农村土地经营权流转制度的分析

王海文

（河北经贸大学，河北 石家庄 050061）

土地是有效解决“三农”问题的关键，农村土地经营权的流转是有效分配土地、提高农业生产效率的重要途径。我国农村土地流转率急剧上升，但流转方式多样性以及流转率的快速增长也带来了一些问题，阻碍了我国农业现代化和高质量化发展。

1 农村土地经营权流转的概念以及国家政策

农村土地经营权流转指在农村居住并且享有土地承包权的农民通过法律规定的形式将其享有的经营权有偿转让给其他农民或经济组织的行为。2005年我国农村土地制度调整以来，农村土地流转逐渐呈现出多元化、市场化、规模化的发展趋势。党的十八届三中全会后施行农村土地“三权分置”，在土地承包经营权稳定的基础上，促进土地承包经营权的有序流转。民法典对家庭土地经营权制度中土地承包经营权作了纲领性和核心规定，同年最高人民法院对于审理农村涉及土地经营权流转的问题出台了相关的司法解释。2021年农业农村部审议通过《农村土地经营权流转管理办法》，对土地经营权流转进行系统规范。

2 我国目前农村土地经营权流转的现状

2.1 主体多样化

我国不断完善农村土地承包经营权流转政策，积极引导土地承包经营权有序流转，土地流转主体逐步呈现多元化。2018年《新型农业经营主体土地流转调查报告》显示农村土地流转的来源包括普通农民、种植大户、合作社、家庭农场、村集体、工商企业等在内的主体，其中77.84%为普通农民，20.72%为村集体。土地流转主体的多元化有利于土地流转的稳定发展，也有利于我国农业现代化的发展。

2.2 流转形式多样化

随着土地经营权流转主体的增多，流转形式也逐渐多样化，不再局限于出租或者转包，也可以进行互换、转让或其他方式。从全国的角度来看，出租一直占据土地经营权流转方式的主导地位，并呈现上升趋势；而其他方式虽然整体呈稳定的状态，但占据的份额较小。在推进土地流转的过程中，土地流转渠道越来越丰富，既包括网上交易渠道，比如赶集网、百姓网等，也包括地方土交所，地方联合产权交易所等线下实体交易渠道等。

2.3 流转规模扩大

随着城市化和工业化的快速发展，从事农业生产的农民收入较低，许多农民因此放弃了务农，而大量闲置的土地为扩大土地流转的规模提供了条件。农村土地流转的统计数据显示，2000-2007年土地流转规模基本稳定，土地流转面积占家庭承包耕地面积的4.4%-5.4%。2008年以后，全国土地流转面积从当年的730万公顷增加到2018年的3590万公顷，流转面积占耕地总面积比重从8.9%增加到34%。截止到2020年11月，全国范围内共1239个县（市、区）和18731个乡镇通过政府组织或者自发的方式建立了农村土地经营权流转服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过3700万hm2。

3 我国土地经营权流转时产生的问题及原因

根据我国目前土地经营权流转的现状可知，当前土地经营权流转还存在以下问题：

3.1 农村土地承包权流转缺乏切实可行的法律依据

我国《宪法》《物权法》《土地管理法》《土地承包经营法》虽然规定土地使用权可以依法转让，也规定了土地承包经营权的转让方式，但是由于没有对农村土地经营权流转进行专门立法，导致农村土地产权不明晰，土地承包经营权不完整等问题的出现。尽管各省市制定了许多促进农村土地流转的政策，但对土地流转的具体范围、目的、期限、价格等都没有明确的规定，更没有将促进农民增收纳入农村土地流转制度及政策体系之中，导致这些政策在发挥增加农民收入作用的同时也产生了一些负面影响，造成对农户利益的侵害。

3.2 农民利益保障机制不健全，转移意愿不强

我国城乡二元的经济结构导致社会保障制度的二元制，农村社会保障水平远低于城市。由于城市化的影响有限，土地的社会保障功能更加突出，土地对于农民来说，不仅是生产资料，还是家庭的主要收入来源。农民在难以解决子女教育、医疗保障、住房、养老等问题时，将土地转移出去的意愿不强。尽管国家有明确的政策，但在土地流转收益不稳定、特别是缺乏其它非农收入的情况下，农民宁愿闲置土地或无偿将土地交给亲属，也不愿转让土地经营权给其他农民、大型农业合作社或龙头企业。这不仅仅阻碍了土地流转的进程，而且将土地流转所带来的收益拒之门外。

3.3 信息不对称导致土地流转机制滞后

尽管土地流转的整体交易量大幅度提升，但在缺乏市场化的管理机制，交易平台建设不成熟的情况下，土地流转管理流程不规范，相关信息披露不到位，限制了农户参与土地流转的意愿。农民处于土地流转的信息弱势地位，对其所有土地价值的认知仅能够参考周边土地流转的交易情况或村集体的介绍。而在土地承包前，对土地有承包意向的企业会对承包土地的质量进行评估；村集体作为企业与农民沟通的桥梁也具有较强的信息优势。如果企业和村委会采取隐瞒交易信息的方式损害农民利益，造成农户降低对他们的信任度，拒绝参与土地流转交易。

4 对完善我国农村土地经营权流转的建议

4.1 完善农村土地经营权流转相关法律制度

土地流转能够帮助农民增加收入，为更好地发挥其作用，相关法律制度的完善迫在眉睫。为了推进全国农村土地流转规范化，应制定和颁布《农村土地流转法》。应明确界定土地流转的目的、性质、范围和相应的法律后果；明确土地使用权的性质，保护农民的土地产权；明确规定土地所有权的转让必须采取书面形式；明确规定流转土地所得的收益归农民所有，任何组织或个人不得以任何名义占有或者保留。设立土地所有权转让制度并严格按照“宣传动员→提出申请→资格审查→确定价格→信息发布→签署合同→备案”的流程进行，在过程中严格贯彻公示原则，建立土地流转网络信息数据库，使土地流转过程受到公正监督。

4.2 加强宣传与普及力度，完善农民社会保障体系

在制定与土地流转相关的政策时，为避免扩大农民收入差距，政府应给低收入农民一些优惠政策，并通过论坛、海报等形式加以宣传和推广。同时政府应尽快建立和完善土地流转后农民社会保障制度，与城镇职工社会保障相结合，建立城乡一体化的社会保障体系。建立支持农村土地经营权流转的统筹基金，对无劳动能力或不具备完全劳动能力的农民在土地流转后给予经济支持；对积极参与流转土地的农民给予经济奖励；以一次性补贴的形式鼓励定居在城市或长期闲置土地的农民自愿转让土地承包经营权，并且自愿放弃农村土地承包经营权并在城镇工作生活的农民，可以享受与城镇居民同等的社会保障。应当加快建立农村三大产业与城市经济产业结构相融合的发展体系，实现经济多元化增长。

4.3 以科技促农业现代化，完善土地经营权流转的监督和信息管理

在农业经济现代化进程中，实施现代农业发展战略，合理规划和配置土地流转形式，可为绿色、高效、科学的农业生产提供支持。在土地流转过程中，应当借助现代生产技术，引进新设备，努力实现“全过程、全方面、高产、高效”的农业生产机械化。同时可以结合农产品市场需求变化，整合农业资源，优化和调整生产结构，提高农业生产能力。积极发挥土地流转所带来的辐射作用，提高农业生产的综合素质和效益，促进现代农业的发展。

土地流转规模的不断发展，不仅提高了土地资源的综合开发效率，而且使土地经营权的流转管理更加复杂，在某种程度上来说可能会使农民参与土地流转的积极性降低。为更好地规范土地流转交易，土地管理相关部门应建立覆盖土地管理全过程的管理制度，建立规范的监督机制，加强“一站式”土地流转管理服务，通过现代信息网络技术实现土地流转管理的在线化管理，提高服务效率和科学化管理化水平。在制定土地经营权流转的相关的管理制度时，一要明确土地流转的双方主体，根据土地的基本情况和经营要求，制定相关的定价方案，确保合同签订的有效性；二要针对现阶段土地经营权流转中主要面临的风险与遇到的纠纷问题，建立相应的处理中心，由专业人员进行对风险和纠纷进行调整和处理；三要建立动态的监督管理体系，对于土地开发行为、效率、影响等进行分析与评估，对于土地流转过程中出现的违法违规、损害农民利益的现象要坚决打击，保护农民在土地经营权流转过程中应得的权益。

4.4 建立土地经营权流转中介服务机构，培养村级管理人才

土地流转中，中介服务机构主要负责法律咨询、政策咨询、流转审核等工作。各地根据实际的需要，可以由政府牵头组织设立，也可以由农民协商自发成立。中介服务机构不仅可以降低土地流转信息的查询时间和成本，而且可以准确、合理地预测和规避土地流转过程中的潜在风险，消除不确定性对农地流转的影响；同时对参与土地经营权流转的当事人双方履行合同的情况进行监督，减少违约情况的发生。而随着农业现代化的发展，农村经营管理人才成为乡村振兴的重要力量之一。村民更倾向于把土地流转给本村与自己有着同宗关系的种粮大户。政府要扶持本地种植大户，对种植大户采取集中上课、集中实践、组织外地参观考察等方式提高他们的土地规模化经营能力，为农村经济的发展培养中基力量。

5 结语

土地流转是乡村振兴战略的重点，促进城乡一体融合发展需要进一步深化农村土地制度改革。制定具备可操作性的土地经营权流转相关法律，完善土地流转的保障体系和配套措施，从根本上改变农民的思想观念。在充分尊重农民和当地复杂情况的前提下，大力发展土地流转制度，加强对土地流转过程的监管，使土地流转这项政策更好地推动乡村振兴。