基层检察听证的实践之维

耿辉辉 胡 帅

2020年10月20日，最高人民检察院出台《人民检察院审查案件听证工作规定》（下称《规定》），进一步明确检察听证的内涵、案件范围、参加人及听证程序等内容，将听证作为一项主动回应新时代检察工作新理念新要求的案件审查模式正式纳入检察职能体系，并在全国大力推动落实。而据最高人民检察院发布的信息，在地方三级检察院组织的检察听证会中，基层检察院2020年所开展的检察听证占比为91.2%，2021年该数据提高到了94.1%，[3]《基层检察院适用检察听证占比提高到了2021年的94.1%》，光明网，https://m.gmw.cn/baijia/2021-06/10/1302350575.html，2021年11月7日访问。从数字来看基层检察听证体量大、增长快，不容小觑。诚如中央政法工作会议提出的“政法工作最坚实的支撑在基层基础”，[4]《政法工作根基如何夯实？拉长五个基层基础之板是关键！》，中国长安网，http://chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54222/2020-01/17/content_12316871.shtml，2021年11月7日访问。检察听证能否取得制度设计的预期，关键在基层，基层检察听证的实践成效如何，将成为决定该项制度是否立得牢、立得久的基础。

一、基层检察听证的实践价值

《规定》第2条阐明了检察听证的内涵，检察听证是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。这种“新晋的”相对开放的听证会与传统的相对封闭的“案卷审”共同构成了检察办案模式新格局，而新格局的形成，将对基层检察乃至整个检察工作大局向好发展产生深远影响。

（一）推动检务公开，倒逼基层检察院炼强履职本领

基层检察院处在司法办案的最前沿，人民群众对检察工作的评价也主要来自对基层检察工作的感受，因此，基层检察院的履职能力是新时代检察事业的“压舱石”。“人才是发展的第一资源”，当前基层检察机关最突出的问题是，检察队伍的素质跟不上广大人民群众对更优质检察产品日益增长的需求，[5]《聚焦“四大检察”“十大业务”提升基层检察工作水平——来自全国基层检察院建设工作会议上的报道》，《检察日报》2020年10月15日，第3版。而检察听证则为该矛盾的化解提供了一条可供执行的路径。

听证会是检务公开和阳光司法的重要载体，听证过程中，检察机关将个别案件的办理细节、考量因素、法律适用等信息以“自我解剖”的方式置于公众视野之下，是一种更具深度、更加精细的检务公开方式。在社会监督的“探照灯”之下，“不容有失”的内外部压力势必会倒逼基层办案人员办案质效和能力水平的提升。一方面，检察听证是否启动并非由办案人“一手操控”，除了检察机关依职权听证，当事人及其辩护人、代理人也可申请召开听证会，基于“本领恐慌”或出错追责的压力，案件具体承办人会自觉提前做足功课，充实知识储备。另一方面，为实现预期的听证效果，在主持或参与听证会期间，鉴于面对面、零距离的场景构造，办案人将更加注重释法说理的方式、内容以及自身的形象展示，久而久之，开展群众工作也将更加游刃有余。

（二）践行程序公正，拓宽多方主体参与司法的渠道

基层检察院作为“群众身边的检察院”，[6]《最高检：把“群众身边的检察院”建好建强 夯实检察事业发展根基》，最高人民检察院网站，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202102/t20210201_508190.shtml，2021年11月7日访问。是公众走进司法程序、参与审查活动最直接、最便捷的路径。而检察听证让公平正义以“看得见”“听得到”的方式呈现在当事人和社会大众面前，打通了检察机关与人民群众紧密联系的“最后一公里”，使得基层检察机关在充分保障人民群众知情权、参与权、监督权，提高检察公信力上大有可为，体现了程序正义。

传统的检察权运行程序体现为检察机关与相对人之间的两方构造，检察机关处于绝对主导地位，缺少中立方的制约。受制于该构造相对封闭的特点，相对人行使权利和表达诉求的空间也易受到挤压，程序公正难以得到充分保证。如被害人或申诉人向检察机关提出相应诉求，是否合理、是否采纳的标准也完全由其单方把控，难免衍生公权力恣意性的风险。

而检察听证在结构上是一种相对开放的多元化构造，正如《规定》第六条对听证会参加人的划定，除听证员外，还可以包括案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员等多方主体，以上人员都有资格通过听证会的形式参与到检察权运行程序中来，独立表达意见。对于当事人、诉讼代理人、辩护人等参与人，相当于在法律原有规定基础上获得了额外的程序“福利”，而对于之前与案件完全无关的听证员，检察听证则为其所代表的社会公众参与案件审查创造性地开辟了一条渠道，使得社情民意能够伴随持续增长的听证案件源源不断地融入司法决策之中，彰显司法权来自人民、服务人民的根本属性。并且，《规定》第十六条将听证员的意见明确定位为“人民检察院依法处理案件的重要参考”，办案人拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定。这样，既尊重了听证员的意见，又可以保证依法独立公正地行使检察权。

（三）改进办案方式，努力将纠纷矛盾化解在第一线

基层检察院虽处在办案第一线，但也同时被赋予了趁早趁小化解矛盾、防止负面舆情的“先手”机会，而检察听证则为基层办案实现“案结事了、矛盾不上交”提供了有力抓手。

与两方构造下非接触式的“案卷审”或“一对一”式的沟通相比，听证会对于化解纠纷的优势显而易见。首先，听证会将涉案多方集中起来，以言语方式当面沟通，是一种十分便捷、高效的信息交换形式，通过陈述、质询、解答等规范有序的流程，办案人、听证员能更加清晰、深入、全面地了解事件因果和证据细节，进而精准地提炼争议焦点、挖掘问题根源，有针对性地回应当事人的关切。其次，在当事人已心存芥蒂的情况下，再由办案机关单一开展释法说理工作，效果难免打折扣，而根据案件特点邀请某一领域的权威人士或具有专门知识、丰富经验的人到场答疑解惑，或对当事人纠结的问题发表中立的第三方意见，能令其更加信服。再次，专门的听证场所和规范的听证流程，一方面让当事人切身感受到司法的威仪感，另一方面映射出办案机关对其诉求的重视，在此般类似法庭审理的“准司法”场景中，当事人更容易冷静理性地回应提问、听取意见，认可最终的处理结果。

二、基层检察听证的实践阻碍

《规定》出台后，各地各级检察机关围绕检察听证进行了积极探索，涌现出一批涵盖民事、刑事、行政、公益诉讼检察等四大检察工作领域的典型案例，[7]《检察听证典型案例》，《检察日报》2020年10月21日，第2版。成为检察机关为民办实事的一张张亮眼名片。但囿于诸多主客观因素，检察听证制度在基层推进过程中仍然面临一些现实阻碍。

（一）基层检察人员听证积极性问题

实践中，部分检察官未能树立能听证、会听证、敢听证的意识，对检察听证的重要性认识不足，工作主动性不强，特别是对待存在较大争议或者有重大影响的案件，不愿组织听证会。

影响检察人员听证积极性的因素主要有以下方面：一是对检察听证的价值认识不充分，未能及时更新办案理念。一些办案人员受制于长期“闭门办案”形成的思维惯性，[8]张琴：《检察听证，让公平正义可触可感可信、江苏省无锡市梁溪区人民检察院》，《检察日报》2020年12月1日，第5版。单单从个人经验主义角度出发，认为传统的办案模式也能办好案件，听证活动的意义只是“锦上添花”，与其他更能体现业绩的办案指标相较“性价比”并不高，因而将听证工作边缘化。二是存在“本领恐慌”，开展听证活动的信心不足。[9]宋能君：《“解”，检察听证的关键词》，《检察日报》2021年1月13日，第3版。组织听证会是对检察官组织协调、控场应变、言语表达等多方面素能的综合考验，又因关乎检察机关形象导致容错率低。根据中国检察听证网的公布的数据，截至2021年11月5日，全国累计直播听证案件仅为316件，而2020年至2021年4月检察听证案件数已达到4.5万件，[10]《16个月全国检察听证4.5万件案件采纳多数听证员意见的案件占比达81.8%》，光明网，https://m.gmw.cn/baijia/2021-06/11/34916451.html，2021年11月7日访问。可见绝大多数听证案件并未选择采取网络直播方式进行，这与办案人员自身的能力担忧不无关系。三是召开听证会导致工作量加码，增加办案压力。目前基层检察院普遍面临案多人少、办案力量不足的问题，在案多人少的办案生态中，为听证会腾出“落地空间”，无疑让原本捉襟见肘的时间、精力进一步受到挤压。特别是刑事检察部门，在“捕诉一体”改革后，两种办案期限经常撞车，加之“案-件比”质效指标的要求，如何将检察听证融入日常工作，考验着检察人员的办案智慧和专业能力水平。

（二）听证程序的规范性及执行问题

“检察听证是正当程序原则的具体化”，[11]闫兴振：《深化检察听证工作“六要”》，《检察日报》2021年2月4日，第3版。听证程序是否规范、是否得到严格执行直接影响听证结果的效力。《规定》虽在启动方式、准备工作、听证地点、听证步骤、意见采纳等方面为检察听证的开展提供了比较系统全面的一般性指引，但有些规定仍然较为模糊，导致基层检察机关在具体操作中暴露出一些问题：一是启动听证把关不严，案件听证价值有限。一方面，为实现有限的检力资源与潜在的听证需求之间的平衡，《规定》第四条对羁押必要性审查、拟不起诉等案件的听证进行了限定，只有符合“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见”的条件，经检察长批准可以召开听证会。但是实践中出现了部分基层检察院为了排名靠前“刷数据”的现象，如对拟不起诉案件召开的听证，几乎“清一色”的都是相对不起诉案件，社会效果有限、同质化现象严重，不仅违背了检察听证的初衷，也造成了司法资源的浪费。另一方面，目前是否启动听证的最低审批权一般为主管副检察长掌握，检察官无权自行决定，但是否启动审批程序，检察官能自行掌控，这导致部分诉讼参与人的听证申请仅因检察官未同意便被关在检察听证的大门之外。二是组织听证各行其是，缺少细化统一标准。听证启动后的具体组织工作，是落实检察听证的载体，但《规定》只提供了较为粗略的指引，实践中部分基层检察院“按部就班”，而部分基层院则进行了积极探索，各地差异甚大。如关于听证文书的制发、流转、归档，有的地区仅按照《规定要求》制作了听证会记录入卷，有的地区则根据实际工作内容形成书面材料“全程留痕”，制作听证告权文书、听证会议题报告、听证会笔录、听证员意见反馈记录等，并将上述文书及送达回证等一并留档备查。又如关于听证步骤，有的地区为充分保障当事人申辩、质证等诉讼权利，在《规定》第十五条基础上增加了质证和辩论环节，[12]王林：《检察听证之要诀》，《检察日报》2021年1月15日，第3版。有的地区则无上述改动。三是公开事项执行不力，听证会影响力打折。《规定》中“拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件的听证会一般公开举行”明确指出了听证的公开性要求和公开听证的案件类型。但实践中很多基层检察院“走量不走心”，在“听证”上“大张旗鼓”，在“公开”上却“偷工减料”。《规定》出台一年多来，很多基层检察院仍未开通听证会公告的线下或线上渠道，也从未邀请媒体旁听或通过检察听证网等平台直播，使得检察听证的社会影响力十分有限，“以公开促公正，用听证赢公信”的预期效果大打折扣。

（三）听证员选任及作用发挥问题

如何让听证员发挥制度设计的应有作用，是落实检察听证制度的重要立足点，也是当前基层实践中的一大难点：一是案件体量大而听证员“短缺”，供需关系较紧张。目前，多地检察机关已将听证工作纳入绩效考核指标，[13]《湖北：以业务业绩双考核为牵引 推进检察听证做深做实》，最高人民检察院网站，https://www.spp.gov.cn/spp/zhuanlan/202106/t20210607_520844.shtml，2021年12月1日访问。检察听证逐渐常态化，但听证员库、听证员经济补助等相关配套制度未能及时跟进，导致听证员联络渠道不畅。听证制度落地之初，受邀的听证员出于尝鲜心理或者完成自身工作指标的目的能够积极参与，但很多人参加一次或几次之后不再接受邀请，增加了组织听证的难度。二是听证员与待议事项契合度不高，议题研究不充分。基层检察院囿于地域或层级因素，往往可对接资源有限，邀请专业对口、权威度高的听证员存在难度。邀请到的听证员由于缺乏相应的知识储备或行业经验，对争议问题的理解可能不够透彻，影响听证意见的质量和效果。三是听证员不愿发表独立意见，听证会流于形式。一方面，有的听证员对角色的认识或理解存在偏差，以为只是担任听证的见证人或配合检察机关完成任务，缺乏主体意识，或者担心发表意见不专业、得罪当事人而一味附和其他听证员的观点或检察机关的拟处理意见，沦为“摆设”。另一方面，有的办案人将听证结论视为规避办案责任的“挡箭牌”，事先说服听证员接受检方意见，使得听证会只是“走过场”。

（四）基础配套设施及部门协作问题

检察听证的推进离不开相应检力资源的支撑，但基础设施建设及智慧检务普及滞后、部门协作失灵等问题正成为基层检察听证的“绊脚石”。首先，听证室作为向公众开放的办案场所，应当展现司法活动严肃性与规范性，最高人民检察院为此专门发布通知对听证室的设置提出了要求。但实践中部分基层检察院响应不够及时，听证室的建设及软硬件设施的配置进展较缓慢，[14]《全市首个规范化检察听证室在江城区人民检察院建成启用》，网易网，https://www.163.com/dy/article/GN3OPRJF0517HI2V.html，2021年12月1日访问。导致新场所、新设备启用之前，听证会只能在条件比较简陋、无法充分满足听证需求的临时场所进行。其次，智慧检务普及相对滞后，现代互联网信息技术手段未与听证深度融合。受新冠肺炎疫情影响，云法庭、远程提讯等新办案模式逐步常态化，但“线上”听证仍在探索阶段。为适应疫情防控常态化形势，灵活解决时间、距离等原因导致人员无法到场的问题，亟需构建听证检务平台，推动智慧检务升级。再次，各职能部门之间未能持续协作，听证逐渐沦为办案部门“一肩挑”。在检察听证的摸索阶段，相关部门响应积极，如外联部门邀请听证员，技术部门调试设备，警务部门维持秩序，办案部门现场主持，听证工作有条不紊。但随着基层检察听证案件“指数式”增长，其他职能部门在无考核压力的情况下，热情逐渐消退，办案部门不得不在缺少协作支援的情况下“孤军奋战”。

三、基层检察听证的实践展望

基层检察工作是全部检察工作的基础，是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带，而检察听证是新时代基层检察工作为民属性的重要彰显。当务之急应以问题为导向，更新理念，补齐短板，破除阻碍，以实现基层检察听证工作高质量发展。

（一）通过示范引领和专项培训卸下基层干警思想包袱

检察听证对基层干警的专业能力和综合素养都提出了更高要求，很多人难免出现“不良反应”，因此应当聚焦基层干警的担忧和需求，缩短制度施行的“磨合期”。一是加强系统内宣讲动员。通过专题讲解、集中学习、实务研讨等方式，组织干警在检察听证的功能定位、基本原则、实践要求等方面学深悟透，统一思想认识，增强工作自觉。二是发挥典型案例引领示范作用。典型案例能在案情特点、启动条件、组织安排等方面给予办案人员直观的参照样本，让基层干警更迅速、精准地掌握听证的相关标准和注意事项，提供实践指引。同时，开展典型听证案例评选活动，也能进一步调动基层干警召开听证会的工作热情。三是组织听证实务培训。组织检察听证专题培训或模拟实训，邀请工作成果突出的骨干人才集中授课或现场指导，提升干警组织听证的实战能力。

（二）完善检察听证程序，以规范性促影响力提升

首先，加强听证案件审查把关，落实“应听尽听”原则。“应听证尽听证”是检察听证的基本原则，蕴含着司法为民的辩证思维。一方面，人民有所需，检察当有所为。检察听证正是检察机关回应人民对司法公正需求的工作创新。另一方面，检察有所为，当顺应民所需。当以听证的效果反观检察取之于民的检力资源是否精准地用之于民。因此，应当把牢听证案件审查关，确保“应听尽听”原则落到实处：一是完善听证案件审批机制。对于检察官依职权提出的听证审批，可要求其对听证必要性提交书面论证意见，而对于当事人等提出的听证申请，可将驳回权限上提至部门负责人以上，以充分保障当事人的诉讼权利。二是细化听证案件审核标准。对于什么案件可以召开听证，《规定》第四条只提出了原则性意见，各地可结合实际情况进一步细化标准，便于实践操作。如关于什么是“较大争议”，可结合检察官联席会意见、各级审批意见、检委会意见、公检法三家意见等分歧程度来进行权衡；关于什么是“重大社会影响”，可根据涉案数额、当事人身份、舆情状况等因素综合判断。三是提前研判听证案件风险。对于拟召开听证（特别是拟网络直播或邀请媒体到场）的案件，应对案件背景、当事人行事风格、舆情走向等因素进行全面深入的分析，提前做好风险处置预案，避免听证现场出现不可控问题而中断或终止。

其次，及时总结经验，完善操作标准。《规定》中关于听证参与人和听证运作方式的内容具有一定的开放性，也为基层检察机关自主探索预留了空间。检察听证工作全面推动以来，一些基层检察院进行了有益的尝试和创新，如组织质证和辩论、多媒体示证、邀请专家辅助人出席等等，切实提升了听证效果，上级检察机关应定期组织基层院的听证工作交流，及时对有益探索进行总结和推广。

再次，加大公开力度，提高听证透明度。听证公开工作相对滞后的原因，一方面是未建立有效备查机制，另一方面未提出明确的指标要求。因此，建议对于《规定》明确要求的公开性事项（如听证公告）应当形成文书备查，特殊情况只能采用口头、电话、网络等方式进行的，应当留存相关记录。对于《规定》未作强制性要求的公开性事项（如邀请媒体旁听），可制定相应的考核指标督促落实。

（三）完善听证员选任机制，发挥听证意见的独立价值

一是扩大听证员选任范围，建立听证员信息库。随着检察听证的常态化，听证员“难请”已成为掣肘基层检察听证的痛点。《规定》第七条明确了听证员的选任条件，听证员的选任范围十分广泛，不宜将眼光仅局限于人大代表、政协委员或人民监督员等“热门”群体，可以考虑案件性质和听证员专业优势，面向社会扩宽选任渠道，建立相对稳定的听证员库。业务部门在召开听证会时，可以根据听证会需求邀请不同类型的听证员参与。二是提供必要经济补助，提升听证员“尊荣感”。《规定》第二十一条明确“人民检察院听证活动经费按照人民检察院财务管理办法有关规定执行”。为保障听证员合法权益，提高其参与听证积极性，建议对听证员因参加检察听证会而支出的交通、住宿、就餐等费用进行适当补助。同时，听证结束后，应及时向听证员反馈采纳情况及案件后续处理结果。三是全面介绍事实疑点及法律争议，提高听证意见的精度和深度。为提高听证质效，建议在听证前，可以向听证员提交书面议题报告。听证过程中，对于事实疑点，应阐明证据采信和事实认定思路；对于法律争议，应对拟处理意见进行充分论证并附相关的法律法规、司法解释、典型案例，为听证员形成独立意见提供借鉴。

（四）加快软硬件配套设施建设，明确各部门职责分工

一是加强检察机关信息化、智能化建设。积极推动智慧检务升级，构建听证检务平台，完善听证远程视频接入、听证过程实时管控、听证装备互联、听证线上直播、听证数据抓取等功能，以信息化技术助力检察听证向纵深发展。二是明确部门职责分工。听证工作横跨检察机关多个内设机构，是外联、办案、会务、安保、技术等多项工作的集合体，各单位应根据人员岗位的实际情况制定详细的听证组织方案，明确工作分工和岗位职责，充分发挥各自优势。如各院法律政策研究室与专家学者联系相对较多，若需邀请专家担任听证员，可由办案部门向研究室提出申请，由其出面沟通协调。三是科学制定考核指标。考核指标是指引工作的方向标，因此指标设定应着眼整体、统筹兼顾，推动工作各个方面协同发展。建议改变单纯以听证会数量为标准的考核方式，将是否息诉罢访、是否网络直播、是否邀请专家学者等体现听证效果的项目纳入考核体系中，实现听证数量与质量“双赢”。