我国警察优抚问题研究

陈宇杰

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

优抚制度是国家和社会依照法律,对为保卫国家安全和保护人民利益做出牺牲和特殊贡献的人及其家属通过优待、抚恤和安置,给予物质帮助与精神抚慰的制度,是我国社会保障制度的特殊部分。[1]优抚制度分为抚恤和优待:抚恤指的是抚慰与赈济,抚慰是对被优抚者给予精神上的安慰与政治上的荣誉,赈济则主要是对被优抚者提供物质上的帮助;优待包括政治和经济两方面的优待,涉及到个人保障、子女教育优待多个方面的权益。

优抚制度是我们党建立的一项重要保障制度,有着深厚的历史渊源。早在革命战争年代,我们党实施了一系列优抚政策,保障了中国革命的成功,因此优抚政策最开始主要是以军人为优抚对象。在和平年代,我国优抚制度得到进一步完善,为国家军队的建设提供了重要保障。具体说来,包括以下几个方面:一是在立法层面上建立了相对完善的优抚制度立法体系。在宪法的基础上,根据《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国兵役法》等法律的规定,我国出台了《军人抚恤优待条例》《伤残抚恤管理办法》等相关法规。二是优抚政策内容不断丰富和完善。随着我国经济发展水平的快速提高,我国优抚政策从最开始的注重精神奖励,到既注重精神奖励又注重物质奖励,在原有抚恤标准的基础上不断提高抚恤补助标准,并确立了丰富多样的优待形式,如通过颁布《烈士褒扬条例》设立褒扬金制度,出台子女教育优待、公共交通及出行的优惠政策等,同时突破传统褒扬形式,在原有修建烈士墓和纪念碑、表彰授勋仪式、节日祭扫活动等之外,国家还开始采用设立网上纪念馆、发起网上祭奠祈福活动等方式褒扬。我国优抚制度的发展,体现了党和国家对优抚工作的重视,不仅继承和弘扬了革命精神和优良传统,也是对我国社会保障制度建设的加强和完善。

随着社会的发展,我国优抚对象已经从过去以军人及其家属为主,扩大到符合条件的人民警察、公务员及国家机关工作人员、预备役人员、民兵、民工、与违法犯罪分子斗争的人员、抢救和保护国家财产及人民生命财产的人员身上①参见中华人民共和国退役军人事务部令第1号《伤残抚恤管理办法》第2条。。人民警察作为重要的优抚对象之一,为保障人民警察的合法权益,全面落实从优待警措施,提升公安队伍的战斗力,经多年探索与发展,我国已经建立了人民警察的优抚制度。但目前来看,现有制度还不能满足人民警察的实际需要,仍存在着如优抚对象界定不全面,优抚及配套保障措施不完善,监督机制不明确等诸多问题。为此,拟结合警察实际工作情况,对现行警察优抚制度进行分析,提出完善警察优抚制度的建议。

二、警察优抚工作立法的发展历程

人民警察作为我国社会安定的重要保障力量,在保护国家安全和人民群众利益方面发挥了重要作用。在和平年代,他们也为维护国家安定做出了巨大贡献,因此,人民警察尤其是伤残警察的优抚工作也是优抚制度的重要内容。

中华人民共和国成立初期,人民警察以“革命工作人员”的身份被规定于相关法律之中。如1950年12月11日,国家政务院批准颁布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》,该条例第2条规定“革命工作人员死亡后,应由所在机关妥为安葬……并按下列规定予以褒恤:(一)凡对敌斗争或因工光荣牺牲者,给予烈士称号……”第4条规定“革命工作人员因对敌斗争或因公负伤,应送公立医院治疗,不能送公立医院者,得由所在机关就近请医治疗,疗养期间,生活费照常发给。负伤致残者,依下列规定分别发给抚恤或优待金。”[2]此后,在《革命残废军人优待抚恤暂行条例》中,革命残废军人、工作人员和人民警察三者并列被置于“残废抚恤标准表”享受抚恤人员中,这算是在制度层面上首次明确警察作为优抚对象之一。

1957年,我国颁布并实施《中华人民共和国人民警察条例》,这是我国首次制定有关人民警察的法律法规,其中第11条规定“我国人民警察抚恤优待工作与军人抚恤优待工作享受同等待遇”[3],以此法为依据,此后我国的警察制度基本都参照军人抚恤的有关条例。如1980年国务院颁布的《革命烈士褒扬条例》和1988年《军人抚恤优待条例》中的相关规定,等等。

1995年,《中华人民共和国警察法》正式以法律的形式颁布,该法第41条明确规定,人民警察因公致残、因公牺牲或者病故的,与现役军人享受同样的抚恤和待遇。随后,公安部、国家安全部、最高人民法院和最高人民检察院以及司法部分别联合民政部颁布了《公安机关人民警察抚恤办法》《国家安全机关人民警察抚恤办法》《人民法院、人民检察院司法警察抚恤办法》和《司法行政系统人民警察抚恤办法》[2],四部法规规定了警察因公致残享受的伤残抚恤金或者伤残保健金待遇、护理费、辅助器械费、伤口复发住院治疗期间的伙食费等待遇,还包括警察因公牺牲或者病故时应享受的死亡抚恤待遇等内容,是第一次比较全面、系统地为我国人民警察制定优抚性质法规的立法活动。

2004年《因公牺牲公安民警特别补助金和特别慰问金管理暂行规定》颁布,2005年《人民警察优抚对象及其子女教育优待暂行办法》颁布,两部法规对人民警察抚恤和优待内容有了更为细致的规定,进一步完善了警察优抚制度。

2014年4月,公安部、司法部、教育部、最高人民法院、民政部等九部门又颁布了新的《人民警察抚恤优待办法》。新的《人民警察抚恤优待办法》整合了此前四个部门的警察优抚政策,调整和改进了相关政策,明确了人民警察的抚恤标准、优待水平和工作程序,是贯彻从优待警理念的具体体现,表现了党和国家对警察优抚工作的重视。2019年习近平总书记在全国公安工作会议上发表重要讲话,强调“对这支特殊的队伍,要给予特殊的关爱,政治上关心、工作上支持、待遇上保障,全面落实从优待警措施”[4],全国妇联、全国总工会、公安部等先后至少3次发出从优待警的通知文件。各地也根据实际情况出台了不少对警察及其家属的优待政策,比如购物、景点景区免票或特定时间免票、成立拥警协会等等,以及警察家属就医、就学、就业优待等。由此,我国已经建立了较为完善的警察优抚制度,警察抚恤优待制度建设进入了一个新的历史阶段。各地抚恤和优待相关政策的进一步落实,提升了人民警察的战斗力,一定程度上也有助于我国依法治国实践的推行,有利于法治中国、平安中国的建设。

三、对警察优抚工作的具体分析

2014年发布的《人民警察抚恤优待办法》明确优抚优待对象,完善优抚标准,健全与优抚相关的利益保障,不断提高优抚力度,是现行警察抚恤管理的重要法律依据。但在实践中也发现,该办法有些规定的可操作性还需要进一步考量。随着经济社会发展,全社会都有对美好生活向往的愿望,警察作为保障人民安居乐业、维护社会稳定的重要群体,当其因公受伤甚至牺牲时,其本人及家属的被保障水平应该结合经济社会发展状况做出相应的调整,如此才能使警察及其家属生活不陷入困顿状态。为此,结合警察抚恤工作及《人民警察抚恤优待办法》(以下简称《办法》)的相关规定,对具体警察抚恤工作作出分析。

(一)因公致残的界定问题分析

人民警察是维护国家安全、维持社会治安秩序的重要力量,高风险、超负荷是其工作常态。据统计,仅2020年1至11月,我国公安110接警总量达到了9903.5万起,处置违法犯罪案件类警情973.7万起,公民求助类警情2485.3万、救助群众335万人,全国公安机关共出动警力2亿余人次[5]。面对如此繁重的警情和任务,基层警察的工作压力非常大,派出所民警、交警等平时工作时间超过10个小时很常见,如果遇上重要活动和会议,警察更是需要随时在岗待命。大批基层警察长期处在超负荷、高压力的工作环境下,作息不规律、睡眠不足、饮食不健康,有非常高的生活方式病发病率。根据王永良关于吉林省松原市警察生活方式病状况的研究,2016至2017年松原市某局223名在职民警体检并结合CDS诊断标准分析,检出超重和肥胖186例(83.4%),脂肪肝147例(65.9%),高血脂78例(35%),年龄在30至39岁、40至49岁期间超重和肥胖比例分别为95.3%、92.6%,另有代谢综合症、高尿酸综合症等病例,[6]警察整体健康状况不容乐观。

在我国伤残警察优抚制度中,对上述因公患病、并致伤的民警的抚恤优待并未得到明确体现。《办法》规定了因战致残和因公致残的确定条件,第25条后半部分规定:因第10条第一款规定的情形之一导致伤残的,认定为因公致残,①根据《人民警察优待抚恤办法》第10条第一款“(一)在执行任务或者在上下班途中,由于意外事件死亡的;(二)被认定为因战、因公致残后因旧伤复发死亡的;(三)因患职业病死亡的;(四)在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡,或者因医疗事故死亡的;(五)其他因公死亡的”,这几种情况属于因公牺牲,如果没有牺牲即为因公致残。即患职业病致残、执行任务或工作岗位上因病致残和因医疗事故致残都可认定为因公致残。但在实际工作中,警察患什么病算职业病,《办法》并没有给出明确的规定。根据国家卫计委《职业病分类和目录》,职业病被定义为“指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中,因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病”。结合上述材料分析,我们可以判断警察的职业病已超出此定义范围,需要对其进行重新认定,并以法律的形式将其明确下来。

除了患职业病致残,《办法》第10条规定中的其他情形,如执行任务中或工作岗位上出了意外,但是没有牺牲而留下后遗症致残的,或者因医疗事故致残也属于因公致残认定的范围。在这里,意外既包括事故,也包括突发疾病。在实际认定工作中,执行任务和工作岗位的认定条件较为苛刻:首先,是有较为严格的时间限定,在下班时间患与职业有相关性的疾病致残,就无法按规定享受优抚待遇。实际上警察工作状态是24小时待命的,如果严格按照法定工作时间来对其致残性质做界定,显然与实际情况并不符合。其次,第10条原文中提到的“因病猝然死亡”套用到因公致残,也存在相同的问题。如果因病猝然昏厥又被抢救回来,留下残疾的,就变成了第25条中的患病情形,应该属于因公致残。但是在实际认定情况中,还需要考虑当事人是否在执行任务和工作岗位上,是否是在上班时间。猝死当然跟警察工作的高压力和高负荷有很大关系,简单将事故认定条件确定为是否发生在执行任务和工作岗位上,是否在上班时间,显然会漏掉大量因长期积劳而猝死的警察。此外,还有因警察高压力、高负荷的工作性质罹患慢性病而致残是否符合优抚条件也很难被界定,比如警察群体罹患脂肪肝、高血脂病而致残的,是否属于优抚范围,还需要进一步研究。目前来看,如何大范围、全面地将与警察职业相关性的因病致残归于因公致残,使更多的伤残警察享受优抚待遇,还存在很多困难。这一认定问题在各行各业中普遍存在,警察作为有着鲜明特征的职业,更应该在具体保障工作和研究工作中对与其职业相关的疾病作更细致的考察,推动与其职业相关的疾病被纳入保障范围,以体现警察作为特殊职业有被优待的性质。

(二)抚恤及配套保障问题分析

一是抚恤金的发放标准问题。目前《办法》上规定了伤残警察抚恤金的给付标准,参照的是退伍军人事务部、民政部及财政部制定的《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》的相关标准,该通知于2021年6月17日发布,相关规定于同年8月1日起实行的。根据该规定,伤残抚恤金按照年度发放,虽近年来民政部、财政部等相关部门每年都会相应提高抚恤金发放标准,但在《办法》中并未明确规定抚恤金的自然增长机制,抚恤金的发放是否考虑通货膨胀、购买力变化等因素也并未在规定中予以体现,抚恤金额的纵向设计缺乏科学性。同时,抚恤金额的确定是根据全国职工年平均收入水平制定,根据《办法》,全国各省市伤残警察的抚恤金额一样,各地实际经济发展及生活水平的差异没有被考虑进去。

二是伤残警察后续医疗保障方面。《办法》规定了伤残人民警察按照伤残等级享受伤残抚恤金,标准按照《军人抚恤优待条例》规定执行。对于旧伤复发住院治疗期间的伙食补助费、经批准到外地就医的交通食宿费用,已经参加工伤保险的,按照工伤保险有关规定执行;未参加工伤保险的,由所在单位负责解决,其他需要配制假肢、轮椅等辅助器械的,也遵照此执行。这些规定一方面未能体现警察作为特殊群体其伤残保障医疗的特殊性,另一方面《办法》仅规定伤残人民警察可由工伤保险或单位负责护理费用,但对因公负伤却未达到《军人残疾等级评定标准》的或五级伤残以下生活无法自理的人民警察没有作出具体规定,《办法》在保障范围上比《工伤保险条例》相对不足。同时,《办法》也没有对伤残警察的康复费用做明确规定,这是另一项不足。

三是在护理费的保障程度方面。《办法》规定,一至二级伤残的护理费是当地职工月平均工资的50%,三至四级为40%,在实际情况中,按照这个标准给予的护理费也是过低的。仅以一级伤残为例,根据《军人残疾等级评定标准》的评级,一级伤残是“存在特殊医疗依赖和完全护理依赖”的伤残,处于严重失能的状态。对于这类伤残警察,若采取居家护理的方式,可行的方式就是请全职护理人员或由家人进行脱产或半脱产护理,如果只提供该职工平均工资50%的护理费,显然是不足以保障该家庭的日常生活所需。而通过社区护理或国家安排的集中护理方式在军人和警察的优抚制度中均未作规定,目前也缺乏统一的政策支持和现实的支撑条件,考虑到护理服务的专业性和经济成本,未来可对集中护理进行积极探索,如按区域发展专业护理中心、疗养中心,定点医院合作项目,或社区志愿服务等方式。

四是《办法》对伤残警察的心理健康及精神状况的相关保障也无具体规定。根据比阿塔•斯塔薛斯基(Beata Staszewski)的研究,伤残后缺乏支持和保障将对警察的自我身份认同产生显著影响[7]。陈红光在对肢体残疾人及精神残疾人共患率的研究中,发现肢体残疾人中精神残疾的共患率更高,且残疾程度及功能损害更严重。[8]伤残警察可能同时患有精神残疾,并造成个体的失能,且其失能程度的相对等级可能高于肢体残疾。因此,伤残警察优抚保障制度在注意伤残警察经济需求的同时,也不能忽视伤残警察的心理健康及精神状态问题。在实际公安工作中,如重大突发事件、重大灾情险情、恶性暴力事件等都很容易对警察带来创后应激障碍(PTSD),而其他原因如职业病也会对警察的个人生活、工作、社会参与能力带来负面影响,其实际造成的后果与肢体残疾同样严重,而目前的优抚政策还缺乏对伤残警察的精神残疾的关注。

(三)警察优抚工作的监督问题分析

人民警察抚恤优待工作除了要明确规定人民警察所享有的优抚权益的具体内容之外,还需要在制度实施层面确保优抚工作的有效实施。优抚工作涉及的部门多,包括民政部门、财政部门、社会保障部门、警察所在的单位,认定条件和程序比较多,因此在遵循科学、细致的基础上,在规定人民警察具体优抚内容的同时,必须明确规定各级政府部门在贯彻人民警察抚恤优待制度方面承担的责任以及相应的惩处。完善人民警察优抚制度的监督机制,能够使从优待警与从严治警在优抚工作中充分体现。从严治警与从优待警在公安队伍建设中的目的是统一的,在增强队伍战斗力中,从优待警是基础,从严治警是保证,二者辩证统一,相辅相成。优抚工作能够公正公平地贯彻落实到位,本身就是从优待警的表现,而这又需要从严治警来规范和监督,同时严格的监督也是对民警的保护,一方面保障了作为优抚对象的伤残民警的合法权益,另一方面保护了优抚工作民警的合法合规和清正廉洁,因此强化监督机制也是从优待警与从严治警统一的重要体现。

考察《办法》可以发现,《办法》对警察抚恤优待工作单位及工作人员的法律责任进行监督的规定是不全面的。《办法》仅在总则第3条规定:“人民警察抚恤优待经费列入财政预算,专款专用,接受财政部门、审计机关的监督”,对经费的管理和监督并没有明确被监督单位及违规后的法律后果。另外,在第4、5、6条中,规定了政府民政部门、公安司法机关及政法机关政工部门在人民警察抚恤优待工作中的分工,除此之外,对抚恤优待工作单位及其工作人员的法律责任并没有明确,也没有设计相应的监督机制。对比《军人抚恤优待条例》,对于军人抚恤优待工作管理单位和工作人员的法律责任,在条例中是有明确体现的。如《军人抚恤优待条例》法律责任部分第44条:“军人抚恤优待管理单位及其工作人员挪用、截留、私分军人抚恤优待经费,构成犯罪的,依法追究相关责任人员的刑事责任”;第45条对有违反规定审批军人抚恤待遇、审批中出具虚假证明、不按规定发放抚恤金以及以权谋私等行为并构成犯罪的优抚管理单位和工作人员依法追究刑事责任;第46条对不按规定履行优待义务的单位及责任人追究法律责任。

人民警察与军人的优抚工作虽在管理部门和单位上不尽相同,但在性质上具有一定的相似性,都是为了保障伤残军警的优抚工作落实到位。监督机制的缺失显然不利于优抚工作的具体落实,因此可借鉴军人抚恤优待制度中的监督机制,建立符合人民警察特点的伤残警察抚恤优待制度监督机制。在实际优抚工作中,涉及伤残民警、其工作单位、地方政府、财政部门、医疗机构等多方的权利和利益,而伤残警察作为权利的主体经常处在弱势的一方,在制度层面确实需要切实有效的监督反馈机制和救济途径,依法保障伤残民警的权利。

四、完善警察优抚政策的建议

(一)进一步科学界定警察优抚对象范围

首先,优抚对象应考虑增加因病致残的人民警察。可采取循序渐进的方式,增加一至六级因病致残的抚恤金发放和一至四级的护理费发放。再通过科学的医学评估和研究,将与警察职业有显著相关性的疾病纳入警察职业病范畴,降低保障门槛,让更多因病致残的人民警察能够享受优抚待遇。

其次,科学制定优抚对象界定的评估标准和相关条件。具体操作上,笔者认为应该在目前规定的基础上细化各项疾病与警察职业因果性的分析与评估,对人民警察因在法律规定下的履职行为,或由于依法承担职业相关的责任与义务做出的特殊牺牲,或由此导致的疾病与伤情,应从国家层面将其纳入保障范围,并在警察优抚相关规定中对其予以体现和保障。在满足国家补偿的合法行为与损害结果因果性要件的前提下,保障伤残警察的权益,尽量做到不因在立法与管理上的疏忽与漏洞而使保障缺失,考虑人民警察的实际需求,充分发挥抚恤的保障作用。

再次,还应充分考虑警察群体的特殊性。在现有的制度基础上,进一步优化警察享受的基本医保、公务员医疗补助与工伤保险、长期护理保险等保险手段的协同保障。

最后,《办法》对优待内容规定得比较笼统,可授权地方政府根据实际情况制定相应的优待政策以形成对《办法》的补足,从精神抚慰与物质援助的目的出发出台对警察及其家属的优待政策,形成全社会尊重警察的整体氛围。

(二)形成多方合力,强化保障力度

警察优抚工作是一项系统性工程,涉及社会保障、服务体系等方面,靠政府某一个部门是难以做好的。它需要诸多机构、社会组织和诸多人群的广泛参与,通过众志成城的努力,形成工作合力,共同推进这项工作。

一是在抚恤待遇上,除了负责抚恤发放的相关部门以外,各级党委和地方政府应该从政策、资金等方面给予大力支持。首先,国家应考虑抚恤金标准的自然增长,在综合考虑通货膨胀率等因素的基础上形成长效机制,体现抚恤优抚制度的科学性。其次,各地政府应根据本地区经济发展水平,主动对抚恤金标准进行灵活调整,以补助金、生活费等方式对生活状况困难的伤残警察及其家庭予以帮助。最后,伤残警察的所在单位,也应对其伤残后保障充分负责,积极协调伤残警察应得的抚恤金、工资或退休金以及工伤保险金的发放,并定期主动了解伤残民警的生活状况,帮助他们解决家庭生活上的困难。

二是在护理及康复服务的保障方面。一方面,应适当提高护理费标准,以满足伤残警察的实际生活需要,基本标准应遵循护理费支出不成为伤残警察的负担的原则。另一方面可考虑将长期护理保险作为有力的保障补充手段。通过市场的方式,使之与优抚制度结合,成为有力的补充手段,来解决伤残警察的护理费问题,在经济上也可以减轻国家财政的负担。

三是构建居家护理、社区护理和机构护理一体化护理系统,充分发挥社会在优抚工作中的作用。就整体配套康复服务建设而言,还需要有关部门牵头,多部门协调配合,可先以社会优抚体系为重点发展对象,通过设立改革试点等方式,积极完善康复服务建设,并逐步以点带面,从而在国家范围内构建从家庭到社区,再到机构和社会的完善康复体系。由地方政府帮助协调优抚工作单位与保险公司、医疗机构和各种社会慈善、公益机构的合作关系,并基于本地及相邻地区被优抚对象的分布情况,与医疗和护理机构合作,统一安排或建立市级、区级或社区的疗养机构,或者分别为有需要的优抚对象安排护理人员,做好相关人员的生活保障工作。

(三)完善优抚工作的监督管理机制建设

与《军人抚恤优待条例》相比,《人民警察抚恤优待办法》缺乏对于优抚工作单位的责任监督机制的规定。实际上警察优抚工作跟军人抚恤优待工作一样涉及的利益多、权益大,如果没有有力的监督机制,警察优抚工作也会成为职务犯罪的重点领域。有力的监督机制是制度充分落实的保障,一方面可参考军人优抚监督工作的相关规定对警察抚恤优待制度进行补充完善,明确优抚工作管理单位和工作人员的法律责任,依法明确监督与被监督主体,在制度上对监督机制予以确立。在监督机制的构建上,可根据公安机关“统一领导,分级管理,条块结合,以块为主”的管理体制,明确中央与地方,上级公安机关与地方党委在监督工作上的权责关系,分级设定监督机构,形成合力,互相监督,实现更科学的监督体系;另一方面可通过网络媒体等渠道将抚恤优待工作的信息进行公示,在保障优抚对象隐私权的前提下,公开优抚对象名单、优抚工作单位、相关责任人、享受的待遇和抚恤金额等信息,将国家监督、社会监督等多种监督手段有机结合,构建完善全面的监督机制。

五、结语

警察优抚工作为优抚制度的一项重要内容,其完善和发展离不开优抚制度整体的优化设计。优抚工作作为一个重要的系统工作,涉及的不仅仅是抚恤金的发放,还包含了伤残后的护理工作、康复工作、心理疏导与调解工作、社会参与能力的评估与恢复工作以及各项家庭、子女教育优待工作等等。因此要从宏观的视角将优抚工作作为社会保障的一个重要部分看待,优化顶层设计,协调好、发挥好各相关部门在优抚工作中的作用,构建集多种功能于一体的科学完善的优抚保障体系。在制度层面上,明确优抚对象范围和界定标准、完善监督机制,用明确的条文和规定构建清晰的制度框架,建立规范的优抚制度体系。

地方政府应在国家政策的指导下,出台具有地方特色的优抚政策,协调多部门、多方面、多层次参与优抚工作,做好优抚对象的审核与评估,管理好优抚对象的档案,为保障优抚制度的落实提供有力的支持。同时,积极吸引社会各界和相关领域的人士参与到优抚工作中来,形成全社会广泛参与的优抚工作网络。社区作为最基层、最贴近优抚对象的单位,应对被优抚人员进行定期探访,排查解决他们生活上、家庭中的困难。医疗机构应主动配合地方政府的优抚政策,为相关人员提供免费的体检、治疗服务以及合适的辅具。有资质的心理咨询与治疗机构应定期为优抚人员提供心理咨询服务,关注其心理健康和创后恢复,保障他们的生命健康权益。