乡村治理现代化的困境与路径研究

陈朝霞

（怀化学院 马克思主义学院，湖南 怀化 418000）

习近平强调：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。”党的十九届四中全会将治理体系和治理能力建设提升到了国家战略层面高度。2021年中央农村工作会议把“加强和改进乡村治理”作为重要内容，明确提出创新乡村治理方式，提高乡村善治水平。基层是一切工作的出发点和落脚点，提升乡村基层治理现代化水平，对巩固脱贫攻坚成果、实施全面乡村振兴战略、推动高质量发展、维护乡村基层稳定具有十分重要而深远的意义。因此，深入研究乡村治理现代化面临的困境，探索实现乡村治理现代化的路径十分必要。

一、乡村治理现代化的多维探讨

治理是当代政治学中常用的概念之一，20世纪90年代以来，这一概念被广泛地应用到政治领域、经济领域和社会领域，其内涵和外延得到全面扩展。乡村治理概念的提出与治理概念的延伸具有密切关系，是治理理论最新的研究成果，具有明显的中国化特征，鲜明地体现了中国特色社会主义制度优势，与现代西方治理理论有本质区别。改革开放尤其是党的十八届三中全会召开以来，我国学术界就乡村治理问题展开了卓有成效的研究，取得了颇为丰富的研究成果。

一是从乡村振兴的角度，深入分析了乡村治理与乡村振兴的内在逻辑关系，提出了乡村振兴背景下实现基层治理现代化的有效途径。乡村振兴战略提出后，治理有效作为乡村振兴的五大总要求之一，具有重要的地位和价值，有效的乡村治理可以规范基层社会秩序、推动公共目标实现、化解基层社会矛盾。同时，全面推进乡村振兴的顶层制度设计和全面的人、财、物保障，为乡村治理现代化提供了有力的支撑，可以说，两者相互促进、相互支撑，有着共同的目标和要求。因此，有学者深入研究了两者之间的相互关系，认为乡村治理与乡村振兴具有同质性，具有明确的目的指向性即解决乡村社会管理问题，乡村治理最终的价值取向是实现善治，乡村振兴以善治为关键基础最终实现农业农村现代化[1]。有效的乡村治理是实现乡村振兴的根本保障。有学者从文化、资源分配、制度等三个方面，提出破解乡村治理困境：要以乡村文化为纽带，不断提高主体认知水平；以实现城乡资源公平配置为导向，破除城乡二元体制弊端；以完善管理制度为基础，不断提高乡村治理水平[2]。有学者提出在全面推进乡村振兴背景下，实现乡村治理能力现代化必须要构建“三治合一”的乡村治理新模式、加强村级党组织建设、丰富治理方式、重视乡村治理人才培育，这样才能走上乡村治理振兴之路。有学者专门研究了乡村振兴下农村人居环境治理问题，提出需要运用法治思维和整体思维完善农村人居环境治理法律体系、明确农村人居环境治理参与主体的权责界限，增强参与主体的法治思维，提升其法治意识，健全农村人居环境治理的法律监督管护机制[3]。

二是从社会治理和结构转型层面，紧扣乡村与城镇、国家与社会、政府与市场的内在逻辑关联，系统研究了乡村社会治理的影响因素、阻滞条件、发展趋向等问题。乡村社会治理的影响因素不仅来自于内在结构的异化，还源自外部环境因素的变化。自“国家治理体系和治理能力现代化”战略目标提出以来，从国家、社会、政府及市场的关系维度，探索国家相关领域的治理逻辑，成为哲学社会科学的热点研究趋势。有学者从国家与地方关系的角度，研究了乡村治理中主体的利益关系，认为国家资源的输入导致地方政府与地方势力的结盟，引起资源输入方式的强主观性与弱公共性、资源输入过程中的目标替代与地方势力截流、资源输入终端环境的离散与复杂化[4]，侵害了乡村公共利益，最终导致乡村治理的内卷。有学者从社会学角度，探讨国家制度变迁和市场发展对乡村治理改革的影响范围及趋势特征[5]。有学者指出，厘清政府、社会和市场之间关系的原则是市场的事情市场办，社会的事情社会办，政府的事情政府办，社会和市场办不了的事情由政府办，有的事情由政府、社会和市场一起办。三者各行其是，政府从中监管协调合作，使各方面的活力得以发挥，从而推动社会的发展和进步[6]。有学者从社会治理共同体的角度，认为社会治理是在党委领导下，政府、市场、社会等各种主体互动合作的社会治理形态，多方主体在搭建资源共享平台、畅通合作渠道、完善参与合作机制的过程中，秩序与活力的动态平衡逐渐成为社会治理共同体建设的本质要求与评价标准[7]。

三是从公共政策和制度变迁层面，深入分析中国从古至今有关乡村治理的各项制度演变，系统研究了我国乡村社会治理的历史变迁、发展逻辑及特征表现。在自然经济占主导的传统农业社会，形成了诸多极具历史合理性的乡村社会治理制度，剖析这些历史制度建设与实践经验，对当前乡村社会治理现代化具有重要的现实意义和借鉴作用。有学者认为中国古代实行的以乡里制度和保甲制度为代表的乡村治理制度，经历了乡官制时期、转折时期和职役制时期三个主要的变迁阶段，并体现出不同的治理模式[8]。有学者从国家治权和乡村治权的关系出发，认为中国乡村社会治理经历了从“官政自治”到“专政劣治”、从“集权统一”到“乡政村治”四次转型[9]。有学者从中国传统乡村社会的治理实践，探讨了以乡里制度为载体的传统国家乡村治理模式，分析了中央政府、地方政府、士绅精英和普通村民这四大乡村治理主体间的关系，认为土地制度、户籍制度、科举制度、宗族制度和乡规民约共同编织成制度网络，贯穿于传统乡村社会治理过程始终[10]。

四是从结构-过程-功能视域出发，围绕乡村社会的发展结构和治理环境的内外联动关系，系统研究了乡村社会治理的内在要素、程序机制及方式方法等问题。有学者提出，合作社组织的发展既改变了乡村社会原有的经济结构和利益关系，也致使既有的村庄治理基础逐步瓦解，并为现有乡村治理增添了新的博弈主体，进而导致乡村社会治理结构由单中心走向多主体协同[11]。有学者从村庄自治空间范围的变迁视角，探讨了村级组织自治能力和政府行政参与程度对乡村社会治理的影响，并提出了乡村社会治理结构优化的路径[12]。有学者认为，中国乡村社会正进入个体化进程，乡村社会关系的个体化存在正反两方面意义，要重视农民个体在乡村社会治理中的能动作用，将农民个体追求自由权利限制在一个合理范围，寻求乡村社会治理的个体性与社会性的均衡统一[13]。有学者着眼于政治民主和法制建构视角出发，分析了中国乡村社会治理的多元治理格局、民主化趋势以及民主协商逻辑，提出中国乡村治理的现代化亟需完善法律体系和遵循协商民主政治逻辑[14]。

国内学者虽然展开了具有理论价值和实践意义的多维研究，但总体上对乡村社会治理的研究还较为零散，尤其是缺乏从具体实践经验对乡村社会治理过程及其挑战等问题进行全面、系统的梳理，这不利于把握乡村振兴战略背景下乡村社会治理的发展趋向和实践路径。本研究沿循实地调研与理论分析相结合、典型试点与对策凝练相结合的研究思路，深入分析乡村治理现代化面临的现实困境，提出具有科学性、针对性、可操作性的对策建议。

二、乡村治理现代化面临的现实困境

改革开放40 多年以来，我国乡村面貌发生了翻天覆地变化，农村生产力大幅提高，群众生产生活条件明显改善。但乡村治理与国家治理现代化要求还有一定差距，特别是在基层党组建设、“微腐败”治理、信访问题化解、乡风文明建设等方面还存在一些短板弱项，实现乡村治理现代化还有很长的路要走。

（一）基层党组织领导地位弱化

基层党组织强弱是影响乡村治理的关键性问题，也是衡量乡村社会有效治理程度的重要标志。但目前一些地方的基层党组织责权利不对等，存在弱化、虚化、边缘化的问题。主要表现在：一是一些乡镇党委、政府责重权轻。大部分与群众息息相关的管理服务职能都上收到县直部门，乡镇处于“天大的责任、碗大的权力”的尴尬境地，管理乡村公共事务的能力较弱。不少群众反映：“现在的乡政府还不如过去的人民公社办事方便，过去在家门口的公社就可以办事，现在到乡政府办不成事、办不了事。”二是一些村级党组织在村级事务中发挥党的领导核心作用不明显。有的村“两委”班子缺乏有能力的带头人，村级组织“说话没人听、办事没人跟”，甚至出现非法宗族势力、宗教势力、涉黑涉恶势力欺压百姓、操控或把持基层政权、破坏基层选举的现象。三是一些乡村干部工作条件艰苦，运转保障不力。存在乡镇机关硬件设施不完善、村级组织运转经费无法保障、村集体经济收入低等问题。

（二）“微腐败”问题频发

习近平指出：“‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”[15]“微腐败”虽小，但严重损害党的执政根基。由于基层监督方法手段单一、执纪监督力量不足、监督主体形成合力不够等原因，“微腐败”时有发生，并呈现职务权力小、数量次数多、离基层百姓近的特征。据统计，2020年，全国共查处民生领域腐败和作风问题12.4 万个，批评教育帮助和处理17.7 万人，其中给予党纪政务处分11.1 万人[16]。这也印证了基层治理特别是惩治腐败方面仍然存在薄弱环节。

（三）信访问题复杂难解

理论而言，信访问题之所以复杂难解，主要原因是涉及到了如何处理国家与社会的关系、政府与群众的关系等问题。从实践运行观之，一些地区之所以信访问题突出，主要原因有三：一是部分群众法律意识比较淡薄，存在“信访不信法、信上不信下”，“不访不闹不解决、又访又闹好解决”的思想，甚至以缠访闹访、集体上访达到个人非法目的的现象也时有发生；二是有的基层党委政府“重个案解决、轻个案背后的深层次原因研究”。简单地“就人论人”“就事论事”，没有由表及里、由此及彼、正本清源、举一反三分析研究治本之策；三是信访工作理念、机构、流程、责任存在碎片化问题。

（四）乡风文明建设滞后

社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动[17]。加强和创新农村治理，关键在体制创新，核心是人。人是需要并可以用文明来教化的。乡风民风不正，关键是乡风文明建设比较滞后，主要存在以下三个突出问题。一是有的农村思想道德水平下滑。受西方个人主义、享乐主义、拜金主义等思想的影响，价值观、消费观发展转变，更加趋于功利化、物质化。二是农民文明素养教育力度不够。部分地方党委、政府对农民理想教育、道德教育、法制教育的手段单一、方法陈旧，甚至简单地以发资料、办专栏的形式代替实质教育。三是陈规陋习尚未根除。封建残余思想在农村还有一定市场，封建迷信、厚葬薄养等落后思想难以转变，天价彩礼、铺张浪费、大操大办等不良风气有所抬头。

三、乡村治理现代化的实现路径

实现有效治理是全面推进乡村振兴的核心内容。乡村治理牵涉面广、涉及领域深，是一个综合性、系统性工程。乡村治理现代化的核心在于坚持系统思维、法治理念、科学方法，从加强基层党建、强化监督执纪、变革信访治理、提升乡风文明四个方面发力，着力构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，确保乡村社会充满活力、和谐有序发展。

（一）夯实乡村社会治理的组织基础

实现乡村有效治理，关键在党。在提升乡村治理现代化过程中，要把党建引领内嵌于乡村治理的各环节、全过程，通过提升乡镇党委政府的组织力、农村党支部的领导力、乡村干部的执行力等措施，凝聚广大基层党员和群众的思想、行动、力量和智慧，引导农民群众自觉听党话、感党恩、跟党走，确保乡村振兴收到实效、得到群众拥护。

1.提升乡镇党委政府的组织力

乡镇党委政府是乡村治理体系中的关键环节和重要基石。加强乡村社会治理，首要的是要加强乡镇党委政府建设。一方面，持续向乡镇简政放权。对此，可以改革条块分割的管理体制，构建权责利一致、协调配合的管理体系，将量大面广、与老百姓息息相关、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项，按照应放尽放的原则全部依法下放或委托给乡镇，打通服务群众“最后一公里”。另一方面，正确界定乡镇党委与村“两委”的关系。乡镇党委是农村工作的领导核心，村委会是农村基层群众性自治组织。强化乡镇党委对村“两委”的全面领导，依法加强村务治理指导、农村矛盾纠纷处置等工作，确保上级决策部署在乡村落实落地。

2.提升农村党支部的领导力

“给钱给物，不如建个好支部。”农村基层党组织是乡村治理的关键所在，必须建优建强。要强化村党支部管理村级事务的领导核心地位，配齐配强村党支部、村民委员会、村务监督委员会班子队伍，严格落实“四议两公开”、村务联席会、民主议事会、村务监督等制度。要选优配强农村党支部书记，采取引导在外务工优秀人才回村任职、从优秀本土人才中选拔村支部书记等方式，选拔优秀的党支部书记。要采取县级领导驻村挂点、部门一对一帮扶等方式，强力整治软弱涣散村党组织。

3.提升乡村干部的执行力

执行力的高低主要体现在是否能有效抓落实，与个人的能力素质、工作作风、激励情况有密切的关系。乡村干部身处乡村治理一线，执行力高低直接关系到乡村治理好坏。要提高乡村干部的素质能力，完善乡村干部培训机制，综合运用领导授课、巡回辅导、异地交流、挂职锻炼、干部下派等方式，全面增强理论知识、专业知识和实践能力。要转变乡村干部工作作风，深入开展乡村干部作风大整治，彻底整治欺上瞒下、打折变通、慵懒散漫等官僚主义、形式主义问题。要加强激励约束，进一步健全激励奖惩和容错纠错机制，建立健全村“两委”班子及村干部绩效评估考核办法、群众评议村干部制度，及时调整撤换工作态度差、作风漂浮、群众满意度低的村干部；畅通乡村干部晋升渠道，在选拔乡镇领导班子成员时安排一定比例的乡村干部。

（二）提升基层监督执纪的能力和水平

十九届中央纪委五次全会强调，要充分发挥监督在基层治理中的作用，推动监督落地，让群众参与到监督中来。提升基层监督执纪的能力和水平，需要坚持问题导向和结果导向相统一，找准监督的切入点、着力点，以高质量监督提升基层治理效能。

1.加强执行监督科技化建设

传统监督的局限性是基层“微腐败”频发的原因之一，要充分运用互联网、大数据技术，开发具有公开公示、查询验看、投诉举报等功能的手机APP 或终端机器，将惠民补贴发放、城乡低保评定等民生事项全部纳入监管，构建以民生监督、正风肃纪监督、乡村振兴监督等为主要内容的“互联网＋监督”大平台，使监督执纪问责由过去的被动受理变成主动出击、事后处置变成事前预防、零散处理变成集成处理。

2.加强基层反腐败机构建设

创新监督执纪工作机制，强化反腐败领导小组的协调功能，建立反映领导干部问题线索受理分析处置审查委员会、案件立案调查处理质量审查委员会和纪检监察干部执纪监督委员会。在乡村两级推行纪检监察片区工作机制，实行分片管理和交叉监督执纪问责。加强基层纪检监察机构建设，科学合理配备工作力量、保障工作经费，推进乡镇纪检监察室、村级纪检员全覆盖，为查处“微腐败”提供坚强组织保证。

3.加强基层群众监督机制建设

群众监督是我国人民当家作主的重要形式,也是遏制“微腐败”的重要手段。要加强制度保障，研究制定相应的监督法规，对群众监督的权利、义务、形式、受理等方面进行明确规定，并建立相配套的激励、惩戒等保障机制，使群众监督制度化、规范化。要创新监督方式，让群众充分参与村重大决策、民主评议、考查考核等工作，强化群众对权力监督和约束。

（三）推进基层信访治理综合改革

推进基层信访治理改革创新是提升基层治理能力的重要前提。信访问题源于治理困境，信访改革的逻辑亦需从社会治理转型展开，基于价值理性与工具理性的统一，进而实现访民利益与社会治理之间的内在平衡。信访治理改革要达到最佳状态，必须在治理机制、民主法治建设、治理能力上来加强保障，确保基层信访治理综合改革具有可操作性、可控制性、可持续性。

1.创新信访源头治理机制

转变工作观念和思路，正确看待“变群众上访为领导下访”信访工作方式，把信访工作重心从事后问题化解转到事前矛盾预防上来，建立“初始处置”问责机制、“下访驻访代访”机制、“县乡村三调联动”矛盾调解机制，从源头上减少信访问题的发生。深入开展乡村法治宣传教育，健全乡村调解员队伍，培育一批以村干部、人民调解员为重点的法治带头人，善于用法律解决乡村发展中的矛盾纠纷。加强依法治访，对于无理取闹，缠访、闹访、串访等违法信访行为，依法严惩严厉打击。要加强信访治理信息化建设，建立专业化“智慧”信访平台，促进信访工作专业化、规范化。

2.完善利益诉求表达机制

首先，疏通群众利益诉求表达的渠道。应切实发挥党的基层组织作为群众利益表达主渠道的作用，进一步强化服务功能、创新服务方式，构建联系服务群众的工作体系。发挥好人民代表大会制度、人民政治协商会议作用，把社会协商对话的范围扩大到更多领域中。其次，健全群众利益诉求表达的法律体系。把现有的条例、规定、政策等上升为法律，增强群众利益诉求表达规定的权威性，明确规定利益诉求的主体、范围、程序、方式，健全法律关于群众利益诉求的司法救济机制。最后，构建群众利益诉求表达的社会平台。应加强工会、共青团、妇联等社会团体的利益诉求表达机制建设，充分发挥社团、行业组织、城乡基层自治组织的作用，促进政府与群众之间的良性互动与合作。

3.推进乡村民主法治建设

进一步完善农村法律法规。按照《村民委员会组织法》，结合各地实际情况，及时完善和修订现有法律规范，制定符合当地实际和农村民主发展规律的村民自治条例和自治章程、村民委员会选举办法、村务公开实施办法等法律规范以及有关村民自治的政策、制度和措施，为村民进行政治参与、行使民主权利提供法律准则。进一步健全基层民主选举制度。加强对选举工作的领导、指引和组织，完善候选人提名机制，强化对选举违法违规问题的处理。进一步创新普法教育工作。结合国家的普法规划，引导农村基层群众重点学习和自己的生活、工作联系密切的法律法规知识，防止在普法教育上搞形式主义，将维护群众利益视作普法教育工作的出发点、落脚点。

4.提升政府信访治理能力

完善社会力量参与信访制度。基层政府应主动把信访工作融入基层社会治理大格局，吸收“两代表一委员”、人民调解员及其他社会人士参与解决信访突出问题，通过抓源头、强基础、提能力，推动信访工作责任、制度端口前移，力量、举措重心下移，构建信访工作大格局。加强电子政府建设，加大网上信访平台建设的力度，建设省市县乡村五级网上信访平台，建立健全网络问政的交办、协调、核查、督办等工作机制，加强对网上社区、论坛、贴吧、QQ 群、微信群、抖音、微博等平台的监管，构建全覆盖的“网上信访局”。加快群众诉求问题的解决速度，减少信访诉求在渠道内滞留的时间，赢取群众对政府的信赖。加强基层信访干部队伍建设，采取配强人员、强化培训等多项举措，着力提高信访干部队伍的业务能力和工作水平。

（四）强化乡风文明建设

乡风是观念文化与制度文化互为一体的精神文化，是特定乡村文化传统长期积淀的结果，是乡村物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明的综合反映[18]。习近平曾强调：“文化是一个国家、一个民族的灵魂”，从这个意义上说，乡风就是乡村的灵魂。因此，要提升乡村治理现代化水平，就必须加强乡风文明建设。

1.加大乡村素质教育力度

因地制宜办好新时代农民讲习所，加强传播手段和话语方式创新，发挥农村综合服务平台、农村道德讲堂、村文化广场等现有教育阵地作用，利用微博、微信、微电影等新媒体，运用文艺演出、村广播、村公示栏等方式，加强对农民的理想教育、道德教育、法制教育、文明卫生教育，推进移风易俗，培育良好乡风、家风、民风、社风。深入开展农村“五好家庭”“道德模范”“星级文明户”等文明创建活动，用身边的典型教育人、影响人、感染人。特别是把思想政治教育与巩固脱贫攻坚成果结合起来，充分激发贫困群众加快发展、快速致富的内生动力。

2.有效发挥村规民约功能

传统优秀的村规民约是处理村民之间利益关系的基本准则，也是当前乡村公共规则重建的重要基础，蕴含着集体智慧的结晶。村规民约在乡村社会治理中有两大功能：一是教化功能，即内在道德约束；二是调整功能，即外在行为规制。发挥好这两大功能，对于推进乡村社会治理能起到春风化雨、润物无声的作用。针对当前乡村实际，应该进一步规范和完善村规民约的内容，将乡村环境整治、精神文明建设、红白喜事公约等内容纳入村规民约，并严格监督执行和激励奖惩，强化群众的自我教育、自我约束、自我管理。

3.充分发挥乡贤引领教化作用

乡村是一个民俗社会、人情社会。乡贤是推进德治、法治、自治“三治”融合的一支特殊力量。新时代的乡贤概念不是指封建社会中的名门望族、乡绅，而是指在社会各领域取得一定成就、具有较大影响力、有见识的精英群体。在有条件、有基础的乡村，应建立乡贤名录库，成立乡贤会，选拔一批德高望重、公道正派、老百姓认可度高的乡贤人士加入村民议事会、村务监督委员会、乡风评议会等组织，鼓励和支持他们参与村务管理、矛盾调处、环境整治等乡村治理工作。