白银市河湖管理现状及对策

高振晓

（甘肃省白银市水务局，甘肃 白银 730900）

白银市地处黄河上游、甘肃中部，河流水系主要由黄河水系及其一级支流祖厉河水系构成，黄河从西峡口入境，自南向北呈“S”形流经2 县2 区，于黑山峡下北长滩乌龙漩口出境，长258 km，占黄河甘肃段的58%，辖区内流域面积50 km2以上的河道140 条。近年来，白银市牢固树立绿色发展理念，以高度的政治自觉扛起河湖管理保护和生态文明建设的责任，全面推行河湖长制，维护河湖健康。

1 开展河湖管理工作的主要做法

1.1 依托项目建设，强化河道保护与治理

白银市依托黄河干流防洪工程、金沟河生态综合治理等河道治理项目，将河道治理工程与生态修复、人文景观等有机融合，全方位提升黄河沿岸生态环境质量和城市品质。黄河甘肃段防洪治理一期工程白银段已通过2018 年、2019 年、2020 年汛期洪水检验，有效提升了全市黄河两岸的防洪安保能力，打造了具有白银特色的沿黄生态廊道。金沟河生态综合治理工程提升了白银城区的防洪能力，为周边人民休闲纳凉提供了适宜场所。同时，积极申请国家项目，对境内黄河主要支流、中小河流及山洪沟道进行综合治理，2010 年以来治理主要支流1 条、中小河流20 条、山洪沟道6 条，总长307 km，新建堤防137 km、护岸110 km，完成工程投资4.3亿元，保护沿河危险区人口21.9 万人，耕地1.313万hm2。

1.2 坚持问题导向，规范河道管护秩序

一是开展河湖“清四乱”专项行动。将河湖“清四乱”作为全面推行河湖长制和维护河湖健康的基础工作和底线任务[1]，对境内河湖开展全面排查，采取坚决措施，遏增量、清存量，全市河湖面貌持续改善。2020 年共清理整治河湖“四乱”问题87 个，清退非法围垦河湖、占用水域滩地13.467 hm2，拆除涉河违法建筑8.4 万m2，清理生活建筑垃圾2.6 万t、水面漂浮物3 830 m3。

二是开展河湖联合执法专项行动。为切实加强河道管理保护，有力震摄涉河违法行为，市县两级水务、公安和检察等多部门联合，对黄河白银段、祖厉河及其他重点支沟开展河湖联合执法专项行动，从涉河建设项目管理、“清四乱”管理、河道采砂管理、打击涉河湖违法犯罪等方面对所辖5 个县（区）进行督查，并就督查发现的问题采取“一县一单”的方式反馈至相关县（区），督促相关县（区）按时整改落实。2021年以来，白银市各级公安机关共破获非法采砂案4 起（取保候审1 起、批准逮捕1 起、起诉2 起），有效震慑了境内违法采砂的行为，维护了河道采砂秩序。

三是开展“携手清四乱 保护母亲河”专项行动。为有效整治河湖管理范围内“四乱”突出问题，严厉打击涉河湖“四乱”现象，促进河流湖泊面貌明显改善，白银市水务与检察部门联合开展“携手清四乱保护母亲河”专项行动，进一步推进水行政执法与刑事司法衔接，充分发挥检察机关的法律监督职能，不断提升河湖管理保护能力。

四是开展河湖岸线利用项目专项整治。为规范河湖岸线利用，建立健全河湖岸线管护长效机制，开展河湖岸线利用项目专项整治，对河道管理范围内已建、在建岸线利用项目全面开展摸底，建立岸线利用项目清单，对排查出的违法违规岸线利用项目进行清理整治。

五是开展河湖采砂专项整治。为规范河湖采砂秩序，白银市全面落实“县级以上河长+水行政主管部门+现场监管+行政执法”的采砂管理责任，全市有采砂管理任务的河道全部编制了采砂规划，建立了河道采砂许可台账，组织各县（区）开展拉网式排查，不定期对相关县（区）开展督导检查，共查处河道违法违规问题10 个。同时，通过政府拍卖在全市河道可采区公开出让采砂权101 处，并积极探索“政府主导、国企运营”的管理模式，引导和鼓励国有企业参与河道采砂经营活动，支持成立国有河道砂石资源投资企业，以市场化运作方式负责当地河道砂石资源的统一开发、管护、经营。

1.3 夯实工作基础，稳步推进重点工作

划定河湖管理范围、编制河湖岸线保护与利用规划，是加强河湖岸线空间管控、纵深推进河湖长制的一项基础性工作[2]。2019 年以来白银市市县两级统筹谋划、分步实施，积极筹措工作经费，依法划定明晰的河湖管理范围，让河湖管理有据可依、有据可查。

1.4 强化宣传引导，增强全民管护意识

为营造全民参与河湖管理的良好氛围，白银市畅通监督举报渠道，通过河湖长公示牌、市县电视台、政府网站、微信公众号等公示河湖问题监督举报电话。监督举报电话24 h 畅通，及时处理群众举报的涉河湖突出问题，并根据所举报问题的类型和重要性等给予举报者一定奖励，提高了群众参与河湖管理的积极性。

2 河湖管护存在的问题

2.1 河道管护任务重

白银市河道较多，黄河流经全市258 km，涉河项目较多。流域面积50 km2以上的河道共140 条，总长3 481.84 km，流域面积50 km2以内的河道251 条，总长1 998 km，且境内绝大部是山区，河流管护任务量大、点多、面广，监管难度较大。此外，不同部门职能交叉，沟通协调困难，虽然市、县（区）均成立了水政监察队伍，配备了巡查、管理设备，增加了人员编制，夯实了执法队伍，但专职人员较少，执法人员素质参差不齐，对相关法律、政策理解不透彻、不深入，执法力度不够。加之2019 年之前河道管理范围不清、权属不明，部分河段无法界定采砂监管权限，导致出现了河道采砂监管“真空”，超范围开采、超深度开采形成的历史采坑恢复整治难度大、费用高，河道管理保护任重道远。

2.2 河湖治理保护资金投入不足

河湖水生态治理保护和修复缺乏资金和项目支撑，欠账较多，河湖划界、水域岸线保护与利用规划编制、河湖信息化建设、河湖健康评价等基础工作因资金不足而进展较慢。

2.3 河湖长制有待进一步推进

个别县（区）对河湖长制的重要性认识不到位，工作的主动性、创造性不够，河湖长督促有关部门履职责尽的责任心不足，河湖监管治理办法不多，对“清四乱”动真碰硬不够，致使工作落实不到位。

2.4 需进一步规范河道采砂

白银市建立河长制时，在“六大任务”的基础上，单独将“规范河道采砂”作为河长制的工作之一。2017 年白银市所辖5 个县（区）按照《河道采砂规划编制规程》（SL423-2008）等相关技术规范编制了相应的河道采砂规划，但部分采砂规划编制不合理，对河流现状调查不全面，导致采砂规划内禁采区、可采区、保留区划分不合理，实际采砂过程中对公路桥梁基础、已建堤防、农村饮用水供水管网等工程造成了不同程度的破坏，严重时影响工程正常运行。加之河道采砂违法成本较低，在经济利益驱使下，不按许可要求开采的现象频发。

2.5 乡（镇）综合执法队伍职能发挥不够

2020 年机构改革时全市范围内成立了乡（镇）综合执法队伍，但大多数乡（镇）综合执法队伍仅在乡（镇）挂牌成立，人员、经费、装备配备不足，导致无法及时收集证据、有力开展行政执法。

2.6 监管信息化水平较低

市、县（区）两级针对河道采砂监管的方式单一，全市仅靖远县对黄河靖远段的河道采砂企业安装了摄像头，可开展智能化、可视化督查。缺乏对季节性河流的智慧化监管，加之水政执法队伍人员不足，对采砂企业的监管频次很难满足实际需求，大多数督查是为了核查群众举报案件，导致部分砂企超范围、超深度开采等现象不能被及时发现，严重时影响河道行洪安全，危害河道生态健康。

3 强化河湖监管的对策

3.1 压实河长责任

河湖管理是一项系统性工作，涉及多部门、多行业、多领域，各级河长要积极履职、筑牢责任网、统筹协调、形成工作合力，确保河湖长制全面见效、河湖管理工作取得实效。

3.2 推进河湖“清四乱”常态化、规范化

河湖“清四乱”是水利行业强监管的标志性工作，是维护河湖健康发展的保障性工作，是河湖管理的基础性工作，应将河湖“清四乱”工作列入河湖管理日常工作，严厉打击河道管理保护范围内的“四乱”问题，探索建立河湖“清四乱”工作制度，推动河湖“清四乱”工作逐步规范化。

3.3 加强部门联动

强化部门联动，建立“河湖长牵头抓总、河长办督导督办、水务部门具体负责、责任单位密切配合、司法机关有效监督、执法机关合力打击”的工作机制，严厉打击河湖违法犯罪行为，为河湖水生态保护保驾护航。

3.4 进一步规范河道采砂

合理的采砂规划是规范河道采砂的前提，应进一步优化采砂规划，提高规划编制的精度和深度，严格按照《河道采砂规划编制规程》（SL423-2008）制定河道采砂规划，科学规划布局，合理确定禁采区、可采区、保留区，准确估算河道可采总量，提出切实可行的监督管理办法[3]。严格河道采砂许可制度，依法审批发放河道采砂许可证。县（区）级水行政主管部门要按照要求督促采砂企业编制河道采砂方案并进行技术审查，严格按照河道采砂许可证中的采砂范围制定开采计划，强化生态环境意识，对采后恢复平整、河道防洪、生态环保、安全生产、信息化建设等提出具体措施，确保采砂方案具有指导性和可操作性，为水行政执法提供依据[4]。同时，县（区）级水行政主管部门应定期对砂企执行河道采砂方案开展督查，对辖区内参与河道采砂的企业进行信用打分，设置河道采砂企业信用打分表，对违反采砂方案开采的企业进行扣分，并督促其及时整改，将上一采砂许可期内信用排名靠后的采砂企业，在下一采砂许可期申请时可直接淘汰。

3.5 增设河湖管护公益性岗位

将河湖管护与巩固脱贫攻坚成果相结合，在全市有河道管护任务的乡（镇）设立公益岗位，从事河湖保洁和河道采砂日常巡查工作，建立河道保洁员与乡村级河长畅通机制，及时处理河道“四乱”问题，提升群众对美丽河湖建设的满意度。

3.6 提高公众参与度

建立河湖问题有奖举报机制，加强河湖长公示牌日常维护与信息更新，搭建网上监督举报平台，畅通、拓宽监督举报渠道，充分发挥群众的监督作用。大力宣传河湖保护典型案例和先进经验，普及水法律法规和河湖长制相关政策，形成群策群力、共建共治、全民守水的良好局面，努力打造人民群众满意的幸福河湖。