新型城镇化背景下乡村教育治理的现实困境与路径优化

张 娟，吕嘉捷

（滁州学院，安徽滁州 239000）

深入推进以人为核心的新型城镇化是党和国家加快实现中国现代化、推动经济持续健康发展、加快产业结构转型升级、解决农业农村农民问题、推动区域协调发展、促进社会全面进步的战略部署。实现农业现代化、新型工业化、信息化、城镇化等“四化同步”，是中国城镇化下一步工作的必然选择。

乡村教育是推动乡村经济社会发展、推进新型城镇化的一项基础性工作。党和国家历来重视乡村教育发展，2015年通过的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》明确指出，落实全面建成小康社会、基本实现教育现代化目标的短板与薄弱环节在中西部边远贫困地区，在乡村地区。那么，乡村教育应该如何治理？当前我国乡村教育治理面临哪些困境？本文通过对乡村教育治理内涵的阐述，分析当前我国乡村教育治理存在的现实困境，并提出相应的优化路径。

一、乡村教育治理的内涵及其实现现代化的条件

乡村教育治理具有宏观、中观、微观3个层面的具体内涵。从宏观层面来看，乡村教育治理指所有的一切教育治理体系；从中观层面来看，乡村教育治理是在乡村地区进行的教育治理；从微观层面来看，乡村教育治理是指乡村的学校教育治理。实现乡村教育治理现代化需要3个重要条件：一是正确把握教育发展方向，提供相应政策支持；二是进行教育体制改革，构建中国特色社会主义教育体系；三是保障乡村教育经费投入，加强教师队伍建设。

（一）乡村教育治理的内涵

“乡村教育治理”有着丰富的内涵。从宏观层面来看，乡村教育治理指所有的一切教育治理体系，目的在于为乡村建设和发展服务。乡村教育不仅包括乡村的学校教育治理，一些非正规、非正式的乡村教育活动治理，还包括一些直接或间接为乡村教育发展需要所服务的城市中等、高等职业教育和普通高等教育治理等。[1]26教育治理对象不仅是广大乡村学龄儿童与村民，还包括城市学龄儿童及市民等。从中观层面来看，乡村教育治理是在乡村地区进行的教育治理，包括乡村的学校教育治理和乡村地区的一些非正规、非正式的一切风俗、文化等教育活动治理，其教育治理对象主要是广大农村地区的学龄儿童和村民，目的在于通过教育治理手段来促进乡村社会建设和文化传承，促进乡村儿童与村民发展。从微观层面来看，乡村教育治理是指乡村的学校教育治理，即是乡村地区的学校所进行的一系列社会实践治理活动，其宗旨在于通过有组织、有计划、有目的的活动来影响入学者的身心发展。一般来说，乡村教育治理不仅是一种制度安排，更是乡村学校利益相关者，如学生、教师、校长、社会、政府等参与乡村教育的过程，是一种动态与静态的结合。

（二）实现乡村教育治理现代化的重要条件

乡村教育治理现代化，是新时代教育治理追求的一种理念，有助于推进我国乡村教育治理目标的实现。那么实现乡村教育治理现代化有哪些重要条件？首先，政府要正确把握教育发展方向，提供相应政策支持，教育行政部门准确进行职能定位，做好相应的安排工作；学校一方面根据教育目的与课程安排具体实施教育内容，另一方面引进社会力量有效评估和诊断教育教学。其次，进行相应的教育体制改革，如招生考试制度改革、办学体制改革、管理体制改革、人才培养体制改革、建立现代学校制度等，构建中国特色社会主义教育体系，为乡村教育发展铲除一切障碍。再次，加强教育资金投入，确保乡村教育运营经费，保证乡村学校教育教学活动的顺利开展。同时要加快教育治理法治化建设，推进教育信息化发展，促进教育系统和谐稳定。

从本质上来看，教育权力的运行制约着乡村教育治理现代化的发展。通常来说，教育治理现代化的重要保障是“教育权力运行的规范化、效率的最大化、结构的一体化、过程的民主化”，而构建乡村教育治理现代化体系的重要方法与途径是“创新乡村教育治理体系制度、提高乡村教育治理行动者的能动性、巩固乡村教育治理体系法制基础、构筑有序的乡村教育治理结构等”。总体来说，乡村教育治理现代化的重要任务是倡导主体协同教育，实现乡村教育治理法治化、民主化、科学化，构建井然有序的乡村教育治理体系。乡村教育治理现代化的根本特征与本质内涵是乡村教育治理法治化、民主化、科学化；乡村教育治理现代化的根本目的是促进学习者主动、自主发展，培育创新性人才，推进乡村教育事业长久、持续发展。[2]

二、新型城镇化背景下乡村教育治理的现实困境

乡村教育治理在乡村教育发展中具有非常重要的作用。然而，不可否认的是，新型城镇化背景下，我国乡村教育治理面临着诸多现实困境，主要体现在4个方面：一是乡村教育治理主体相对单一；二是部分农村地区学校布局调整有失科学性；三是城乡教师队伍发展失衡；四是乡村家庭教育职能弱化。

（一）乡村教育治理主体相对单一

乡村教育是一个涉及多部门、多方面、多主体的工作。从治理主体来看，乡村教育治理主体主要包括乡村学校、各级教育行政管理部门、学生、家长及教师等，乡村教育在这些多元主体的协同推进下取得良好发展。但乡村教育治理实践中，因社会力量专业治理能力不足、“全能型政府”思维的影响，乡村教育治理往往由教育行政管理部门承担了过多的功能，乡村学校管理者、乡村教师并未有效发挥参与乡村教育治理的能动性和主体性作用，学生、家长则在某种程度上成了乡村教育治理的“陌生人”。具体来说：首先，在乡村教育治理过程中，教育行政管理部门不论是在教育质量的检测与评估，还是政策的制定与实施中，都缺乏让学生、家长及教师进行参与的意识——这些群体在乡村教育治理中处于“不在场”的状态，没能充分参与乡村教育治理。其次，学生、家长、教师作为受教育者、利益直接相关者以及乡村教育的真正实施者，没能成为参与乡村教育治理的真正主体，不仅是因为支持条件和治理能力不足，更是因为他们没有充分意识到自己的教育主体地位，不能积极、主动地发挥自己的作用。

（二）部分农村地区学校布局调整有失科学性

与城市教育相比，乡村教育严重缺乏令人满意的教育质量和优质的教育资源，这种长期存在的困境使其在教育体系中处于明显的弱势地位，再加上近些年进行的缺乏科学性与合理性的撤点并校运动，使乡村教育的发展雪上加霜。部分农村地区在撤点并校运动中，因乡村学生及家长声音的缺乏及教育行政权力运行的不透明，对当地乡村人口、农民负担、交通情况等缺乏实际的考量，过于急速化、简单化的裁撤，使许多本不应撤并的乡村学校也被强行撤并，剥夺了许多乡村儿童实现就近入学的权利，导致他们到离家更远的地方去上学，这在很大程度上增加了乡村儿童上学的时间与距离。距离的增加不仅会导致交通费用的增加，还会带来人力投入和其他生活开支的增加，如有些学校路途较远，很多学生只能选择寄宿，这增加了乡村家庭的支出费用。特别是那些低年级的乡村儿童，他们年龄尚小、缺乏独立生活的能力，为此父母只能选择陪读。另一方面，近些年来，在国家的大力倡导与相关倾斜政策的支持之下，尤其是在“合理配置教育资源，大力促进教育公平，重点向农村、边缘、贫困、民族地区倾斜”的要求之下，乡村教育中教育机会均等得到了一定保障。但在实践中，有限的教育资源常常被配置到最能发挥效益的学校。在乡村地区主要是城镇“示范性学校”“实验学校”“重点学校”等，在一定程度上增加了教育过程及教育成果的不公平。[3]

（三）城乡教师队伍发展失衡

在新型城镇化发展进程中，受思维方式、认识水平等主观因素及现实环境、历史弊端等客观因素的影响，我国城乡教育发展失衡的问题依然突出。在新型城镇化推进的过程中，随着城镇繁荣景象的出现，乡村呈现出衰落现象。相对而言，乡村地区学校办学条件较差、教师待遇较低、工作环境不好、公共设施相对落后，许多乡村教师非常愿意甚至想方设法到县城学校任教，乡村学校很难留住优秀教师。另一方面，当城市优秀教师流失或任课教师不足时，城市学校会以选拔的方式将乡村地区优秀教师挖走，尤其是在城镇化快速推进的过程中，城区新建学校教师严重不足，乡村优秀教师成了具有吸引力的引进对象。乡村教师的大量流失，尤其是年轻优秀教师与骨干教师的流失，加剧了乡村地区师资力量的不足，给乡村教育带来了巨大挑战。如此，在当前一些乡村地区出现了学校不敢让教师参加学科竞赛的现象，因为只要教师通过参加竞赛获奖、出名，该教师自己就会采取各种方式和途径离开乡村学校，或者被县城的学校挖走。乡村学校基本成为教师进入城区学校的跳板，或是为城市学校培养人才的基地。这种乡村教师向城市学校的单向流动，使得乡村学校教师越来越短缺，城镇学校师资力量越来越强大，导致城乡师资力量分布失衡。同时，这种单向的教师流动也加强了学校与教师对学生考试分数的追求，乡村学校教得好的教师就会自动流走或被城镇学校挖走，教得不好的教师留在乡村，而城市学校教得不好的教师甚至还会被反向“流动”到乡村学校。[4]

（四）部分乡村家庭的家庭教育职能异化

首先，部分乡村家庭忽视家庭教育。随着国家对教育事业的日益重视，在政府对乡村教育投入不断加大的过程中，部分乡村家庭却忽视家庭的教育职能。一些家长不重视对子女的教育，不积极承担自身对子女的教育责任，将教育事务向学校与教师转移。这样，在家庭教育弱化与乡村教育加强同步展开的过程中，反而出现了明显“反比”关系，即乡村学校教育职能发挥越强烈，家庭教育职能则越弱化。这与城市社会中学校教育与家庭教育之间是相互加强的良性发展过程不同，即家长对孩子教育的高度重视与高教育期望给学校与教师带来了一定的压力，学校与教师要通过不断努力来应对这种外在的舆论压力；同样地，学校与教师在承受来自家长压力的同时，又会以其他的方式将学校教育的压力转移给学生家长。而在乡村社会中，学校与家庭之间缺少这种双向互动的合作关系。

其次，一些乡村家庭“撕裂”带来家庭教育的缺失。随着现代化进程的推进，个体深陷时空分延的流动性中，大量农民工外出务工，不能很好地陪伴和教育子女。伴随着“完整家庭”的逐渐缺场，部分家长对子女对教育也走向缺失。这种家庭在学校教育中的缺场，并非是由于家庭的丧失，而是现代性影响下“流动性”带来的家庭“破碎”。现代化所造成的“家庭撕裂”现象，即父母外出务工所造成的与子女的分离，致使家庭将子女的教育托付给学校与教师，从而导致家庭教育完全由学校教育所取代，使乡村学校失去家庭教育的支撑。[5]

三、新型城镇化背景下乡村教育治理的路径优化

针对新型城镇化背景下乡村教育治理面临的诸多困境，需要认真分析原因和提出相应的对策，具体可以从以下4个方面来着手：一要树立多元主体“共治”理念，充分发挥学生、家长、教师、学校、政府及社会组织在乡村教育治理中的协同作用；二要合理开展乡村学校布局调整，结合当地实际情况与现实需求，从整体上进行规划与设计，充分考虑乡民利益；三要构建完善的社会保障机制，努力解决乡村教师的后顾之忧，使其安居任教；四要有效利用现代化成果，重新振兴家庭教育，使其成为乡村教育的有力保障。

（一）树立现代化的治理理念，使治理主体多元化

治理理念类似于价值取向，是教育主体对未来教育发展走向与趋势的一种理想期待，是开展教育治理的指导信念。当前乡村教育治理存在价值偏失状况，因此，在开展乡村教育治理的过程中，树立现代化的治理理念，是促进乡村教育治理理念的现代转型，是对新型城镇化背景下乡村教育治理的现代思考与美好想象，而不是对传统乡村教育发展理念的否定与批判。具体来说：首先，形成乡村教育治理法治与德治理念的结合。一切乡村教育治理活动的开展，都是以遵守国家相关教育法律法规为前提的，与此同时，要充分发挥德治的重要作用，在乡村教育治理过程中有效促进法治与德治的有机融合。其次，树立教育行政管理部门的“元治”理念。在乡村教育治理过程中，一方面，教育行政管理部门要减少对乡村教育治理的过多干预，适当进行简政放权，给乡村教育治理提供更多自主发展空间；另一方面，要发挥教育行政部门的“元治”作用，从整体上对乡村教育治理及其未来发展进行顶层设计，正确把握乡村教育治理方向，协调各主体间的利益冲突。三要树立多元主体“共治”理念。充分发挥学生、家长、教师、社会组织、学校及政府在乡村教育治理中的协同作用，改变以往单一由教育主管部门单一管理和控制的理念，提升乡村教育治理水平，增强其治理效果。[6]

（二）不断优化治理过程，充分考虑乡民利益

首先，在乡村教育治理过程中，政府及教育行政管理部门对乡村学校布局调整不能再进行疾风暴雨式的撤并，要走出对政策的片面化、简单化理解。在推行学校布局调整政策的过程中，要结合当地实际情况与现实需求，从整体上进行规划与设计，并根据具体情况制定切实可行的调整方案。其次，在进行政策制定与执行的过程中，要根据当地情况开展实践考察工作，认真征询并听取学生、家长及乡民的意见。乡村学校教育最根本的利益相关者是学生、家长及其他乡民，学校的调整、撤并一定要进行公开听证，这是基本的程序公正。政府与教育行政部门要从教育立场出发，而不能仅考虑自身的财政压力，正确理解义务教育的目的在于让每一位乡村儿童公平公正的接受国民教育。在乡村学校缺乏优质教育资源的现实条件下，要转变教育资源配置方式，变被动选择为主动传送。一方面要坚定不移地开展学校布局调整，对教育资源进行整合，合理有效配置已有教育资源；另一方面，尽一切可能为老百姓办好家门口的学校。在当前乡村教育运行机制之下，既要开展“置换工程”“帮扶工程”“卓越工程”“影子工程”等一系列乡村教师培养工程，实现“自选动作”“援边动作”“支教动作”等，也要尝试与城市学校的委托管理，让乡村学校与城镇优质学校自愿结合，达成委托意向与相关事宜，通过政府买单，来产生“牵手效应”。[7]

（三）完善乡村教育保障机制，确保乡村教师安居任教

只有教师具备良好的文化素质，拥有宽阔的视野、扎实雄厚的专业功底、丰富广博的基础知识时，才能将教材、课本里的知识用简洁生动的语言为学生进行诠释。然而，当大量乡村优秀教师流向城镇，在乡村教育落后、教学条件不足、教学设施设备单一的情况下，留下的乡村教师在开展教育教学活动时，可能有时更多是为了完成教学任务而采用简单的照本宣科方式，枯燥乏味地给学生宣读课本里的知识与概念，更谈不上什么素质教育。事实上，乡村义务教育的发展状况直接关系着国民的长治久安与国家的兴盛衰败。当前我国乡村教育存在诸多问题，尤其表现为乡村学校教师的流失，这就需要从根本上解决乡村教师队伍建设问题，使乡村教育能留住优秀教师。首先，要大力构建并完善社会保障机制，保障乡村教师的基本生活条件，解决其生活中的后顾之忧，使其全身心地投入农村教育事业，积极开展乡村教育活动。其次，不断完善教师津贴补制度，建立健全完善的津贴补标准，改善乡村教师的工作环境与生活条件。再次，加大乡村教育经费投入，积极调整政府财政支出结构，大力支持乡村学校教师队伍建设，积极奖励长期在乡村学校任教的优秀教师，采用物质与精神相结合的奖励方式激励乡村教师为乡村教育事业做贡献。[8]

（四）重新振兴家庭教育，大力支撑乡村教育治理

在乡村教育治理过程中，家庭教育发挥着重要作用。随着乡村社会现代化的发展，乡村教育现代化作为乡村社会现代化的重要组成部分，尽管家庭教育在现代化发展的过程中遭遇着诸多障碍与困境，但这并不能说明不可能再重整家庭教育。新型城镇化发展进程中，需要多方主体的协同联动来促进乡村教育的可持续发展，通过多方主体协同联动共同促进乡村教育健康、持续发展。乡村教育可持续发展，不仅有利于促进我国教育治理体系与治理能力的现代化发展，还有助于现代化国民教育体系的构建。乡村教育现代化发展为家庭教育现代转型与系统重构提供了一定的技术支撑。具体来说：首先，可以有效利用现代化所带来的成果，尤其是在应对时空分离所带来的家庭教育缺失问题时，可以借助现代信息技术来重构家庭教育系统，以补偿现代性所造成的家庭教育职能弱化问题；其次，转变乡村学生家长教育观念，借助现代化背景下的网络媒体技术实施家长教育，树立全新的教育理念，实现家庭教育现代化。再次，加强学校教育与家庭教育之间的紧密联系，利用互联网等现代新媒体技术，如微博、QQ、微信等现代信息通讯工具，通过乡村学校教师与学生家长之间的联系，进一步加强乡村学校教育与家庭教育之间的联动。[9]