“双碳”背景下我国能源消费战略推进的路径选择

张 璐，龚乾厅

(华东政法大学 经济法学院，上海 200063)

一、 “双碳”背景下能源消费战略的推进

1. 控制能源消费总量：“双碳”目标战略决策的有机组成

在面对全球气候变化态势日益趋紧、绿色低碳转型势在必行的背景之下，我国迈出决定性步伐，提出了重大战略决策：“中国将提高国家自主贡献度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”(1)参见:习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话[EB/OL].[2021-11-10].http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm.。就碳达峰、碳中和目标(以下简称“双碳”目标)的核心理念而言，其本质上即为通过控制并逐渐减少二氧化碳的排放从而控制全球气温上升不超过2 ℃并尽可能控制在1.5 ℃以内，因此其核心是“减碳”。在“减碳”导向下，“双碳”目标主要依托“开源”及“节流”两个维度展开(2)“开源”与“节流”与我国的“绿色低碳战略”以及“节约优先战略”从内涵上来说是相呼应的。而“绿色低碳战略”以及“节约优先战略”在我国诸多顶层设计中早有凸显，如国务院办公厅所印发的《能源发展战略行动计划(2014—2020)》中就已经将两大战略作为总体战略的方面之一进行部署。参见:中华人民共和国国务院办公厅.国务院办公厅关于印发《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》的通知[EB/OL].[2021-11-10].http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2781468.htm.。“开源”也即大力发展可再生能源替代化石能源，提升非化石能源在能源供应中所占的比重(3)国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》指出，到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右。参见:中华人民共和国国务院.国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》[EB/OL].[2021-11-11].http:∥www.news.cn/politics/2021-10/26/c_1127997984.htm.。“节流”则系节能减排，能源消耗尤其是化石能源消耗是我国二氧化碳排放最主要的来源。与发达国家相比，我国能源资源约束问题突出的现状仍制约着“双碳”目标的实现，且短期内迅速改变能源系统的组成和结构难度较大，需徐徐图之，故而需将节能置于首要考量。节能一方面需要采取技术可行、经济合理、环境友好、社会接受程度高的方式提升能源资源的利用效率，另一方面则需控制能源消费总量。从过去的发展历程来看，随着我国能源技术不断进步，我国的大多数能源资源利用效率已经达到世界领先水平，因而通过提升能效而节约能耗的途径作用有限。同时，能源消费的规模和水平亦在不断增长表明能效进步所节约的能耗与不断增加的能源消费需求之间因存在着相当大的差距而被抵消。我国的能源消费在“双碳”目标达成前仍然处于一定速度的增长中，因此，以“减碳”为目标导向的节能现阶段需重点关注的仍是能源消费总量的控制问题。

2. 能源消费战略：控制能源消费总量的顶层设计

控制能源消费总量既是一个法律问题，亦是一个政治问题。一方面，《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节约能源法》)作为节能减排领域的基本法律对能源消费总量控制进行了相应的规定。另一方面，如前所述，“双碳”目标作为我国的重大战略决策，“控制能源消费总量”是促进其如期实现的关键，因而对能源消费总量的控制也成为顶层设计的重要方面。从管理学的角度而言，“企业强调战略规划，主要反映了明确制定战略所带来的重要好处。这样能保证企业协调每个职能部门的政策(未必是行动)，为了实现企业的共同目标而奋斗”[1]。政府亦是如此，控制能源消费总量需要自上而下的多个部门共同协调与推进，实践中我国的顶层设计亦常以能源消费战略的形式对其作出回应。

第一，在内涵方面。“战略”被定义为“为了达到目的而最佳利用资源的行动计划”[2]。同时，不容忽略的是，能源消费战略实际上“是一个简单、焦点明确的价值定位”[3]。因此，从上述定义来看，完整的战略需要涵盖对战略目的、实现战略决策的最佳路径以及相关的保障措施等内容的原则性阐述。基于此，能源消费战略作为对“控制能源消费总量”在顶层设计上的回应，应当以“节能”作为主要背景，在内容上主要包括对“双碳”目标及“控制能源消费总量”的总体战略目的阐述、能源消费总量控制的推进路径以及相关的保障措施等三个方面的总体性概括，其中，能源消费总量控制的推进路径不仅关系着总体战略能否有效地转化为现实，还涉及总体战略如何转化为现实的问题，其重要性不言而喻。

第二，在层次方面。基于我国自上而下、统管和分管相结合的体制，能源消费战略应包括中央和地方两个层次，中央层面负责统筹、制定总体的能源消费战略以作为行动纲领。实践中所出台的一系列旨在促进“双碳”目标达成的战略，如国家发改委等印发的《能源生产和消费革命战略(2016—2030)》、国务院出台的《2030年前碳达峰方案》等都对能源消费总量控制进行了规定。地方层面作为责任主体，则根据中央战略因地制宜，结合地方实际制定地方能源消费战略并具体推进。

3. 地方政府推进能源消费战略产生负面效应

促进“双碳”目标达成的同时，我国的经济将处于中高速增长的阶段，但我国的人均能源消费量仍远低于发达国家，而能源消费与碳排放是现阶段支撑中国经济增长的战略性要素[4]。能源消费总量亦是影响碳排放量至关重要的因素[5]。总的来说，能源消费总量上升仍不可避免，而按照“双碳”目标的“减碳”导向，碳排放量则需不断递减。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上强调“推动能源消费革命，抑制不合理能源消费。坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针，把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域”(4)参见:习近平.积极推动我国能源生产和消费革命[EB/OL].[2021-11-13].http:∥www.xinhuanet.com/politics/2014-06/13/c_1111139161.htm.。国务院发布的《新时代的中国能源发展》白皮书亦将“推动能源消费革命，抑制不合理能源消费”作为能源安全新战略(5)参见:中华人民共和国国务院新闻办公室.《新时代的中国能源发展》白皮书[EB/OL].[2021-11-15].http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-12/21/content_5571916.htm.。这意味着“好钢”需用在“刀刃”上，也即通过对能源消费进行“合理”及“不合理”之分，实现对不合理能耗增长的控制，倒逼经济结构和产业结构的转型，进而减少碳排放。“抑制不合理能源消费”可呈现出有效控制能源消费总量且与经济发展需求相契合的特点，意味着其可成为能源消费战略的现实推进路径。

能源消费战略的制定涉及多元利益的调整，加之受到自身属性的限制，其内容本身十分宏观与抽象，为其推进预留了极大的空间。具言之，充满弹性的预留空间可能让地方在实际推进抑制不合理能源消费的过程中误解或扭曲能源消费战略的内涵，主要表现为超越当前发展阶段或者对能耗过高的企业进行“一刀切”停电限产，甚至存在将“碳达峰”曲解为“攀高峰”等的举措(6)参见:新华社.稳投资·稳物价·纠正运动式“减碳”：国家发展改革委回应经济运行热点[EB/OL].[2021-11-15].http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-08/17/content_5631778.htm.，进而与“双碳”目标的实现存在一定的张力。如何削弱甚至规避能源消费战略推进过程中所产生的负面效应，成为促进“双碳”目标达成亟需解决的现实问题。

二、 “双碳”背景下我国能源消费战略推进的主要挑战

1. “抑制不合理能源消费”的内涵展开

如前所述，“抑制不合理能源消费”作为能源消费战略的主要推进路径，对其内涵进行逻辑及法理上的建构并作出法律语境下的解读，是判定其推进效果是否有利于“双碳”目标实现的前提，同时亦为既有法律体系解决其推进过程产生的负面效应提供可行方法的基础。“抑制不合理能源消费”主要可拆解为两个部分：其一，抑制行为的法律性质阐明；其二，不合理能源消费行为的判断。下文将详述之。

(1)抑制行为的法律性质阐明

抑制行为的法律性质阐明需要结合以下三个方面对其在法律体系中的位置进行定位：首先，对其语义的本源进行辨明，“抑制”从语义的角度意为“控制”[6]，因此抑制行为即是针对不合理能源消费所采取的控制行为。其次，在行为主体方面，“抑制”行为作为能源消费战略的有机组成部分，能源消费战略是“国家行动”[7]，其具体推动主要由行政机关来完成(7)“双碳”目标的达成需要各类主体参与，企业亦是促进该目标达成的关键，但基于本文讨论的语境，企业自主采取“抑制不合理能源消费”行为的不在本文讨论之列，故而在本文中将“抑制”行为的主体确定为行政机关。。最后，从行为效果来看，“抑制”行为的采取能产生直接影响市场主体及市场行为的效果，换言之，市场主体基于政府所采取的相关措施将会对企业投资作出重新部署。综上，“抑制”行为实际上是由行政机关采取的对能源消费主体所存在的不合理能源消费行为直接进行规范和限制的措施，其与行政规制具有内生的契合性(8)行政规制是特定主体所采取的，直接影响市场主体及其市场行为的设定规则、制定政策、实施干预措施等行政活动的总称。参见:江必新.论行政规制基本理论问题[J].法学,2012(12):17-29.。“抑制”行为的法律性质在相当程度上决定了“抑制不合理能源消费”在法律语境中的构建与展开，即“抑制不合理能源消费”应被纳入行政规制的范畴。规制手段及规制对象作为行政规制的两大基本要素[8]，具体到“抑制不合理能源消费”中，“抑制”行为也即规制手段，“不合理能源消费行为”则是规制对象。

(2)不合理能源消费行为的判断路径分析

确定能源消费行为的合理与否是控制能源消费总量的前提，亦是对规制对象如何进行适当限制的基础。能源消费行为的合理性判断具有一定的历史性特征，其内涵处于相对变化之中且相对抽象，因此需要结合法律规定及当前的社会发展形势等因素来进行综合确定。其一，在法律规定层面，结合我国《节约能源法》的相关条文进行分析。从该法的立法目的出发，可对不合理能源消费行为作出目的效果层面的解读。换言之，不合理能源消费行为的实际效果与推动全社会节约能源、提高能源利用效率、保护和改善环境及促进经济社会全面协调可持续发展的目的相悖(9)参见:《节约能源法》(2018年修正)第一条。。同时，违反《节约能源法》的能源消费行为应当承担相应的法律责任，故而可从《节约能源法》的法律责任部分窥见不合理能源消费行为的具体样态，如使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺、生产单位超过单位产品能耗限额标准用能(10)参见:《节约能源法》(2018年修正)第七十一条、第七十二条。等都应被纳入不合理能源消费行为之列。但需注意的是，实践中不合理能源消费行为表现形式多样，难以进行周延列举，并非仅该法的法律责任部分所列之项才可纳入不合理能源消费行为的范畴之内。其二，从社会发展形势层面而言，“双碳”目标成为影响我国社会发展十分重要的因素，顶层设计大多是围绕该目标的达成而展开，如“1+N”政策体系便涉及社会发展的多方面和多环节。因此，在社会发展形势这一维度，不合理能源消费行为的界定标准与“双碳”目标的“减碳”导向密不可分。

实际上，法律规定层面的不合理能源消费行为的界定标准与“双碳”目标亦十分契合。如前文所述，节约能源、提高能源利用效率为“双碳”目标达成的现实路径，保护和改善环境、促进经济社会全面协调可持续发展则是“双碳”目标的现实效果。因此，无论是法律规定层面或是社会发展形势层面的分析，都共同指向了实践中不合理能源消费行为可以其行为效果为界定标准，也即是否符合“双碳”目标的“减碳”导向，与“减碳”背道而驰的能源消费行为应属不合理能源消费。

(3)抑制不合理能源消费的法律语境展开

综上，“抑制不合理能源消费”其在法律语境下的内涵展开应为：为推进能源消费战略，行政机关采取一定的措施对实践中与“减碳”导向相悖的能源消费行为进行规制。基于此，其主要内容包括如下3个方面：首先，采取“抑制不合理能源消费”措施的目的为推进能源消费战略；其次，能源消费行为合理与否与其最终的行为效果有关，是否符合“减碳”导向是重要的判断标准；最后，“抑制不合理能源消费”措施的本质在于行政机关所采取的规制措施，其规制手段(11)下文将规制手段与抑制不合理能源消费行为含义等同，为避免读者产生疑惑，特此说明。也即“抑制”行为，规制对象则是“不合理能源消费”。

2. “抑制不合理能源消费”主要存在问题分析

从行政机关所采取的“抑制不合理能源消费”具体路径来看，存在着对其法律内涵的诸多不适应之处：首先，目的层面，相关措施未能有效推进能源消费战略；其次，规制对象层面，不合理能源消费行为的判断存在误读；最后，规制手段层面，“抑制”行为实现带来的价值利益难以与其所造成的损害相平衡。

(1)相关措施与能源消费战略的内涵存在背离

如前所述，能源消费战略内涵与促进“双碳”目标实现密不可分。根据联合国气候变化政府间专门委员会(IPCC)的定义：碳达峰是指某个地区或者行业年度二氧化碳排放量达到历史最高值，然后进入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点；碳中和则是指通过二氧化碳去除技术的应用，使人类活动造成的二氧化碳排放与对二氧化碳的吸收量达到平衡。碳达峰的定义表明在2030年实现碳达峰前必然会经历二氧化碳排放量逐渐增长的过程。基于此，部分地方政府将碳达峰理解为“攀高峰”，认为达峰前还可继续扩大高碳产业产能，进而违规继续发展高耗能、高排放项目(以下简称“两高”项目)，甚至提出“十四五”先冲高，“十五五”再达峰下降的规划。这与“双碳”目标的实现产生了背离：其一，对碳达峰的实现形成了阻力。从因果关系上而言，碳达峰应是在产业结构优化和技术进步两个因素叠加下所导致碳强度逐步降低的达峰[9]。产业结构优化则是以“减碳”为基本导向，逐步实现非化石能源对化石能源的替代，“两高”项目的盲目开展成为产业结构优化的桎梏。其二，碳达峰是碳中和的前提和基础，前者实现时间的早晚和峰值的高低直接影响着后者实现的时长和实现的难度[10]。我国与发达国家相比，需要以史上最短时间完成最大幅度的减碳目标，“两高”项目的违规开展冲高了碳排放峰值，将会对碳中和目标的实现形成极大障碍。

(2)不合理能源消费行为的判断存在误读

不合理能源消费行为的本质特征系不符合“双碳”目标的“减碳”导向。从“减碳”导向本身而言，意味着二氧化碳的排放需要得到逐步控制，甚至达到碳中和后，也仅是通过相应的去除技术使得排放量与吸收量平衡。因此，“减碳”的隐含前提也即二氧化碳排放量并非为零，而是在促进经济发展的同时通过更加优化的排放以解决气候变化危机。换言之，能源消费行为的合理与否并不在于其是否排放二氧化碳，而是其排放是否符合“减碳”的需求与导向。但实践中部分地方政府对不合理能源消费行为的判断存在误读，将只要涉及二氧化碳排放的能源消费行为“一刀切”地认定为不合理能源消费行为而加以抑制，进而出现“大关大停”等不合理现象。一方面，合理能源消费行为排放二氧化碳具备一定的正当性，“从现状来看，发展中国家的温室气体排放更多是为了满足公民的基本生活需求或提高公民的生活水平而进行的，即为了满足其生存权和发展权”[11]，即碳排放权在一定程度上意味着公民的发展权，对不合理能源消费行为的判断产生的误读损害了行政相对人的权益；另一方面，与当前已经达峰的发达国家不同，就社会发展阶段而言，发达国家产业结构逐步由第二产业实现向第三产业的转移，处于发展中国家的中国则主要以第二产业为主，其中重工业的发展仍需要化石能源予以支持，“一刀切”式的判定方式在一定程度上遏制了我国的经济发展。

(3)“抑制”行为的损害与效益难以平衡

发改委印发的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示共有8省(自治区)能源消费总量控制目标为一级预警(12)参见:中华人民共和国国家发展改革委.关于印发《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》的通知(发改办环资〔2021〕629号)[EB/OL].[2021-11-18].https:∥zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=18228.。面对严峻的节能形势，部分地方政府为完成当年指标，严格限制能源消费和压缩产能等“运动式”减碳、“突击式”减碳现象十分突出(13)参见:中华人民共和国中央人民政府.“一刀切”停产或“运动式”减碳可休矣[EB/OL].[2021-11-20].http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-10/09/content_5641609.htm.。有学者指出：“运动式治理不能也无意使治理效果达到帕累托最优，运动式治理最终将会走向‘内卷化’”[12]。从短期效果而言，“运动式”减碳在短时间内使得该时期该地区的二氧化碳排放量得以迅速减少，但该种忽视产业结构升级、能源结构优化的做法无异于“扬汤止沸”，二氧化碳排放量在一定时间后便出现反弹，同时也使得市场主体进行市场经济活动时受到损害。以合同履行为例，“运动式”减碳在一定程度上使得市场主体之间的交易基础和行为基础发生了变更，合同的正常履行存在困难，甚至出现履行不能的情况。但基于能源消费的限制以及产能压缩的不可预见性，合同义务的违反并不能归责于任何一方市场主体，故而即使一方市场主体延迟履行其相关义务也并没有与给付并存的损害赔偿，无法实际履行的情况亦是如此。此种情形之下，市场主体的财产权益并未得到保障。因此在“运动式”减碳之下，不仅该地区的碳排放量面临着先下降后上升的尴尬境地，而且还存在着对市场主体财产权益的损害，其所获效益与损害结果之间缺乏理性平衡。

三、 “双碳”背景下能源消费战略推进的困境破除

1. 困境破除：地方政府推进能源消费战略自由裁量界限的统一性和稳定性

“抑制不合理能源消费”还原到法学语境中即为行政规制。同时作为能源消费战略中的推进路径，其本质上所具备的宏观性和原则性决定了行政规制的具体措施是由地方政府结合当地实际来制定，这即意味着地方政府采取相关措施时具备较大的自由裁量空间。“所有权力都存在法律上的界限”[13]，地方政府针对不合理能源消费采取行政规制措施时自由裁量界限的统一性和稳定性则关系着能源消费战略能否从效力转化为实效以及转化为实效后是否能够常态化存在。从实践来看，所存在的诸多与“抑制不合理能源消费”法律内涵不相适应的问题亦表明了地方政府在推进能源消费战略时其自由裁量界限的统一性与稳定性缺失，影响了能源消费总量的控制效果，进而对“双碳”目标的实现形成了桎梏。基于行政规制在一定程度上会限制行政相对人权利或者对其课以义务，尽管行政机关可能是为实现某些具备正当性的目的，但该种目的与行政相对人权利之间仍需某种平衡[14]。因此，上述自由裁量界限的统一性和稳定性的关键之一在于行政规制目的与相对人的权利平衡。

2. 自由裁量界限统一性和稳定性的具体展开

地方政府采取抑制不合理能源消费相关措施时的自由裁量通常会产生合理性问题的困扰[15]179，实践中所产生的诸多负面效应亦可从合理性的角度得到解决。从行政法学的角度而言，合理性问题的解决有赖于3个方面：其一是目的性，要求行政主体所使用的方法应有利于行政目的的达成；其二是必要性，也即若干个有利于行政目的达成方法中，应选择使用对个体和社会所造成的损害最小的措施；其三是均衡性，行政措施对个人造成的损害与社会所获得的利益之间不能过当[15]53-54，其所隐含的基本前提也即行政目的与个人之间的利益平衡。具体来说，地方政府采取抑制不合理能源消费相关措施时自由裁量界限的统一性和稳定性应符合以下3个层面的要求：首先是目的性要求，“抑制不合理能源消费”的具体推进应有利于“双碳”目标的实现；其次是必要性要求，“抑制不合理能源消费”的具体推进应采取所造成的损害应为相对最小的手段；最后是均衡性要求，“抑制不合理能源消费”所采取的具体手段所引发的损害对于所实现的目标或利益而言不能过当。

(1)目的性要求阐明

“任何手段都是应目的而生”[16]，目的性要求是地方政府采取行政规制措施时自由裁量界限的统一性和稳定性的前提和基础，必要性要求及均衡性要求皆依存于此进行内涵的构建。目的性要求包括两个层面的内容：其一，目的本身的正当性。规制目的正当是规制手段正当的必要条件[17]，规制手段既然能产生限制行政相对人权益的效果，那么如果作为原点的规制目的其正当性缺失，由此目的而引发的行为自然会招致正当性的挑战。追根溯源，“抑制不合理能源消费”的目的在于实现“双碳”目标，将全球气温上升控制在2 ℃甚至1.5 ℃范围内。IPCC的评估报告明确提出，气候变化加剧了对生物多样性、人类及生态系统健康、基础设施以及粮食供应的现有风险(14)参见:Intergovernmental Panel on Climate Change. Summary for Policymakers — Special Report on Climate Change and Land[EB/OL].[2021-12-03].https:∥www.ipcc.ch/srccl/chapter/summary-for-policymakers/.。这些既有风险映射到法学语境中，可还原为人的基本权利，也即人的生命权与健康权受到气候变化的严重威胁。基于对生命权与健康权的保护需要，“双碳”目标控制气候升温的正当性毋庸置疑。但同时需要注意的是，这与“碳排放权即发展权”并不矛盾，“双碳”目标本身就是追求以较少能源消费与较少的碳排放支撑经济持续发展，肯定了碳排放的正当性，并强调以技术的发展来实现对人的发展权的保护。

其二，规制手段应当能促进规制目的实现。这对行政机关规制手段的选择做出了限制，同时也对规制手段与规制目的之间的契合性提出了要求。具体来说“手段与目的之间应存在实质的关联性”[18]。实质关联性并不要求规制手段能使得规制目的完全实现，而仅要求手段能够产生促进目的达成的效果即可。因为实质关联性的强弱并非目的性要求所涵括的范围，两者并不处于同一维度，后者仅是将规制手段与规制目的之间实质关联性是否存在作为关注的重点，而关联性的强弱则早已超过了“有没有”的层次而进入了“好不好”的范畴。所以在目的性要求的视域下，“抑制不合理能源消费”的具体推进能对“双碳”目标的达成具有一定的促进作用，而其作用大小则不在目的性要求的限制之内。

(2)必要性要求阐明

实现规制目的存在着多种规制手段，因而采取何种规制手段成为关键考量。行政机关在一定程度上属于“经济人”的范畴[19]，这意味着从必要性角度对行政规制的适当限制要求其应当采取成本最低的规制手段。成本最低需要综合多方面的因素进行衡量：首先，行政机关需要对执法成本等进行控制。其次，规制手段应以维护和实现公民基本权利为逻辑起点和最终归宿。但实际上规制手段的采取并不一定始终能够确切而适当地满足基本权利的需要，有时反而会对经济发展形成阻碍，甚至造成对行政相对人财产权的侵害[20]。基于对行政相对人的权益保障要求，其所招致的损害最小亦是成本最低所应解决的问题，同时也是必要性要求的核心所在。最后，成本最低应当是在手段对目的实现的促进程度相同的前提下进行选择，以调和保障行政相对人权益与实现行政权力之间的冲突。在促进程度相同的情况下，成本最低则转化为相对成本最小的比较对象。因为若以绝对成本最低作为比较对象，一个高度有效的规制手段也可能会因为一个对规制目的促进程度更低但损害更小的手段存在而被抛弃，“从而使得国家难以履行其维护公益以及私益免受危害之消极任务”[21]。因此，“抑制不合理能源消费”的具体推进应采取造成损害相对最小的方式，一方面能促进“双碳”目标的有效实现，另一方面其执法成本以及行政相对人所招致的损害相对最小。

(3)均衡性要求阐明

实践中存在更多的是激烈的规制手段对于规制目的的促进作用更为明显，必要性仅解决的是相同促进程度下的比较。均衡性要求则为不同促进程度下如何进行规制手段的选择提供了思路，也即行政机关需在消极意义上考虑规制手段所引发的损害和所达成的效益之间是否过当或者失比例。“目的满足的程度，却取决于失败的利益的分量”[22]，规制手段对公民基本权利的实现程度与所造成的财产权损害及经济发展的不良影响之间的比例一旦过当，其正当性基础则会遭到质疑。由于手段与目的之比与成本收益分析具有等同性[23]，对于规制手段与规制目的之间比例是否过当的判断可以借助成本收益分析这一方法来完成。行政规制手段的边际效益和边际成本函数存在交叉值，这一交叉点是边际成本与边际效益的最佳比例，因为实践中存在一定的不确定性，该最佳值的确定存在困难，但仍然存在足够的收益和成本的信息能够确定交叉点左右的一定区间内行政规制手段带来的效益能轻易地超过其成本，在该区间内则不会被判定为“比例过当”[24]。故而“抑制不合理能源消费”推进过程中所采取的规制手段所带来的效益只有在可超过其所造成的损害的情形下才可符合均衡性的要求。

四、 “双碳”背景下完善能源消费战略推进的具体路径选择

1. 贯彻“减碳”导向

实践中部分地方政府违规开展“两高”项目，无疑违背了目的性要求的内涵，但也反映出了传统粗放型的发展方式下地方经济发展绩效与环境资源约束相割裂的矛盾。环境资源关系着公民的生命权与健康权，经济发展应是政府用以实现这一基本权利目标的手段，但基于高耗能、高排放产业的发展对地方GDP贡献卓越，而地方GDP的发展与绩效考核存在着内生的契合性，因而该种目的与手段之间的关系逐渐偏离。“双碳”目标所选择的经济发展方式与碳排放需要逐渐实现脱钩，这使得经济发展与公民的生命权和健康权在实践中能得到协同，因此行政机关对“减碳”导向的贯彻成为纠偏的现实路径。行政机关的权能在于实施，如前所述，能源消费战略主要是针对“控制能源消费总量”的回应，隐含前提也即将节能作为其整体背景，故而贯彻“减碳”导向首先应在节能领域。“双碳”目标的实现需要政府与社会的协同，但更多需要政府起到推动作用。因涉及能源结构调整、节能技术创新与应用以及激励政策推行等多方面的内容，往往需要大量的资金投入，通常由政府公共财政负担，否则市场并不会自主地选择节能低碳技术以实现推动能源消费总量增长幅度放缓和经济效益提升的同步[25]。

节能领域对“减碳”导向的贯彻又能具体分解为两个要求。首先，应当关注“减碳”的有效性。“减碳”的有效性从两个方面进行考察：第一，效率层面应能达到我国顶层设计中有关节能降耗约束性指标的要求，以约束性指标倒逼地方行政机关作为；第二，效果层面应符合必要性的要求，地方政府应当将行政相对人的权益保障与“减碳”导向置于同等考量，以期对行政相对人带来的损害相对最小。其次，还应关注“减碳”的阶段性。我国的社会经济发展阶段表明“双碳”目标的实现是一个中长期的问题，不同阶段所需的规制手段会发生一定的变化，碳达峰之前主要为能源消费总量的控制，碳中和则主要侧重于可再生能源的替代。“我们必须在运动与静止、保守与创新等彼此矛盾的力量之间谋求某种和谐，作为使得松散的社会结构紧紧凝聚在一起的黏合物，法律必须巧妙地将过去与现在联结起来，同时又不忽视未来的迫切要求”[26]342，“必要的修正只会给那些可能成为变革的无辜牺牲者带来最低限度的损害”[26]345。节能领域对“减碳”导向的贯彻亦是如此，只有因应不同阶段的特点采取相应的措施才能符合成本效益分析的要求。

2. 确定重点规制对象

“保障和提升行政效能是行政法的重要价值，风险社会中的效能是行政权的生命，政府履行职责的前提是高效的行政权”[27]。尽管能源消费战略推进是一个系统性工程，但基于行政效能的考量，并不妨碍行政机关的政策执行更多的应当是在成本控制的基础上针对具备规制价值的对象进行一定的平衡和抉择。因此，在成本控制以及效益最大化的双重效能要求下，行政机关应在“抑制”行为的实际推进中区分规制的重点领域和关键环节。通过对重点规制对象的确定，行政机关的“抑制”行为可更为有效地分配社会资源。

具体来说，应当将煤炭不合理能源消费确定为重点规制对象。从《中国统计年鉴》每年更新的数据来看，煤炭消费总量在中国能源消费总量中长期占据主导地位，并且在未来较长时期内都难以改变。截至2020年，煤炭消费仍占我国能源消费总量56.8%(15)参见:中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴：2021[EB/OL].[2021-12-06].http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.，远超世界平均水平。就目前的发展情况来看，我国煤炭消费主要集中于工业终端消费部门和火电部门，两部门的煤炭消费总量仍将保持在较高水平。以火电部门为例，我国煤炭的发电效率世界领先，再加之天然气供应以及其价格存在一定的短板，因此将煤炭用于发电仍然是我国大部分地区的选择[28]。在此过程中，对煤炭进行加工与利用所产生的碳排放是我国碳排放的主要构成部分，如煤炭燃烧产生的二氧化碳占到我国二氧化碳排放量的70%以上。国际能源署(IEA)的数据表明，2000年至2019年期间，煤炭消费的增加或减少影响着二氧化碳排放量的增加或减少(16)参见：IEA. Data and statistics[EB/OL].[2021-12-08].https:∥www.iea.org/data-and-statistics/data-browser?country=MASEAN&fuel=CO2%20emissions&indicator=CO2BySource.，该种正相关的关系表明对我国煤炭不合理消费总量的抑制能有效推进“减碳”导向的实现。另外，抑制煤炭不合理消费这一“关键变量”能使能源消费总量以相对较小的成本产生最有效的控制进而满足必要性和均衡性的需要。煤炭发电仍存在着大量的不符合“双碳”目标的境况，如落后煤电机组的耗能高、发电过程中能源转化率低等问题制约着“减碳”目的的实现。而淘汰落后煤电机组1.1亿千瓦左右，年节约标煤可至7 000万吨以上，减排二氧化碳约2亿吨(17)参见:中华人民共和国国家能源局.前三季度全国已淘汰关停落后煤电机组约240万千瓦[EB/OL].[2021-12-10].http:∥www.nea.gov.cn/2017-10/31/c_136717010.htm.，因此，抑制煤炭不合理消费成为重点规制的基本趋势和政策导向，对“双碳”目标的实现有着不可替代的作用。

3. 保证规制手段的连续性与稳定性

“行政必须始终一贯地具有连续性，整体上保持统一性”[29]。“双碳”背景下，抑制不合理能源消费行为的推进应呈现出常态化的趋势，通过长期坚持对不合理能源消费行为的抑制以及实现能源结构的转型达到“减碳”的目标，这对“抑制”行为的连续性及稳定性提出了要求，运动式“减碳”作为稳定性和连续性缺失的典型表现，往往“治标不治本”，必然会导致公共资源的巨大浪费[30]。借助数学中的连续函数对“抑制”行为的连续性及稳定性进行理解：连续函数也即因变量关于自变量是连续变化的，在直角坐标系中是一条未出现断点的连续曲线。因此，连续性要求“抑制”行为的具体实施应当强调在时间维度和空间维度上的持续以体现出确定性，同时该种“连续性”并非一成不变。从行政机关对于“双碳”目标实现的主导作用的角度出发，“抑制”行为的推进本身意在创设能产生能源消费总量控制进而达到“减碳”效果的社会秩序，而行政机关采取一项“抑制”行为之前所进行的效果论证实际上“只是一种关于未来社会秩序的理想要求和愿望”[31]。“双碳”目标的阶段性推进过程中，“减碳”的必然性和社会情势变更等突发因素的偶然性都在不断地对“抑制”行为提出新的调整要求。“抑制”行为的稳定性则强调的是进行相应的调整时，不应当在较短时间内发生剧烈的变化，以保证“减碳”效果得以有效维持。“抑制”行为的推行并不意味着“减碳”效果的必然出现与长期维持，后者取决于相对方与前者的良性互动，稳定性则是良性互动的前提和基础。从我国的“减碳”实践来看，浙江省于“十二五”时期在本地区推行“万吨千家”节能低碳行动，通过构建长效节能机制，截至2013年所公布的考核结果公告，累计完成节能量1 051.82万吨标准煤，完成“十二五”节能量目标进度的104.50%(18)参见:浙江省人民政府.关于浙江省“万吨千家”企业(单位)2013年节能目标考核结果的公告[EB/OL].[2021-12-13].http:∥jxt.zj.gov.cn/art/2014/8/12/art_1582900_11851.html.。

连续且稳定的规制手段更符合对行政相对人权益保障的必要性要求和均衡性要求。“欲使自由经济得到令人满意的运行，遵循法治乃是一个必要的条件，却不是一个充分的条件。然而，这里的关键问题在于，政府所采取的一切强制性行动，都必须由稳定且持续的框架加以明确的规定，而正是这种框架能够使个人在制定计划时保有一定程度的信心，而且还能够尽可能地减少人为的不确定”[32]。尽管规制手段的改变是市场主体需考虑的风险之一，但这隐含的前提是只有在可预见性存在的情况下，此种改变风险才能作为可归责性的理由。规制手段的稳定性与连续性，代表着对公民个人信赖利益的保护[33]，即是给予了行政相对人对规制手段的未来变化趋势以合理预期。基于对连续、稳定制度的合理信赖并结合作为“经济人”的理性，行政相对人才可从容地做出既符合相关规定也符合市场规律的投资安排，同时该种投资安排亦不会因为规制手段的剧烈变化而搁浅，进而其财产权才可得到相应的保障。

五、 结语

“双碳”目标战略决策的实现是能源消费战略的终极目标。在能源消费战略的组成部分中，能源消费总量控制的推进路径的重要程度不言自明，而以抑制不合理能源消费控制能源消费总量可契合实践需求，但抑制不合理能源消费的具体推进过程因自由裁量界限的统一性和稳定性缺失产生了诸多负面效应。具体来说，“双碳”背景下能源消费战略的具体推进应注意3个层面的要求以保证地方政府在采取抑制不合理能源消费的相关行政规制措施时的自由裁量界限具备统一性和稳定性：其一，目的性要求层面，抑制不合理能源消费行为应当以“双碳”目标实现为目的；其二，必要性要求层面，抑制不合理能源消费行为应当采取损害相对较小的方式；其三，均衡性要求层面，抑制不合理能源消费行为应当符合成本效益分析，所采取的规制手段所带来的效益应超过其所造成的损害。基于此，“双碳”背景下完善能源消费战略推进的具体路径选择则可围绕行政行为贯彻“减碳”导向、以抑制煤炭的不合理消费为重点规制对象、保证规制手段的连续性与稳定性3个方面展开。