国家公园自然资源资产化管理反思

刘 宁

(北京大学 法学院，北京 100871)

党的十八届三中全会以来，我国引入并大力推进一种新的自然资源保护和利用方式——国家公园，并将其列为生态文明体制改革的重要内容。目前，我国已围绕国家公园实施了诸多政策规范、设立了多个试点。经梳理发现，现有的制度设计存在“国家公园自然资源资产化”倾向，即将国家公园及其范围内的自然资源纳入资产范畴，并尝试以自然资源资产管理的理论和技术方式实现对国家公园的管理和运营。然而，资产化管理与国家公园的价值理念是冲突的，其管理手段与国家公园的保护目标也存在偏离。为落实国家公园实行“严格保护、整体保护、系统保护”的要求，避免陷入传统自然资源法制“重利用、轻保护”的窠臼，必须慎重对待国家公园自然资源资产化问题。

本文拟结合生态文明建设的总体要求以及国家公园改革的创新意义，在梳理政策规范的基础上，从价值理念和管理手段两个层面对国家公园自然资源资产化管理进行反思，以期裨益国家公园体制建设进程。

一、 国家公园自然资源资产化管理的政策演进

我国《国家公园法》尚在制定，宪法和现行法律中并无关于国家公园或自然资源资产管理的专门规定。在中国的政府文件中，首次出现自然资源资产概念的是1992年7月原国家国有资产管理局发布的《国有资产评估管理办法施行细则》，该细则第五十九条规定，“国有自然资源资产价值评估，应在国有资产管理行政主管部门管理下进行”。1993年，原国家国有资产管理局与原林业部、原地矿部、原国家海洋局、水利部等联合开展了森林、矿产、海岸带和水资源的资产化管理改革探索。

随着我国环境污染和生态破坏问题日益严峻，执政者开始对过往时期权利虚化、开发盲目、利用粗放、经营无序、监管缺位等自然资源管理问题进行反思。2013年11月，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”部分，提出健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。值得注意的是，该决定首次提出了建立国家公园体制。

可见，自然资源资产管理和国家公园起初是形式上相对独立的两个制度。自然资源资产概念创设于我国社会主义市场经济建设初期，是在自然资源的价值没有得到合理评估且缺乏市场化分配机制的背景下，为满足国有资产价值量化的客观需要、实现易于货币化的特定类别自然资源的资产化管理和资本化运作[1]而提出的。自然资源资产管理制度是在环境资源法经济化浪潮中构建的一种经济政策和经济手段[2]，作为自然资源资产产权制度和用途管制制度项下的子制度，其力求建立健全环境资源市场、实现环境资源利用的最大效益。国家公园则是环境与自然资源区域化保护的典型形式。相较而言，我国国家公园体制建设时间较短，历经仅不到十年，作为生态文明制度建设的重要内容，其初始定位是生态保护红线制度的核心组成部分。

2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》。关于健全自然资源资产产权制度，方案提出探索建立分级行使所有权的体制，中央政府对包括部分国家公园在内的全民所有的自然资源资产直接行使所有权。该方案首次明确了国家公园的自然资源资产属性，并提出了资产所有权分级行使的初步构设，成为我国国家公园自然资源资产化管理的发端。

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，对国家公园理念和制度设计进行了全面的政治性宣示。该方案再次确认了国家公园内全民所有自然资源的资产属性，并对各项资产化管理手段进行了规定。在“三、建立统一事权、分级管理体制”部分，方案明确“国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”。此外，方案还对统一管理机构的建立、全民所有自然资源资产所有权的分级行使、协同管理机制的构建、监管机制的建立健全、财政事权的安排提出了具体要求。

此后，以《生态文明体制改革总体方案》为遵循，以《建立国家公园体制总体方案》为框架，各项政策规范对国家公园自然资源资产化管理予以了确认和推进。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，前者对国家公园内的自然资源统一确权登记和资产所有权分级行使作出了专门规定，后者则强调了自然保护地分级管理体制的构建要结合自然资源资产管理体制改革，并进一步细化了国家公园的资产化管理要求。2019年7月，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》，2020年10月，中央机构编制委员会印发了《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》，两者分别对国家公园内的自然资源统一确权登记和资产所有权分级行使等资产化管理手段作出了具体安排。

可见，国家公园体制在后续建设时，受到了自然资源资产话语体系和管理体制的深刻影响，呈现出资产化管理趋势，主要表现为：政策制定者试图将国家公园及其范围内的自然资源纳入资产范畴，并引入自然资源资产的管理模式。现行国家公园体制采用了包括自然资源统一确权登记、全民所有自然资源资产所有权分级行使等固有的资产化管理手段，其逻辑是首先开展自然资源确权登记，再将登记后的自然资源精确识别为自然资源资产，最后在自然资源资产产权精细化的基础上实现资产所有权的分级行使和统一管理。然而应当意识到，当传统的制度逻辑在新语境中适用时，两者不一定兼容。因此，有必要对资产化管理和国家公园制度的理念和手段之契合作充分考量，以实现两者“充分调适”而非“简单适用”的最终效果。

二、 资产化管理与国家公园价值理念的冲突

根据现有的政策表达，国家公园自然资源实行资产化管理已是明确的顶层设计。然而，自然资源资产管理一直以来以自然资源资产的经营和监管为主要内容，国家公园则是自然资源科学保护和合理利用的全新模式，两者无论是价值理念还是管理手段都难以匹配。应当认识到，自然资源资产管理机制在国家公园中的适用，并非两个制度简单生硬的结合，必须对其差异有着准确的认知。在价值理念方面，自然资源资产管理和国家公园制度即有着本质不同——前者注重自然资源资产经济价值的实现，后者则强调自然资源生态价值的保护。

自然资源资产管理或国家公园制度的价值理念，可以理解为制度本身对其管理客体所蕴含的多元化价值的特定安排。自然资源资产管理和国家公园制度的管理对象都是自然资源，不同的是前者要求将自然资源识别并转化为资产，后者则将自然资源视为特定区域内生态系统的承载体。自然资源具有价值的二重性，即兼具经济价值和生态价值[3]。其中，自然资源的经济价值表现为自然资源作为人类经济活动中的生产要素，可以为人类的发展提供物质保障和带来经济利益。自然资源的生态价值主要阐述的则是其作为环境要素所具有的价值，包括生态功能价值(1)自然资源的生态功能价值，即自然资源自身或者与其他物质性结构要素有机结合成一个整体后所表现出来的生态功能，是人类生存、发展和享受的重要保证。参见：李金昌,姜文来,靳乐山，等.生态价值论[M].重庆:重庆大学出版社,1999:9-12.和生态安全价值(2)自然资源的生态安全价值，即自然资源作为环境要素，具有维护整个生态系统功能的本能，是维护生态系统完整、稳定的必不可少的条件。参见：胡安水.生态价值概论[M].北京:人民出版社,2013:36.。自然资源的经济价值和生态价值呈负相关性，即自然资源经济价值实现得越多，自然资源的生态价值所遭受的损害就越多；反之亦然[4]。自然资源作为经济价值和生态价值的综合体，对其价值顺位的认识和安排直接决定了利用与保护模式，也决定了各种权利(力)的配置和规范进路。

对于自然资源资产管理而言，其注重自然资源经济效益的实现，无论是话语体系还是管理体制，都确立了自然资源资产经济价值优先的价值理念。

一方面，从概念本身所属的话语体系来看，自然资源资产管理的目标即是经济利益的实现。自然资源资产和自然资源资产管理这两个概念本质上归属于经济学话语体系。其中，自然资源资产管理，系指按照约定的方式、条件、要求及限制，对自然资源资产实施计划、组织、经营、协调和控制等综合性活动，以期提升价值、降低成本、增加福利的系列过程。作为被管理的客体，自然资源资产则指基于自然资源之上衍生的，具备国民福利预期、成本和价值能够货币化计量的自然界各种物质财富要素[5]。在经济学语境下，资产的本质是经济资源，首先强调能带来未来的经济利益。对于自然资源而言，只有可以经营并产生经济效益的才能转化为自然资源资产[6]。以此为逻辑起点，自然资源资产管理重点关注自然资源资产的识别和转变、价格和收益、控制和使用、效率提升和激励机制等。总而言之，自然资源资产管理首先强调自然资源的资产属性，且管理目标相对单一，主要在于实现自然资源资产经济效益的保值增值，保障所有者权益[7]。

另一方面，在法秩序语境下，现行法中对自然资源资产的规制进路也主要以经济价值优先为导向。尽管现行法中并无关于自然资源资产的明确规定，但通常可将其置入财产法秩序并理解为特定的自然资源[8]。整体上看，我国传统的自然资源法制以经济利益为逻辑起点，着重于自然资源的有效利用和对利用的保障，事实上成为实现自然资源经济价值、追逐利用效率的有效手段，主要表现为：以宪法为依托，通过民法将自然资源国家所有权明确规定为私法所有权的一种重要类型，并且籍此形成了较为系统的自然资源开发利用规范体系，发挥着重要的秩序形成功能[9]。在此自然资源法秩序下，自然资源资产管理实际上成了自然资源开发利用规范体系中的重要组成部分：在自然资源类型化的基础上，首先明确自然资源资产的权利归属和流转规则，并主要通过市场的配置实现资产的有效利用；同时辅之以公法的实际运作，限制和规范自然资源资产的开发利用行为，并实现保护之目的。需要明确的是，在以自然资源经济价值优先为导向的背景下，对自然资源资产的保护仅强调保护其利用秩序，即保护人类对自然资源资产的利用关系，即使保护的结果或对自然和生态有益，这种利益仍是间接的和附属于人类经济利益的[10]，并非真正的以生态价值优先为导向。

对于国家公园制度而言，作为自然资源保护与利用的创新模式，其实现了对自然资源价值传统认知的破局，确立了自然资源生态价值优先的取向。具体可以从以下两个方面理解：

第一，我国的生态文明改革部署和国家公园政策事实上确立了国家公园自然资源生态价值优先的理念。《生态文明体制改革总体方案》要求加强对重要生态系统的保护和永续利用，明确国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住居民生活生产设施改造和自然观光、科研教育、旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。《建立国家公园体制总体方案》则强调要加强自然生态系统原真性、完整性保护，树立坚持生态保护第一的国家公园理念，同时还明确国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，实行最严格的保护。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》明确了国家公园是生态价值和保护强度最高的自然保护地类型，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的。可见，现有国家公园政策所体现出的目标和价值取向已非常明确，即以最严格的手段保护生态系统的原真性和完整性，坚持生态保护第一。生态保护的重点是维持生态系统的多样性以及自然的原生状态，应当遵循保存和保持的原则(3)在保存的原则下，非为科学研究不允许人类对自然界以及生态进行一般性利用，包括人们对自然界进行的所谓“养护”等工作；而保持仅允许人类对自然界以及生态进行非开发或生产性的利用，如休闲、运动、娱乐、观光等活动。参见：汪劲.环境法学[M].4版.北京:北京大学出版社,2018:229-230.。国家公园及其范围内的自然资源作为生态系统的构成要素，树立生态价值绝对优位于经济价值的价值安排，自是国家公园生态保护第一的应有之义。

第二，国家公园制度本身即蕴含着自然资源生态价值优先的内在要求。国家公园的理论基础构建于生态整体主义之上，其把生态系统的整体利益而不是人类的利益作为最高价值，把是否有利于维持和保护生态系统的完整、和谐、稳定、平衡和持续存在作为衡量一切事务的根本尺度[11]。生态整体主义理论实际上是对自然资源经济价值优先的颠覆，促使人们对自然资源利用和保护的失衡展开反思。基于这一新的认识范式，国家公园实践在全球范围得以展开。美国国家公园核心立法《国家公园管理局组织法》(NationalParkServiceOrganicAct)规定，国家公园系统设立的法定目的是保护风景、自然物、历史遗迹、野生生物，并在保证后代能够继续享受未受损的上述资源的前提下，提供(当代人)享受这些资源的机会(4)参见： National Park Service Organic Act,54 U.S.C.§100101(2014).。加拿大2000年制定的《加拿大国家公园法》(CanadaNationalParksAct)规定，通过保护自然资源和自然过程来维持或恢复生态完整性，是部长在考虑国家公园管理所有方面时的第一事项(5)参见: Canada National Parks Act, S. C. 2000, c. 32.。新西兰1980年修订的《国家公园法》(NationalParksAct)则确立了“国家公园应维持原有自然状态，公众有权进入”的原则(6)参见：National Parks Act 1980, s4.。可见，各国国家公园的管理模式和治理方案或依自身情况各有不同，但设立目标或价值理念基本一致，即维持或恢复国家公园的生态系统或自然状态，最大限度避免将自然资源作为生产要素进行利用，强调自然资源的生态价值而非经济利益。

综上所述，资产化管理和国家公园在价值理念上是相互冲突的。在经济学话语体系中，自然资源资产管理的逻辑起点是经济效益的实现；在现行法秩序下，自然资源资产管理作为自然资源开发利用规范体系的重要内容，同样束缚于自然资源经济价值优先的传统共识。然而，我国国家公园政策所体现出的政治家坚定意志、生态整体主义学理引导下各国家公园的诸多实践探索，已形成国家公园制度的独特价值理念，即自然资源生态价值优先。显然，资产化管理的价值理念与国家公园制度存在矛盾。

三、 资产化管理手段与国家公园保护目标的偏离

除了价值理念上的冲突以外，自然资源资产管理的固有手段与国家公园也难言契合。从现有的国家公园制度设计和试点探索来看，资产化管理手段往往与国家公园的保护目标存在一定的偏离，甚至埋下相应的隐患。

典型如自然资源统一确权登记。自然资源统一确权登记是自然资源资产管理机制的前置性和保障性措施。在我国，自然资源统一确权登记主要包括两项内容，一是自然资源状况登记，要求摸清自然资源的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况；二是权属状况登记，要求确定自然资源所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体、行使方式及权利内容等权属状况。通过对自然资源的确权和登记，一方面可以明确当前自然资源的宏观和微观状况，为后续的科学调配和合理利用提供精细化的信息支撑；另一方面可以划清自然资源资产的产权主体和利用关系，避免产权虚置、责任不明导致的资源滥用和过度消耗，提高国家对自然资源资产的监管力度和开发利用效率。

在国家公园体制中，自然资源统一确权登记得以“移植”并同样被确立为自然保护地管理的基础手段。依照《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《自然资源统一确权登记暂行办法》等规定，国家公园自然资源统一确权登记的总体制度安排是国家公园作为独立的登记单元，在区分自然资源不同类别的基础上依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，明确各类自然资源资产的种类、数量、质量、面积、分布、权属性质等各类资产信息。依此安排，部分国家公园地方立法也对自然资源统一确权登记予以落实，例如，《海南热带雨林国家公园条例(试行)》第二十三条规定，不动产登记机构应当将海南热带雨林国家公园作为独立自然资源登记单元，依法对海南热带雨林国家公园内的自然资源所有权统一进行确权登记，划清权属边界，实现归属清晰、权责明确。

事实上，现行的自然资源统一确权登记模式与国家公园保护目标是存在偏离的。自然资源统一确权登记的目的是实现自然资源资产的精细化利用和针对性监管。然而，国家公园建立的目的在于保护生态系统的原真性和完整性，一般情况下禁止自然资源的开发利用。作为“禁止开发区域”，国家公园“核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动”，通常并无促进自然资源资产精细化利用的必要，也没有实现市场配置最大化的需求。因此，在国家公园语境下，自然资源统一确权登记的“到达点”应有所限缩，实现划清边界即可，包括划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，并在此基础上勘界立碑，确定国家公园的范围、面积和边界；而暂无必要对不同类型自然资源进行碎片化登记，明确区域内所有类型自然资源的详细自然状况。事实上，国家公园作为自然资源综合体和山水林田湖草沙的生命共同体，本身即具有整体性和系统性的特点，将其直接按照资源的一般分类进行精确产权界定和自然状况登记，在技术和经济上即难以可行(7)例如，我国东北虎豹国家公园试点区多数分布在国有林区，区内还有重要的森林生态系统、湿地资源及其他各类野生动植物资源，这增加了试点区开展国有自然资源确权登记工作的复杂性和难度。2017年以来，东北虎豹国家公园试点区域内的自然资源统一确权登记工作进展缓慢，对国家公园自然资源管理体制改革的总体进程带来了消极影响。参见：刘嘉琦,曹玉昆,朱震锋.东北虎豹国家公园建设存在问题及对策研究[J].中国林业经济,2019(1):21-24.。

再如，自然资源资产所有权的分级行使。自然资源资产所有权的分级行使，即对全民所有的自然资源资产实行统一所有、分级行使体制。自中共中央、国务院2015年印发《生态文明体制改革总体方案》，将分级行使所有权设定为生态文明制度体系中的关键制度以来，《建立国家公园体制总体方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》等顶层设计以此为遵循，探索并构建了国家公园的自然资源资产所有权分级行使体制，并围绕其展开了各项事权的分配。主要制度安排可归纳为：试点时期将国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由中央(国务院自然资源主管部门)行使或委托相关部门、省级政府分级代理行使，在国家公园内建立包括相关部门在内的统一执法和生态环境保护综合执法的机制[12]。

作为资产化管理手段，自然资源资产所有权分级行使与国家公园同样难以契合。分级行使全民所有自然资源资产所有权体制是国有资产管理体制改革在自然资源领域的应用，该项改革主要聚焦于经济领域，包括了经济属性较强的资源[13]。分级行使所有权体制的目的是明确中央和地方的自然资源资产所有权安排，并建立与之相适应的事权架构；其本质是基于民法上自然资源国家所有权及其占有、使用、收益、处分等各项权能的秩序形成功能，构建系统的自然资源资产开发利用规范体系。然而，一方面，国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有，其内的自然资源产权关系已相对清晰；另一方面，国家公园自然资源强调保护为主、利用为辅，原则上禁止或限制资产的开发利用，各项所有权权能的实现极为有限；因此“央地共管”和“委托省管”的分级管理模式并不适合在以“国家”命名的国家公园实行[12]。

此外，还应认识到，国家公园作为最重要的自然生态系统、最独特的景观、最精华的自然遗产以及最富集的生物多样性的承载体，通常是地方政府的“核心资产”，并可以给其带来巨大收益。如果实行自然资源资产所有权分级行使，围绕私法所有权进行各项事权的构建，势必会导致中央和地方对国家公园制度产生认知和实践偏差。地方政府将倾向于从自身利益出发，重点关注代理行使所有权的自然资源资产的划分以及权利的行使，这无疑会削弱国家公园的实施效果。从近五年来国家公园体制试点的实践和2019年开展的国家公园试点评估结果分析，由中央政府直接行使国有自然资源所有权的国家公园(如东北虎豹国家公园)在筹措财政资金、社会参与园区建设、管理和运行等方面的表现均明显优于委托省级政府代理行使国有自然资源资产所有权的国家公园[12]。事实上，国家公园制度实践的本质并非自然资源所有权的行使，而是宪法秩序下国家环境保护义务的履行。应当把国家环境保护义务作为国家公园事权的构建基础，强调通过公权力机构的义务履行来达成国家任务，在自然保护地范围内建立统一执法和生态环境保护综合执法机制。

综上所述，资产化管理手段和国家公园保护的目标是存在偏离的。在现行的国家公园政策规范和地方立法中，自然资源统一确权登记、自然资源资产所有权分级行使等资产化管理手段均有所适用。然而，这些手段的最初设计和应用场景是经济领域，主要目的是保障和维护自然资源资产的开发利用秩序，这与国家公园保护生态系统原真性和完整性的目标并不匹配。因此，固有的资产化管理手段虽然可以实现划定边界、厘定权责等部分效果，但也会产生诸如增加管理成本、割裂资源整体性关系、引起央地利益冲突等相应的“副作用”。各资产化管理手段适用于国家公园的必要性、适用性和可操作性仍待考量。

四、 结论

资产化管理是国家公园体制建设进程中必须慎重对待的命题。现行政策明确要求，构建以国家公园为主体的自然保护地分级管理体制，应“结合自然资源资产管理体制改革”。然而应当认识到，自然资源资产管理和国家公园是两种相对独立并且有着相当差异的制度。在价值理念上，资产化管理注重自然资源经济效益的实现，国家公园制度则强调生态价值的保护；在管理手段上，资产化管理与国家公园保护目标也存在一定的偏离。在国家公园中简单生硬地适用资产化管理手段，容易陷入传统法制强调自然资源经济价值优先的窠臼，割裂自然资源的整体性关系，不利于实现国家公园“严格保护、整体保护、系统保护”的要求。因此，在进行国家公园自然资源资产管理制度设计时，必须首先明确其价值理念，并以此统筹和调适各资产化管理手段的设计和运行。

一方面，应当明确国家公园自然资源资产管理“生态价值优先”的理念。国家公园是生态文明建设的先试先行区，是在特定区域设立的生态环境保护区，也是自然资源保护和利用的特区。在国家公园的特殊语境下，自然资源资产本质上是生态利益的载体，而非具有经济价值的资源，其价值主要体现在生态效益和生态功能方面而非物质财富方面。国家公园自然资源资产管理要摒弃经济价值优先的传统共识，树立生态价值优先的应然价值理念。另一方面，资产化管理手段适用于国家公园时，必须以生态价值优先为原则围绕保护生态系统原真性和完整性的目标展开自我革新。首先，自然资源统一确权登记在国家公园语境下的到达点是确定边界、勘界立碑，无需再按照传统自然资源类型开展碎片化登记。在后续《国家公园法》立法中，或可隐去“自然资源统一确权登记”表述，即使采用也应对其内容作限缩和列举，以明确区别于固有的确权登记手段。其次，谨慎考量自然资源资产的分级行使，尽快实现由中央政府统一行使国家公园全民所有自然资源资产管理权和生态保护监管权[12]，可考虑由未来的《国家公园法》对此予以落实，并配套以科学合理的央地财政事权划分机制。再者，强调公权力在自然资源资产管理中的支配作用，资产管理事权应重点围绕自然资源的恢复、保持、保存以及集体所有自然资源资产的征收、置换或者协议保护进行构建，并着重解决国家公园带来的利益失衡、剥夺现象[14]。最后，国家公园自然资源资产的利用必须以可增进或者不损害生态价值为前提。《国家公园法》立法应当规定，当国家公园承载科研、教育和游憩等综合功能时[15]，或者实施居民生产生活设施改造时，应与国家公园保护目标相一致，避免损害生态系统；对于国家公园内开展的特许经营服务项目，必须符合国家公园规划，符合生态保护要求；除此之外，禁止国家公园内一切自然资源的开发利用活动。