浅析大中型灌区管理体制改革

张廷武

（甘肃省景泰川电力提灌水资源利用中心，甘肃 景泰 730400）

近年来我国的水利事业发展迅速，灌区面积不断扩大。自流灌区的迅速发展提高了粮食、棉花等作物的产量，人民群众的生活质量明显提升。随着水管体制改革的深入推进，公益类型的水管单位与准公益类型的水管单位全体职工的经费正式纳入财政开支，缓解了灌区管理单位收入不抵支出的问题，同时随着水管单位职工收入的增加，职工团队的稳定性大幅度提升，为我国水利事业的良好发展奠定了坚实基础。现阶段虽然水管体制改革事业实现了良好的突破，但部分大中型灌区的管理体制和运行机制还存在一些问题。

1 明确大中型灌区的基本特点及运行规律是促进灌区体制改革的重要条件

我国大中型灌区管理体制一直以来都存在着较多的缺陷和不足[1]，如国家投资和农民集资共同形成的灌区固定资产，虽然名义上属于国家所有，但运行过程中却缺少专人管理，灌区相关设施老化损坏严重，运行效益降低，进而影响到农民群众的生产生活。另外，现阶段灌溉水费没有达到成本标准，实际收益不高。灌区管理单位虽然属于事业单位，但没有正式的事业编制，职工享受不到正式职工的待遇和福利，久而久之工作积极性降低，职工团队的稳定性受到影响。随着改革的深入推进，大中型灌区进行了多次的实践和改革，如采用经营承包方式、制定目标管理责任制度、成立供水企业等，在一定程度上提升了灌区的灌溉服务质量。

大中型灌区与农民承办的小型农田水利工程存在着较大的差异，推进灌区体制改革需明确大中型灌区的特点，明确符合灌区实际情况的发展思路[2]。灌区农业基础设施建设不以盈利为目的，是一项公益类型的建设工程。大中型灌区的规模较大，需要耗费大量的建设投资，地方政府缺乏充足的资金兴建和承办。灌区服务的主要对象是农业，生产的主要商品是粮食，提高粮食产量和农民收入，有利于保障社会稳定，促进国民经济稳定发展。《水利产业政策》明确规定，骨干灌溉工程由政府直接拨款建设。灌区供水是确保农业生产稳定运行的重要保障，大旱时节若缺乏灌溉用水，农作物产量会大幅度降低，甚至绝收。政府投资兴建的灌区能为周围区域的农民创造良好的灌溉条件，确保农民群众的正常收入。

灌区的正常运行须适应社会主义市场经济环境，灌区供水是由运行管理人员劳动加工提供的，商品属性较为明显，与天然降雨具有一定的差别[3]。灌溉服务的供需双方存在着交易买卖关系，农民群众可使用灌溉水提高农作物产量，进而优化产品质量，提升经济效益。灌区在生产加工和农田灌溉过程中所产生的消耗，可通过用水户得到一定补偿。要想更好地维护和管理灌区工程，确保灌区工程稳定运行，需根据成本计算水费。为了提高用水户的成本费用承受能力，需高度重视粮食产量，保证粮食安全，以市场需求为基本导向，优化农业结构，提高经济效益，增加高附加值农作物的比重，灌区要共同经营工程设施与供水服务，全面把控成本，降低消耗及用水户的经济负担。用水户在开展灌溉服务时还要及时缴纳水费，受天灾影响的农户，正常收入得不到保障时，需及时调整灌区政策，并给于受灾农户一定的补贴。

灌溉供水与城市供水及工业供水具有明显差别，灌溉供水具有季节性和随机性特点，农作物生长过程中耗水较多的时间较集中，一旦错过了这段时间，后续的灌溉对农作物的作用不大。同时灌区供水易受气候因素的影响，气候条件和温度适宜的季节，用户无需过多的灌溉用水。极其干旱时需要的灌溉水量会显著增加，但现阶段灌溉用水无法很好地满足用户需求，给灌区稳定运行和发展造成了不利影响。

大中型灌区现阶段不适合走入市场，无法为投资者创造更高的经济效益。灌区的核心在于为公众服务，且属于公共基础设施的范畴，相关部门要在适应社会经济发展的条件下，掌握灌区的特点及发展规律，推动灌溉事业良好发展。

2 大中型灌区管理体制改革的措施

一是灌区管理体制改革需基于灌区实际情况，从发展经济的角度，高度重视农业与农村经济的发展目标，充分掌握大中型灌区的地理条件、功能优势和工作性质等，突破部门、行业等的限制，对传统的灌区管理方法进行深入研究，挖掘优势，同时要积极吸纳国外先进的灌区管理经验[4]。引导用水户积极参与，开展自主管理模式，推动管理体制改革[5-6]。

二是政府投资兴建的大中型灌区具有稳定的经济收入和自主经营权，要按成本计收水费，打造自我管理体系。大中型灌区特殊的性质及法律地位需在相关法律政策中明确，现阶段关于灌区管理的法律政策还不够完善[7]。

三是政府要及时承担相应职责，监督和管理灌区为农民群众提供服务的情况。但机构改革后，政府的管理职能降低，无法深入管理灌区的具体事务。因此，要引导与灌区发展紧密相关的用水户积极参与灌区管理工作，待条件成熟后分配给用水户自主管理，从而促进利益和责任的一致性，改善灌区设施老化、无人管理的状况，确保正常灌溉。明确灌区产权，设置专人管理，避免灌区设施被损坏，引导用水户明确大中型灌区体制改革的主要目标[8-10]。目前限制灌区管理体制改革的原因有：工程配套设施不够全面，破损现象严重，仅靠用水户单一的力量无法实现良好管理；灌区管理人员大多是从国家干部转到用水户协会的，要想彻底转变思想观念需经历一定的过程；用水户主要指的是农民，大部分农民的综合素质比较低，缺乏丰富的管理经验，需要经过长期的实践和锻炼才能真正明确职责，承担职责[11-13]。要及时完善配套设施，及时处理用水户自主管理存在的问题。此外，灌区管理体制改革需和政府机构改革同步进行。

四是以一些规模比较小的中型灌区为自主管理改革试点，引导用水户开展自主管理。开展灌区管理体制改革工作时要坚持先易后难的原则，循序渐进。选择一部分支渠，组建支渠用水户协会，对工程设施进行资产评估，按照相关政策将管理责任委托给相应的用水户协会开展专业化管理[14-15]。用水户协会要依法注册、登记，合理管控灌溉设施，承担法律责任。协会还要向灌区管理部门缴纳充足的水费，灌区水费收取标准由用水户自主确定，防止水费滥用，缓解农民的水费压力。

五是灌区主要由用水户自主管理，但水务局不能对灌区管理工作完全放任不管[6]。农业生产易受外界气候条件的影响，农作物生产过程中一旦遭受到自然灾害，产量就会大幅度降低，影响农民的正常收入，因此政府要结合实际情况给予受灾农户相应的资金和物资帮扶。另外，政府要在灌区运行过程中为其提供信息和器械等服务，并给予相关工作人员专业性的指导[16]。

六是流域水资源具有整体性，灌溉是水资源众多用途之一。灌区管理过程中要根据相关要求，综合利用水资源，承担起为城市供水、供电的责任，提高水资源利用率和灌区运行的便捷性。国外大部分大型灌区，政府都会为其颁布相应的经营优惠政策，并对经济效益进行综合考量，为灌区自主经营提供保障。对于灌区防洪和防涝等公益性活动，政府要及时为其拨款，缓解灌区压力，促使民生事业良好发展。

3 结束语

大中型灌区管理体制改革是当下我国水利灌溉事业发展的重要任务，现阶段我国大中型灌区管理体制改革还存在着较多问题，相关部门要及时吸取经验教训，完善灌区基础设施建设，促进灌区良好运行，为民生事业良好发展提供保障。