营商环境法治化的困境与出路

肖军琪 刘菲菲

安徽建筑大学公共管理学院，安徽 合肥 230601

一、营商环境法治的内涵

“法治是最好的营商环境，营商环境本质上是法治化营商环境。”在当下这并不是一句口号，而是有丰富的制度做支撑的时代要求。［1］优化营商环境法治建设，是适应和引领经济发展新常态的要求，我国要打造一流的营商环境，跻身于国际一流营商环境行列中，体现中国应有的责任与担当，这也是习近平总书记的重要论述。

（一）制度体系法治化

制度体系法治化要求推动依法治国方针的贯彻落实，坚持顶层设计与改革创新相结合。例如南京市于2012年推行首部城市治理条例《南京市城市治理条例》，杭州市于2020年就《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例（草案）》向社会公开征求意见，将城市治理用法律条例的形式做出规定。法治建设更加明确、城市治理目标清晰，将改革和经验提升到制度体系层面，利于营商环境优化中城市治理的制度创新及强化其制度的执行力，并将其转化为治理效能。［2］

（二）政府建设法治化

推进营商环境法治化的主体是政府。在体系内要求政府依法行政、明确各职能部门职责、严格规范执法，建设法治政府，提升营商环境法治化水平。各省市积极响应并确定相关条例，例如广东省为推进法治政府的示范建设，研究起草了《广州市法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，并贯彻落实了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》。此项纲要使政府推进营商环境法治化过程中所提出的各项决策更具法治化、科学化和民主化。

（三）市场环境法治化

市场是指各方参与交换的多种系统、机构、程序、法律强化和基础设施之一，市场环境是否公正公平对于营商环境法治有很重要的影响。营商环境法治化与市场的关系不是分割的，而是相互依存不可分离的。李克强总理强调：“没有法治化的营商环境，就难有市场的活力与公平。”在各个市场主体进入市场的过程中，保障市场环境的公平公正有序，这也可避免出现某一市场主体独大甚至垄断的局面，有利的竞争使得市场更加充满活力。

二、营商环境法治化面临的现实困境

（一）法律法规有待完善

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。在市场经济中，政府通过法律的手段来保证市场经济的稳定运行。《民法典》和商事法律体系的确立为市场经济建立了较为完备的法律体系，然而，这一系列法律体系仍有很多需要改进的地方。［3］

一是相关立法对于营商环境的促进作用不明显，商事主体参与立法的渠道不充分。目前在大部分地方立法中重心更偏向于审批流程、税收征缴以及相关采购的方面，而针对立法过程中程序的公正性却没有足够的重视，导致立法的程序公开透明程度不高；并且立法中更多重视相关专家、政府机构等的审批意见，对于实施对象的知情权、参与权以及反馈建议等的权利未能有效地给予保障。［4］《中华人民共和国立法法》第五条规定“坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。这对于保障商事主体参与立法活动提供了法律支撑。

二是法律法规制度相对落后，未能起到相应的作用。优化营商环境法治的关键一环在于营商环境的制度建设是否有力。目前我国并未制定基于全国层面的营商环境法律，继《优化营商环境条例》出台后，各省市也出台地方性的法规，例如《上海市优化营商环境条例》《天津市优化营商环境条例》《吉林省优化营商环境条例》等，以上地方性条例的性质属于政府规章并未上升到中央层面，因此其对于主体的约束力及强制力存在明显不足。

（二）市场环境及主体活力亟待提升

优化营商环境法治并不是以政府一己之力推进，而是在政府的统筹下，多元主体参与建设，共同谋划、共同决策、共同推进现代化和可持续发展。［5］当下，在营商环境治理过程中，单一的政府主体管理形式已经难以适应现代化的发展，习近平总书记强调：“使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。”［6］新时代维护市场公平的竞争环境、提升市场主体的活力、加强监管力度，就要运用法治的力量优化营商环境。市场中存在的问题主要有以下三个方面：

一是市场环境缺乏足够的公正性。市场经济的本质是竞争，大企业吞并小企业一家独大的现状非常普遍，因此想要推进现代化的建设，打造公平公正的市场环境，就必须强化反垄断和资本的肆意扩张。二是市场主体活力不足。要想市场主体最大程度地释放活力、创造财富，从而推动社会的进步，就必须要有优质的营商环境。［7］三是准入门槛较高，这从源头上就阻碍了一大批市场主体的发展。

（三）自查自纠意识较为薄弱

推动营商环境的建立，促使企业发展更有动力，并推动我国经济的快速发展是我国政府不得不面对的问题。建设法治化营商环境是其关键的一步，但在建设法治化营商环境的过程中，涉及的范围较为广泛，政府有时难以面面俱到，对于工作的开展还需要进行自查自纠。

一是营商环境法治化包含的领域较多，对于工作的评估以及自身问题的纠正缺乏相对应的标准，导致很难对某一领域自身所面临的问题及现状进行准确的判定。因此要构建一个法治化的营商环境，就必须建立一个可量化的评估体系，能够最直接地表现出当前的现状。

二是提前预防和控制风险的发生对于优化营商环境有一定的作用，但是目前针对于此的意识还较为薄弱，不论是政府政策的制定、实施或者企业的经营、运作等风险，其本质都会以法律的形式表现出来，因此，对于风险的预判就显得尤为重要。

三、营商环境法治的优化路径

（一）源头治理，规范营商环境法律法规

营商环境法治近几年成为重点的话题，我国营商环境法治化的建立也在从中央到地方、从点及面地有序展开。

第一，在法律法规的制定方面，政府在进行重大决策时应该向企业家征求意见。《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》明确了“科学合理选择听取意见对象”“运用多种方式听取意见”“完善意见研究采纳反馈机制”“加强制度出台前后的联动协调”“注重收集企业对制度建设的诉求信息”的程序规范。

第二，在构建法治化营商环境过程中，市场主体在各个准入环节里对法律法规的规范性依据产生了更高的期待。首先，立法机关方面，要对营商环境法治化建设积极地回应。完善《行政许可法》《行政强制法》《反垄断法》等公法规范，以此来保证行政环节的优化，提高监管的效率；针对私法范围，要不断推进其规范发展，使得私法的规范体系不断合理化，有效调整各个主体之间的关系。其次，行政机关要根据实际，结合优化营商环境各个环节的规范化需要，不断推动相关法规、部门规章以及地方法律法规的修订和完善。最后，司法机关应当与营商环境优化的相关规定进行对接，及时出台相应的司法解释以及指导意见，保障法律法规在营商环境的治理中得以更好适用。［7］

第三，冲破制度的限制实现法治先行。在优化营商环境法治过程中促进经济的发展，需要对负面清单制度进行不断的调整和更新。优化营商环境法治要在法治先行上多下功夫，加速营商环境法治建设的步伐，紧跟国家发展速度、打破现存法治对于营商环境法治方面的限制，让法治先行成为助推优化营商环境法治的力量。加快营商环境法治化，建立健全各地区营商环境法治制度，营造公平公正的、制度体系健全的法治环境。

（二）公平公正，优化市场环境

营商环境法治建设就是通过法治的手段为市场主体提供一个更加公平公正的法治环境，其中包括立法、执法、守法等多个维度。

第一，要打造公平公正的营商环境，促进各市场主体能够公平地开展竞争。市场经济核心是公平竞争，促进市场的公平竞争是优化营商环境法治的重要内容。［8］建立公平公正的营商环境就要政府把工作落实到实处，平等地对待各个市场主体，让其在遵守相同的法律规则的同时，平等地承担法律规定的责任。［9］

第二，要激发各市场主体的活力、激发其自身的积极性和创造性。为了实现此类目标则必须要在法律上保障各个市场主体的相关合法权利。产权制度的法治化是建设营商环境法治化的重要因素之一，产权的保护对于市场经济有较大影响，推进产权以及各种所有制的权益是营造良好法治环境的保障。依据法律的设置，保护市场主体的产权能够增强其参与优化营商环境的积极性。

（三）深入落实，实施“法治体检”

近些年来，我国营商环境的地位虽然在国际上有所提升，但是与其他国家仍然有较大的差距，营商环境也存在一些问题，这些问题成为阻碍我国经济社会发展的障碍，因此如何解决好此类问题是我国政府必须要做的事。法治化的营商环境给政府提供了一条解决路径，推动建设法治化营商环境对于我国经济转型升级，全面建设小康社会，践行依法治国、依法治企有很强的助推作用。［10］而“法治体检”就是运用法律工作者的专业和优势，根据收集到的需求，有针对性地对某一领域进行审查，帮助企业发现存在的法律问题和风险，并及时提出具体的解决方案。

第一，在法律允许的范围内施行“法治体检”，坚持对企业负责的态度，坚持法律的相关规定，并将其作为规范自身行为的准绳，完善顶层设计，提高立法、执法的质量。在开展“法治体检”的过程中，注重依据程序进行，建立健全对“法治体检”的责任监督以及对企业的相关救济机制。在政府财政部门成立专门针对“法治体检”的项目，对其进行拨款；此外对于政府内部的自我监督，防止权力的滥用以及以权谋私的现象出现。在推行“法治体检”的过程中，还应注意其程序的合法化，保证实施过程的公开透明以及合法化。

第二，基于大数据技术，建立符合新时代要求的多元的“法治体检”平台。在推进营商环境法治的过程中，仍然会出现行政程序繁琐、行政成本较高以及行政效率低下的问题，而科学技术的发展对于此类问题的解决有助推作用。运用互联网技术，以服务网站、微博、微信等网络信息终端为基础，连接“法治体检”的信息平台，建立不同平台之间的融合机制，大大提升了“法治体检”的效率。此外，信息之间的互联互通，各个地区之间协同合作，再与法律进行连接，可收集到足够多的法律样本，帮助政府分析营商环境中存在的法律问题，为政府推进营商环境法治化提供信息依据。

第三，要着重对法律人才的培养，政府推进营商环境法治化，运用“法治体检”的方式自查存在的问题，这就需要有大批的法律人才作为基础保障。此外，还需引进社会中各种其他力量的参与，壮大法律人才队伍，不断加强队伍的专业素质，建立人才培养机制，提升“法治体检”服务队伍的专业素质。［11］

四、结语

“营商环境”已经成为我国经济发展的重要议题之一。现代市场经济的平稳运行离不开营商环境法治化，当前中国优化营商环境的重点和关键亦是法治。完善法律法规、建设法治政府、保证市场环境公平公正以及推行“法治体检”等措施可使我国更好地建设法治化营商环境，从而跻身于一流国际营商环境行列。