创新文化和环境、优越的科研条件、持续稳定的科研经费支持，保障科研人员潜心开展科研工作，并实施积极的人才激励政策，为杰出人才事业发展、实现人生价值搭建舞台。

建立有竞争力的分类薪酬体系。制定与绩效考核制度相配套的激励机制，建立适应分类管理、具有竞争力的薪酬体系。建立保障与激励相结合的收入分配制度，建立三类人员的分类薪酬体系，为科研人员提供与能力和贡献相一致、具有竞争力的薪酬待遇，并制定与绩效考核制度相配套的激励机制。

建立符合自身规律的评价考核机制。依据国家任务完成情况，前瞻性基础研究、原始创新成果和关键技术水平等整体目标的实质性贡献，为科研骨干、技术骨干、技术支撑人员、管理人员等各类人员分别制定考核内容和考核标准，实行分类考核。基础研究和应用基础研究评价，以解决重大需求问题和发展关键技术为准则；技术转化评价以转化效益为准则；技术支撑和管理人员评价，以提供优质服务为准则。

3.4 建立知识产权管理机制

首先，对于全职岗位的科技人员取得的科技成果，应以囯家实验室为第一单位申请知识产权保护；对于兼职人员在国家实验室支持下开展研究取得的科技成果，也应对国家实验室进行单独标注。其次，国家实验室实施知识产权公开制度，建立科技成果信息公开和年度报告制度，定期向社会公布。第三，实行知识产权转移转化激励制度，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，充分利用技术市场和资本市场，加强知识产权运营和资本运作及对中小企业创新的支持，促进科技成果转移转化；在国家法律法规框架下，制定相关各方在成果转让、股权激励等多种形式下的利益共享和分配机制，充分调动参与人员的积极性。