浅析农村土地利用存在的问题与对策

黄 豪，张 丽

（1.贵州省地矿局104 地质大队，贵州 都匀 558000；2.贵州省地矿局测绘院，贵州 贵阳 550003）

从1978 年改革开放至今已经有40 多年了，无论在经济、社会还是科技方面，我国都发生了巨大的变化。主要表现在经济的快速发展、社会的不断进步、科技的不断创新飞跃等方面。与此同时，我国农村各个方面也发生着巨大的变化，农业基础设施建设不断完善、农村村容村貌不断提升，农民生活水平不断提高，在整体向好的发展过程中，土地作为人类最基本的生存、生活资料发挥了至关重要的作用。近年来，经济的飞跃、社会的发展带动了城市规模的不断扩大、品质不断提升，因而我国城市化进程也相应逐渐加速，城市化水平不断攀升。城市的发展离不开为城市做出杰出贡献的农村劳动力。对于众多农村劳动力（尤其是青壮年劳动力）来讲，进入城市务工成为养家糊口的重要途径与方式，但凡有些技能技术水平都愿意进城务工，因而真正愿意且心甘情愿留在农村耕种土地的劳动力少之又少，致使农村土地资源出现了撂荒、土地利用率低下、部分宅基地破败不堪、闲置等现象。总而言之，我国农村土地利用呈现出“利用效率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特点[1]。

党的十九大以来，乡村振兴战略作为我国的国家战略成为各级党政工作的关键任务与中心任务。乡村振兴战略是一项利国惠民战略，总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。切实保障农村社会与经济发展的最基本要素是人口、土地和产业[2-3]，作为最基本的生产要素，土地的利用情况以及如何协调土地与人口、产业之间的关系成为实现乡村振兴的重要一环。面对乡村振兴的长远战略要求，应坚持绿色、和谐的发展模式，时刻盯紧自然环境的生态环境容量和众多自然资源的承载力，倡导低碳、绿色、集约、节约、共享、循环利用的可持续发展模式，分析当前农村土地利用过程中存在主要问题，提出农村土地利用的对策，为实现农村土地的可持续发展、促进农村发展的内生动力、实现乡村振兴战略打下坚实有力的基础。

1 农村土地利用存在的问题

1.1 土地撂荒严重

进入新时代以来，科技的发展日新月异，同时带动了农业科技的飞速发展，加上农业科技的不断创新，使得生产力不断提高。农民花费在土地耕作上的时间越来越少，农村劳动力从土地上彻底得到解放，这些劳动力开始进城务工，从事非农劳动。部分农村尤其是交通不便利、种植耕作条件相对艰苦的农村经常出现土地撂荒现象。究其原因，主要是以下3 个方面：一是农业生产效益低、投入产出比低。无论是种植粮食作物还是经济作物，既要付出艰辛的劳动，又要承担各种不能预知的农业风险。辛苦劳作大半年，可能一场洪水、一次泥石流甚至一场冰雹就能让庄稼颗粒无收，辛苦的劳作与成本付出一切归零。对于当今的很多农民来说，他们所能掌握的就是自身对土地的付出，而除此之外的其他因素无法预知，更无法掌握，只能遵循自然规律与价值规律。自古趋利避害是人之常情，农民更是一样。他们再也不愿像父辈那样一辈子守在农田上，更加倾向城市现代生活，宁愿外出打工也不愿留守耕种。更何况农业投入产出比低，经济效益低，致使众多农民放弃农业生产从而选择外出务工。二是农业基础设施建设相对落后。由于政府投入不够等各种各样的原因，很多地区农业基础设施严重落后，出现缺乏灌溉设施、耕作设备等情况，一些贫困山区依然维持着传统的农作方式，肩扛人推，利用原始的方式进行耕种、收获和运输，有的甚至没有水利设施，加剧了农民对农地的撂荒，降低了农民对土地的感情，减弱了农民对土地的依赖。三是大部分农村劳动力转移后，具有良好劳动能力的青壮年都进城务工，寻求薪资待遇较好的行业，而农村留下来只是老人、妇女、儿童等弱势群体，他们劳动能力有限，面对农村广袤的土地，有心无力，从而会造成主动撂荒现象。

1.2 土地收益不高

土地收益高不高是农民非常看重的一个方面，直接影响农民对土地的投入、付出与耕种的积极性。土地的收益与土地的自然条件、地理位置以及农民的生产技能、认识水平、思想状况等方面有着千丝万缕的联系，从而导致土地的利用程度有着相当大的差距。对于土地的利用水平，不同农民具有不同的想法。当前为了鼓励农业生产，调整农民对农业生产的积极性，国家不断推出各种利农惠农政策，多角度、全方位加大对农业的扶持力度，切实给予农民各种农业补贴，目的就是要多角度减轻农民负担、着力增加农民的生产积极性、不断提高农民的收益。但站在农业与其他产业对比角度来说，农村土地一年的经济收益相对于从事非农行业的年收益来讲还是较低，农民精确计算他们的成本与收益，看重收入的农民心中一旦产生了定论将会导致农民不愿意在土地上加大投入，从而导致土地投入产出比更低，土地收益也将急剧下降。

1.3 土地流转不畅

发展现代农业、增加农村土地收益、提高农村土地利用效率离不开农村土地流转。土地流转使许多进城务工人员减少耕种上的牵挂，并且有了一份微薄的土地收入。农村土地流转无论对于农民自身还是对于流转大户或者企业都是一举两得的好事，但是在农村土地流转的背后还存在着许多有待解决的问题。这些问题导致土地流转不顺畅、不及时、不透明、不到位等弊端。例如有些乡（镇）用于专门服务农村土地流转的网络服务系统还没建成，尤其是土地经营权抵押贷款及担保服务的融资平台建设也没有完全到位[4]。服务平台与措施的缺失与不完全引起土地流转双方信息沟通出现障碍，信息流不畅，供应与需求出现平行，导致土地流转不及时、不到位。因此，解决农村土地流转中存在的各种问题也是迫在眉睫的关键问题，更是利民惠民的一件好事。

1.4 土地流转之后利用性质发生改变

粮食安全至关重要，涉及国家安全，是一项战略性、全局性的重要命题。随着国家对农业、农村、农民问题的重视程度不断提高，粮食安全已经上升到一个非常重要的层面。无论从政策层面还是从技术层面，从宏观层面还是从微观层面，国家都采取了一系列政策、措施加大对粮食种植、生产、销售等各个方面的扶持力度与惠农举措。鉴于此，粮食作物与瓜果蔬菜等经济作物比较，粮食作物的价格、经济收益与瓜果蔬菜等经济作物还是具有很大的差距，依旧处于较为劣势的地位。对于农民来讲，受到经济利益的考量及驱使，追求经济利益高、收入较好的种植模式及种类是一种普遍现象，使土地发生流转之后，土地的利用性质可能发生比较大的改变，土地由粮地转变为“非粮化”的情形也相对较多，在一定程度上影响了粮食的种植、生产。

2 农村土地利用对策

2.1 加快土地流转，实施规模经营

针对撂荒的土地，本着“平等、自愿、自由、公正”的原则，站在农民的角度，通过对农民大力宣传土地流转的方式和政策以及土地流转能给他们带来何种利益，鼓励农民自己主动将无力耕种或者不愿意耕种的土地进行流转，从而解决由于土地闲置带来的土地撂荒、土地资源浪费等一系列问题。土地流转后，经营大户不能随便改变土地的用途，更不能出现土地撂荒现象，本着“科学用地、节约用地、集约用地”的原则，实施规模化经营，使有限的土地资源充分利用，提高土地资源的利用率，提升土地资源的产出率。

2.2 夯实农地基础设施建设

农地基础设施建设直接关系农地的生产效益，这也是农村非常看重的一个方面。由于地形、地势等原因，有些农地基本没有水利基础设施，属于“靠天吃饭”的情况。有些农地基础设施建设滞后，沟渠、水井等灌溉设施年久失修、破败不堪，给农民的耕作、种植和生产带来不小的影响。基于此，对农地基础设施建设进行排查刻不容缓。对农地基础设施建设进行排查需要坚持“一村一策”的思想，必须秉承实事求是的态度，依据排查的实际、真实情况进行后续建设、修整、补充及完善。对于基本没有水利等基础设施的土地，尽最大努力解决困难、改变现状。对于年久失修的老化沟渠、井等水利设施及配套建设应及时进行加固、修缮、完善。只有具有完善的水利设施及配套基础设施才更有利于农地增产增收，方便经营者进行规模化经营与利用，有利于土地流转，进而提高土地资源的利用率。

2.3 完善土地流转服务平台建设

首先，相关部门要建立专门的土地流转管理机构，在各个乡（镇）农业服务中心等部门的基础上，增加有关土地流转的服务部门，通过向相关农民开展土地流转培训、指导、服务等工作，规范透明流转手续及程序，并对土地流转双方关系进行沟通、联系与协调。其次，规范运作，确保权益。要建立现代化的土地经营流转机制，研究相关原则和手续，印制规范化、统一化的土地流转合同，并组织实施，能够很好地解决政策不明晰、流转不规范的问题[5]。最后，土地流转政策需要引导建设完善的土地流转平台。土地流转服务平台是极其重要的一环，相关部门应及时建立完善的土地流转服务平台，对外及时公布土地流转的相关信息，为农民与农业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等之间架起桥梁，连起纽带。使供需精准对接，达到效率高、服务好、快捷方便的要求，提供全方位的土地流转服务，促进并提升当地农业经济的发展。

2.4 严格管理控制“非粮化”现象，加大农业技术支持力度

为保障国家粮食战略安全，进而保护国家安全，必须坚守18 亿亩的耕地红线绝不动摇，也就是既要严格管控土地“非农化”问题，又要严格管控土地“非粮化”现象。作为政府及土地资源管理部门必须加大对土地的管理监督强度、力度，严格控制农村土地“非粮化”现象的不断增多、“非粮化”土地面积的不断扩大、土地“非粮化”思想的不断加深，必须依法处理打着农业、种粮旗号从事其他“非粮化”行业骗取国家对农业、农民种粮补贴的行为。只有政府加大管理监督力度，依法处理违规现象，有效遏制“非粮化”现象的增加，才能更好地保证18 亿亩的耕地红线不受威胁，才能更好地为国家的粮食安全提供保障[6]。

对于农民撂荒自己耕种的土地，有部分农民是因为耕种粮食作物收入水平低，但是种植经济价值比较高的经济作物（比如蔬菜、水果等）又缺乏技术，技术上的瓶颈与障碍使得农民种植意愿比较低。对于政府部门来讲，首先应积极调查当地农民的实际情况，因地制宜，根据实际制定一系列帮农、惠农、利农的政策措施，公派农业技术人才下乡指导农民进行种植，解决农民遇到的技术难题，进行技术讲座、培训等，真正让农民技术上有依靠、有支持，心理上有底气，敢真抓实干快速走上致富路。其次，加大惠农政策的落地。切实加大各种惠农补贴力度，鼓励农民种粮，增加农民种粮积极性。最后，要做有“温度”的政府，真正把农民的事情放在心头上，真正把农民的事情当成头等大事来抓，真正让农民感受到“收入有甜头、日子有盼头、生活有奔头”。

2.5 加快农村电商平台的建立

按照本地资源、农业等各方面优势，建立农村电子商务平台。利用网络平台信息承载量大、传输速度快、形式多样化等特点，通过市场运作、集约管理形成有序的商业联合体，降低农民销售成本，扩宽农业、农村、农民的生产服务领域，缩短物流链，达到供销一体化，真正使农村电商平台“活起来”，服务农民、农村、农业，让农民成为农村电商平台真正的受益者，让农民真切地感受到实惠，切实提高农民收入。