复合型分离：基层治理标准化实践的制度困境*

宋 军

(华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

在我国治理体系和治理能力现代化建设的过程中，基层治理是其重点和难点，需要从管控型向服务型转变，提高其服务的效度和信度。2015年国务院印发的《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020)》明确提出：“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度。”标准作为提升治理现代化的重要手段，其标准化的建设过程，也逐渐被赋予推进治理体系变革和治理能力提升的重要战略功能。《“十四五”高质量发展的国家标准建设规划》就进一步将乡村治理作为国家标准体系建设重点领域，明确提出乡村基层治理标准化建设。在国家大政方针的指导下，全国多地展开了基层标准化的创新实践。浙江省安吉县发布了全国首个乡村治理地方标准规范《乡村治理工作规范》[1]。浙江诸暨市枫桥镇在实现精细化治理目标中,将标准化和智能化相结合[2]。甘肃省围绕乡村治理工作开展了标准化治理探索[3]。内蒙古[4]、四川[5]、河南[6]分别针对扶贫的相关工作开展了精准化、标准化的治理实践。

值得注意的是，这些治理探索大都具有运动式治理的基本特征，虽然能够实现精细化治理，展现有效行政的功效，但也带来了额外的负担，具体表现为基层标准化体系建构中的行动困境。第一，痕迹主义现象频发。当具体化和标准化的上级要求与基层现实不匹配，且无法通过“变通”来完成上级任务时，只能严格按照上级程序展开工作，并对每一步工作留痕[7]。以精准脱贫过程中花费大量精力制作扶贫表格来应对政策考核监督，从而影响政策实效[8]的形式主义最为突出。第二，标准的“空转”。这种标准的“空转”一方面体现为属地发展的自主性空间大，另一方面又体现为社会发展的复杂与多样无法通过统一的标准实施。尽管上级标准化要求实现系统性的目的，但基层政府也有现实的考虑。自2020年新冠肺炎疫情席卷全球以来，社区居民的多样化、差异化、非标准化诉求与基层所能提供的服务形成较大的“剪刀差”，标准与人的不匹配问题更是引起各方的关注[9]。

现有关于标准化治理的研究主要可分为国家治理下的标准化治理研究、基层治理下的标准化治理研究和社区治理下的标准化治理研究。俞可平和杜飞进等人从宏观视角出发，论述了标准化治理对于推进国家治理体系和治理能力建设的重要性和意义[10-11]。王猛、陈怡晨、高其才和褚晨舸从中观视角出发，选取具体的标准化实践案例，来论述标准化建设对于基层治理的积极作用[12-13，1-2]。谢正富则是从微观视角出发，从“治理结构”“居民参与”“社会资本”“治理制度”“治理与服务设施”等五个角度提出社区治理标准化创新，建立社区治理标准化体系[14]。但鲜有学者对标准化体系建设过程中基层治理产生的绩效偏差进行学理性解析，在认知上更缺乏分析多重制度逻辑的复杂性和多面性。

纵观已有的案例和经验，标准化治理体系在基层的应用一方面展现了管理专业化的治理实效，另一方面却表现为形式主义或标准的“空转”。基于此，本研究尝试从现有理论出发，分析与归纳基层标准化治理过程中存在的复合型结构逻辑，构建复合型结构平衡分析框架。以浙江省G镇标准化治理为案例，对其运行的制度困境进行学理分析，并依据经验事实，从中提炼与总结基层标准化治理体系的行动困境及其破解之道。

二、复合型结构平衡的研究进路

面对复杂的基层治理现实，标准化的治理平衡究竟在何处？既有研究通常把标准化治理当作一个单逻辑的政策目标和专门的制度安排，占据主导的是以行政管理控制为目标的研究方式，强调标准化治理实施过程中基层面临的内部结构性冲突。按照标准化建设的基本概念，本研究从多重制度逻辑平衡的角度理解基层标准化治理的平衡点——即立足于系统的稳定性运转与发挥作用前提，剖析标准化治理在基层遇到的不协调的问题，并在此基础上探索基层标准化治理困局的有效策略。因此，建立一个有效协同的三维制度方案成为调适改革张力的关键：政治动员逻辑是标准化体系建设的主要实施动力，是实现基层标准化治理的体系架构；而基层标准治理目标是社会空间，即实现社会与政府的有效协同；管理专业化是基层建立标准化治理体系的核心要义，是区别行政或政治施压的重要内容。从理想状态说，标准化治理体系的构建与实施的重要前提是实现以上三种逻辑的相互平衡，即管理专业化逻辑既能和政治动员逻辑实现平衡，又能够很好地回应社会的需求。

(一)既有研究述评

在布哈林看来，任何事务的运动发展都是从平衡再到平衡的破坏，再确立新的平衡的过程。“任何事务,不管是石头还是生物，是人类社会还是别的什么……，都可以看成是由相互联系的各个要素组成的整体；我们可以把整体看作是一种体系。”[15]而体系的观点则是系统论中的重要组成部分，体系并非组成部分的功能之和，系统整体对于整体具有“非加和性”。由此，标准化体系的构建不可以单独地理解为一项附加的任务，而是需要在基层社会治理系统基础上理解这一过程。哈贝马斯在描绘合法化危机的过程中提出了社会系统平衡这一观点：“社会系统能在一种高度复杂的环境中维持其存在，不是改变系统因素或理性价值，是同时改变二者，以便将自己维持在一个新的控制水平上。”[16]系统化的拓展需要以前人的研究为基础。以往的基层治理研究平衡性问题主要从以下三个研究思路展开：

第一，国家-社会的权力消长。国家与社会的研究命题从黑格尔、马克思、米格代尔等众多研究者的宏观论述中逐渐发展成熟[17-19]。国家与社会成为相互独立的研究命题。我国自单位制解体后，治理现代化的历史纵轴在不同时期展现出国家与社会力量的调整与转型[20]。因此，对于治理的问题所展现出的不适应也常以国家与社会的二元机制进行解释。对于中国社会治安的综合分析，成为透视中国社会成长和国家治理权力互动关系的最佳窗口[21]。突发卫生事件对于国家治理现代化问题的考验，学者们则描绘了“国家-社会”共同在场的研究场景[22]。国家-社会的研究思路较为宏观地展现了双方发展的历时性变迁，也为我们充分理解中国治理情境下国家治理与社会的互动提供了基础性的理论样本。

第二，结构主义下的体系建构。结构性体系的思考关注整体性的制度设计对于组织运行所产生的影响。在我国，层级体系结构矛盾的爆发点集中在基层政府。从现有解释范式来说，主要有以下三种：一是压力型体制。在荣敬本等的研究中发现，为了保障乡镇政府的执行力，县政府通过与乡镇政府签订责任状从而完善这一过程[23]。二是委托代理理论。在纵向政府间关系的研究中，委托方通过发包的方式将任务传递给代理方，从而加强了代理方主体的责任[24]。三是面对压力型体制，纵向政府间通过各种“共谋”的方式采取的“变通”式行为。面对同样的层级压力，上下级政府间常常共谋策划，采取各种手段来面对随之而来的检查[25]。结构性的体系思考方式对治理的失效或不适应提供了建构式的解决思路。

第三，非正式治理方式与特殊情境。非正式治理方式与情境包含治理过程中所发生的复杂性、动态性以及非规则性。在非正式治理的主要研究情境中，有以下几种常见的类别：一是运动式治理的情景理解。在保证基本绩效的情况下，“运动式治理加制度建设的组合拳模式”能够缓解短期治理压力，为治理主体提供更大的试错空间[26]。在不同的研究视野里，这种非正式的治理方式有诸多解释范式，如“法制化逻辑”[27]、“挂图作战”[28]、“领导小组”[29]、“文件治国”[30]等。二是“间断-平衡”理论对“间断”的描述性阐释，强调了在制度化稳定的过程中存在的间断性治理的特征，如“户籍政策议程的改变”[31]、“组织战略更新”[32]、“焦点事件与机会之窗的开启”[33]等。三是特殊情境的描述，即对具体特殊情境的描述，如“重大活动”[34]、应急管理下的“社区韧性”[35]等。

上述三项治理要求需要在相互平衡的基础上达成有效的治理，但诸多研究的考察只从单项逻辑出发，寻找治理有效的途径。本研究从融合视角出发，将三项逻辑的平衡作为考察和理解的出发点，理解标准化改革出现的掣肘和难题。即以制度研究的三种制度脉络为依据，分别为：规制性支柱、规范性支柱以及文化-认知性支柱，对于三种制度支柱的理解将有效考察乡镇标准化改革的现实与理论困境。从基层标准化体系建设的要求来说，这个过程涉及三项基本制度逻辑，分别是政治动员逻辑、管理专业化逻辑以及社会协同逻辑。

(二)本文理论框架

斯各特(Scott)曾经提出制度的三种支柱，分别是规制性支柱、规范性支柱以及文化—认知性支柱[36]。这三种行为支柱恰好对应上述案例的三重制度平衡框架:规制性支柱是一种强制性的规则，具有必须依照实施的工具性逻辑，这与研究中的政治动员逻辑相吻合；规范性支柱是有约束力的期望，希望按照恰当的组织认证方式进行实施，这与标准化治理中的专业化逻辑相似；文化-认知型支柱则是一种社会的共同理解和理所当然的处事价值的原则，其背后是共同的信念以及共享的行动逻辑，这与社会协同的逻辑相符。三种制度支柱的混合性理解可剖析出当前基层标准化实施的困境。

表1 三重制度支柱及其影响(1)表格来源：根据Scott的模型改编而成，在这里，由于科层行政的背后是国家的暴力机器，因而将其认知为强制性实施机制。

在理想状态下，政治动员逻辑应当与管理专业化逻辑相匹配，而社会协同逻辑应当与政治动员逻辑相互影响，形成互动形塑的过程。这也便是标准化治理的最初的理想状态，将上下级的组织关系以及人的理性放置到最佳的位置。这与韦伯的非人格化、理想化的官僚机器具有相似之处。然而，由于基层治理的复杂性，现实并非如同理想状态所呈现，每一个正式或非正式制度影响的行为因素，都会以各种方式重构与互生。由此，尽管规制性支柱占据了最强制的机制性要求，却不一定是程序最为正当的制度实施方式，而管理专业化的组织逻辑强调科学化、理性化的管理手段，即人的理性所应当遵循的规范，进而提高层级政府管理效率。此外，社会协同的逻辑作为文化—认知中软性的影响因素，其作为公认的文化支持，是构成制度实施的基础。在我国，“以民为本”“共享”等发展理念都可以作为制度实施过程中的文化—认知中的要素。

三、G镇标准化体系建设的实践困境

G镇位于浙江省M县的西南部，2018年M县出台乡村治理工作规范，涉及了乡村治理的总体要求、支部带村、发展强村、民主管村、依法治村、道德润村、生态美村、平安护村以及清廉正村等九项内容开展体系化标准建设。笔者在G镇的调研过程中，发现标准要求的出台虽然规范了G镇的村级事务治理方式，但由标准规范所引起的局部不适应情况也日渐明显，并逐步表现为基层标准化治理建设的实践困境。

(一)替代：政治嵌入的科层权力逐步取代专业化管理

任何一项行动改革都需要充分了解其直接推动力，以便理解变革发生的过程背景。一般而言，采用标准化规范治理体系的逻辑起点应当是管理专业化，主要治理目标是提高基层行政效率、完善专业化管理水平以及实施有效监管。在管理专业化的背后是强大的制度规章意识、专业技能要求以及程序性组织模式，而压力型体制下的政治动员逻辑虽与管理专业化思维存在一定程度的融合，却又有根本性的不同。

首先，“政绩保障”下的实践改革。最初实施标准化治理的发起人并不是G镇的政府领导，而是M县的有关负责人。此次委托专家团队进行标准化治理体系的适应性调整也是G镇即将上任的镇党委书记。在此之前了解到，相比于M县的其他乡镇，G镇在标准化实施过程中，存在村级规范无法有效实施，标准对接不畅的情况。而M县作为村级标准化规范实施的典型地区，需要与乡镇一级打通。因此，这场标准化治理改革的行动受到了两方面层级因素的影响：一是新上任的党委书记需要提供上级已经确认过的政府创新项目，这为其实施体系完善与规范改革提供了合法的保障；二是尽管县级政府在这个过程中有政绩偏好，但是G镇在实施过程仍有一定的自主性和灵活性。

这个事情，很多下面的做得不规范，很多材料领导都要签字的，这样肯定不行的，我们部门光今年上面的检查就有3次了。(访谈记录：20210513WY)

其次，“程序安全”下的集体行动。虽然乡村治理规范的改革与适应性调整属于非强制的行政任务，但事实是一旦出现问题，有关部门一定会追责到相应的人员。在“三资”办工作人员的描述中，“三资”一环是能体现村级事务是否规范的直接样本。2018年以前，G镇多次出现“三资”管理不善的问题，包括大额资金没有经过股东代表大会集体讨论决定，内部财务控制制度缺失，甚至部分乡镇的会议记录本丢失。而相关纪委的检查于2018年前后开始严格，这就使得原本相对宽松的行政环境突然变得紧张起来。对于“三资”部门来说，这场规范是必须而为的，因为要面对上级长期的随机检查。对于村级干部来说，这场规范的程序性过程也是其后期行政行为的保护伞。

其实这个做规范了肯定对他们是有好处的，有什么问题，我们这里都有备案的，你到时候一核对，材料齐全，基本上就没什么问题了。(访谈记录：20210513WY)

最后，“治理规范”的政治化动员。尽管M县的乡村治理规范是在充分调研乡村基本情况下所制定的，但是该规范与治理的现实内容却存在一定的不适应，表现为如文化建设、移风易俗等标准化规定过于细碎，在实际治理过程中并不会照章逐字地开展实施。在规范体系建设的过程中，上级政府必须做好带头引领，下级单位才会效仿。但实际情况是，这项标准的程序性治理思路却长期被上级主管部门自己打破，表现为面对需要“重点关注”的项目，各级部门往往采取逐级增压的动员方式，按照“最高标准、最严要求以及最全事项”设定规则标准，下级部门必须严格遵循程序规范，超额完成治理目标。但是对于非重点关注的项目，往往是按照一般程序性要求实施，这就使得程序性的思维逻辑并不是层级要求中的第一治理思路，而标准与现实的不适应也造成了规范在多数时候处于闲置状态，只有在动员的要求下才会开展实施。

平时做事情肯定不会拿着这个这么多的文件对照实施的，最好有一个什么操作手册，让我们可以充分理解做什么事情，要什么材料。(访谈记录：20210510DJH)

(二)反构：组织行动压力反向构建基层执行策略

改革行动除了考虑动因外，还应探索改革的目标对象的适应能力。尽管标准化治理体系改革的探索是一场层级结构的规范性动员，在此过程中不能忽略标准的真正实施主体以及目标对象的适应力。社会整合的过程中，一般性价值符号以及公众的普遍性认知将在这个过程中作为合法性因素，影响组织的具体实施过程。复杂的社会治理现实与初始的标准化设想产生较大的“剪刀差”，这种力量影响并“反向构建”了标准体系建设的真实场景。

第一，事务过多只能应付处理。在对G镇下辖的6个村的走访调研中发现，村级干部主要关心两件事：一是村级的财政问题。村民的各种需求应接不暇，而村级财政能力却相当有限，按照刚性财政实施方式，很难在诸多问题上作出直接的反应。二是源源不断的上级检查。对村干部来说，上级检查更多关注的是程序性的问题，需要制作与配备大量的资料与表格来应对。在我们调查的A村中，村级在册工作人员只有5人，其中还有两名是年纪较大的人员，所以真正能够发挥治理实效的只有3人，这三人几乎分担了全部的村级事务。而上级几乎每隔几日就有一份学习的文件也让他们无暇顾及，多数时候只能应付处理。

你也知道，作为我们村级事务的流程，不管是从县级层面、乡镇层面，各个部门都有各个部门的规定，他们有些文件本身是绑在一起的，或者说有些文件它可能规定的是这个方面，另一个文件规定的是另一个方面，有时候甚至这些文件还有互相打架的情况。很多时候只能说来一个事情，我们解决一个事情。(访谈记录：20210510HXH)

第二，体系化的规范流于形式。在我们的调研中，除了任务过多，村级干部“千针一线”应付处理之外，在标准体系化的建设过程中最常见的问题就是：民众意向的回馈很难直接触及具体项目，而是需要经过镇级单位相关部门的审核，经过一个周期后，才能落实到项目上。这期间除了经历一段时间的流程外，民主意向难以把握和难以收集是其中不可忽视的因素。尽管标准化体系对民主价值的参与方式有着明确的规定，例如联席会议实行少数服从多数的民主决策机制、村民委员会向村党组织定期汇报等。而对于村级重大决策事务，实行了“五议两公开”(见表1流程)。在实际民主决策过程中，上述过程均被模糊处理。模糊处理的民主流程也使得众多诉求无法进入组织议程，导致村干部与村民间矛盾重重。

图1 M县在章程中对于重大村级事务的流程规定

第三，标准无法掩盖软实力不足。早在2018年，M县就出台各类乡村治理规范的条例，标准分明，几乎覆盖了所有的村级事务及工程项目，甚至不同的上级主管部门对相似或同一类事情都作出了细致的规定。标准层出不穷，但现实情况却是村干部几乎没有多余的时间仔细琢磨这些细化的文件。尽管文件标注详细，内容清楚，但多数章程的细节规定过于繁琐，以党员大会的审议为例，前期提案、宣传，到会、签字、表决、公开等一系列程序走完，还需要配备相应的签到表、表决表、会议记录、宣传公示、表决公示等。其中，对于到会人数，决议有效的条件也有相关规定。仅仅一项党员大会流程就需要经历以上的过程，更别说村民代表会议决议了。按照X村干部的说法，如果真的按照标准来，他们就什么事都做不了，什么事也做不好了，只能老老实实走流程。而村里资源严重欠缺，软实力不足，空有标准无法直接转化成治理的效能，只能承担标准治理的压力，上面要求一步，下面走一步。

有些时候不是我们不按照标准，是真的事情太多你忙不过来，你要是真的按照各个文件来，我们村干部就在那里看文件就够了，不用做事了，这个部门发，那个部门规定，村里本来的事就已经这么多了，你说我们怎么办(访谈记录：20210512TY)

(三)分离：确定的治理标准与不确定的治理情境

上述两节还原了在G镇标准实施过程中存在的两种治理现象：一是行政代替了标准建设的专业化逻辑，使得标准化建设在初始阶段就具有了政治化动员的色彩；二是在组织行动的压力下，基层工作人员的行动策略选择会受到影响，进而影响标准化效能的有效发挥，呈现出多半“悬浮”的状态。由此看来，这场标准化治理的改革，加剧了“决策端”与“实施端”的相互分离。

第一，动员实施成为唯一的选择。在调研中发现，主要有两个项目需要经历标准化改革，一是关于不同工程款项，乡村需要配备的材料、文件以及需要对接的部门内容的标准化改革；二是村级事务管理中对于会议记录要求的整理。事实上，M县在包含小微权力清单、村级事务公开的办法以及社会救助等方面都作了较为细致的程序化规定，但由于村级事务十分繁杂，村级在处理上述文件要求时，几乎都处于应付的状态。因此，哪个项目施加的压力最大，哪个就会被相对地重视。2018年前后，纪委的检查工作开始频繁，这倒逼乡村对于“三资”建设使用上作出规范化调整。在镇“三资”办的工作人员来看，给村干部们培训十次，不如将他们的材料退回一次。

我们现在发现，最好的办法就是给他们的材料多退几次，他们以后就知道按照什么样的流程来了，就知道少什么材料了……叫他们开会学习，有的一边学习一边电话没得停的，我们有些村干部真的很忙的。(访谈记录：20210513WY)

第二，间断式检查促进标准落实。面对村干部长期的应付式处理，基层单位理解村务治理的现状，但又迫于上级考核的压力，因而只能选择部分被重点考核的项目进行规范化要求。因此，这种检查就呈现间断式的特征，只要上级没有作严格的绩效考核要求，基层政府基本不会进行干涉，由村级单位自行组织建设。然而，不加干涉的项目基本处于相对“混乱”的状态，不仅程序要求理解不清，更无法配合基层政府作出相应的行动。从这个角度而言，基层政府向村级乃至社会的标准化建设，是一场需要耗费基层大量人力物力财力的行动。任何一场下级规范行动的养成必须以资源和长期的时间投入为基础。而乡镇一级的事务也同样繁杂，基层单位无法按照标准手册要求一一落实，只能对部分上级重点关注的项目，进行间断式的检查和动员。

2018年之前没有检查的时候，真的是比较乱的，甚至还有那种工程老板年底到我们这里来要钱的。后面我就跟那些村干部说，所有过来对接的必须是村干部或者村里的出纳过来。工程老板在里面掺和的话，会让村里的记录都要废掉的。所以我们现在就隔一段时间开一次会跟他们讲一下。(访谈记录：20210513WY)

第三，变动的事实与滞后的标准。在Y村调研的时候，我们发现了实施标准的滞后性与现实不匹配的问题。以Y村的公路提升为例，在初始项目交流设计之时，“三资”方会对项目设计的资金预算做审查，会帮助村级省掉部分项目的资金。但是在项目实施的时候，中间会出现很多的小插曲，例如路可能会修到农田里，这就需要增加费用、超工程量，就没有办法支付工程款，而项目申报的金额又是固定的，因此就需要缩减后期的工程。然而一旦这个事情没做好，民众各类的不满就会频出，事情发展到最后很有可能出现“吃力不讨好”的现象。前前后后所走的流程，所做的工作，由于没有满足民众的预期，等于白做。标准是硬性的，而社会情境是复杂的，此时相应的变通机制又不健全，这就导致实际执行端和标准规定端的分离，出现形式主义或架空标准的现象。

四、复合型分离：标准化改革结构性困局的一种解释

在G镇标准化实施的过程中，遭遇了行政逻辑替代专业化逻辑的执行，组织行动压力“反构”基层执行策略的选择，最终加剧了“决策端—实施端”相互分离的情况。上述案例揭示了G镇在实施标准化改革后所遭遇的行动困局，以及希望借此找到解决办法弥补与实施。从学理上进行分析，正是系统性整合与社会性整合的同步失效，才造成标准化治理在遭遇复杂的社会治理现实时，时而可以纠正治理中的偏差，时而却加重基层治理负担。基于此，笔者用“复合型分离”来对基层治理标准化实践的制度困境进行学理解释。所谓复合型分离，就是指原本处于平衡状态下的制度性架构，在受到外部力量作用的情况下，其各自所代表的逻辑取向开始变得相互矛盾，进而打破最初的平衡，呈现系统性分离状态。

(一)三重制度支柱下组织行为的发展与异化

理解组织行为，除了要思考可能存在哪些制度影响个体行为，还需要考虑这些制度是如何从抽象的制度过程转变为微观上影响人的行为的[37]。制度逻辑的宏观-微观人的行为模型见图2。从图2可以看出，制度作为一种工具(手段与方式)，从抽象的宏观层面嵌入到治理实践过程中，占据与控制着“人体与组织”注意力的焦点，而此时行动者也受到被文化嵌入的约束，将自己有限的注意力投入到具体的计划与组织方案中。尽管个体被卷入制度网络当中，但行动者采取何种方式演绎或还原制度逻辑还是需要依靠个体的能动性。因此制度支柱下的个体，是能够根据制度意识以及自主接受的制度注意力引导的范围内，开展组织互动的。

图2 制度逻辑的宏观-微观人的行为模型(2)图片来源：根据Coleman，James S. Foundations of Social Theory.Cambridge，MA：Harvard University Press，1990版中的模型改编而成。

上述的案例过程描述了政治动员的逻辑、专业化管理逻辑以及社会协同的逻辑间存在不平衡、相互替代甚至剥夺的现象。主要表现为专业化管理的逻辑被政治动员逻辑取代，科层动员实施标准化治理，而标准化治理过程是否标准却无人在意，更关注是否符合上级检查的要求。专业化管理的逻辑在过程中被“架空”，表现为尽管这是一场理性认知都认为是恰当的组织实施过程。在具体的实践过程中，基层的工作人员却无法分配出更多的注意力在组织实施过程的恰当性上。而行动过程中的自主意识以及受到文化-认知型制度因素的影响，也不得不在这个过程中进一步考虑民众的需求以及社会对其的监督和压力，上述过程进一步挤占管理专业化的空间。

在乡村治理的实际过程中，村干部不是忙于应付上级，就是忙于管理与回应村民。为了抢占村干部的注意力，上级政府常常采取层级施压的方式，而村民则是通过各类上访与聚众的活动，这就使得村干部长期处于两种力量的撕扯中，其中还没有考虑村干部个人意识以及偏好的影响因素。村干部由村民选出，从制度设计上，需要对村民负责，而村支书一肩挑的职责，又在党政这条线上，需要对上级领导负责，双方都希望村干部能为自己一方多付出一份力量。从党政要求来看，上级政府希望村级按章办事，按规留痕，保证所有的程序合法，尽量避免本地区的重大风险事件；从村民要求来看，希望村干部能够为本村谋福利、谋发展，实现本村村民的富裕。尽管双方能在理想设计过程中做到殊途同归，但是实践过程中难免出现分歧，这就导致行为的异化。

不同的制度逻辑对应着不同的组织行为方式，也代表了不同的影响程度。尽管社会环境以及对民众的要求不作为直接影响因素，但如果出现重大的风险事件或民众“闹大”类的事件后，将会抢占传统强制性的组织制度的要求。因此，这场从制度逻辑到村干部行为实施的复合型状态不是一成不变的，而是处于相互影响，相互构建，时时变动之中。这也就解释了为何标准化治理的过程中，会出现多方都很满意的结果。当标准治理的村制规范，既符合了民众的要求，又考虑了村干部的实际治理能力，处于规制性、规范性以及文化-认知上的一致，就会取得较好的治理成效。然而，如果实施过程中，行政逻辑抢占管理专业的逻辑，而社会治理的特殊环境又要求出台更符合社会共识并施加了外部压力时，就会导致村干部实际行为的变形，集中表现为压力下形式主义丛生，以及标准“架空”式施政(图3)。

图3 多重制度逻辑下村干部的行为困境

(二)制度平衡下的复合系统

复合系统下的平衡不仅代表了复合本身的要素难以轻易改变，更代表了由要素所形成的相互掣肘的结构性关系。在要素的组织过程中，每一项所代表的制度规定都有其自身运转的核心逻辑。基层治理实践的动员逻辑，其在组织过程中是高于管理专业化和社会互动协同逻辑的。换言之，在实现标准化专业管理的过程中，应当采用专业管理方式确定的组织原则，在开始进行的时候就被另一种组织原则所取代。政治动员的逻辑是长期存在的制度逻辑，当这种组织自律达到一定的水平之后，运行的系统就会改变其原来的理想价值，按照常规的以及习惯的组织原则进行，即使在系统性整合的被动环境中要求实施标准化管理，也很难实现大范围的组织系统原则的变动。从这个角度来说，标准化管理具有官僚政治组织悖论的色彩。

基层社会治理之所以特殊是它无法避开社会系统的影响。社会系统是通过符号而与其他的社会环境区别开来，形成的内在自然或社会成员的有机基础。社会系统的规范有内在自然社会化以及面对外部自然两种状态，在内在自然社会化过程中，通过个体自身加以论证的规范对内在的自然进行整合，从而达到规范中所提出正确性的要求。而面对外部的自然，社会系统一般遵循工具性的规则来捍卫自身，因为面对外部的自然，需要理解语言以及在这个过程中存在的交往性的结构，只有在这些交往与转化中的结构里，人们需要依靠理性来寻找构成意义共同性的价值。在基层干部的眼里，实现标准化治理的过程并非一场内在自然化的过程，因为他们没有多余的精力来理解这场内在化的行动，因此多将其理解为一场外在化的要求，将它当作一场组织任务予以完成。

多重制度的平衡不仅强调了在系统功能运行中的控制与组织的能力，而且关注了组织过程中的价值和语言符号的软性因素的影响。任何一场危机发生或行动失败都不可以简单地归结于外部条件或强加于某些人的身上。系统自律的实现不是一朝一夕的产物，需要社会的价值引导以及涉及政治、经济、文化等多个社会运行组织要素的影响。与此同时，还要考虑主体外部显性的制度因素以及由其引发的行为后果。这些要素是相互重叠，甚至是相互构建互为因果的。从现实层面来说，实现标准化系统性改革，取代原来压力型体制下的政治性逻辑可以从两个层面考虑突破：一是改革的行动所能获取规范结构改变的恰当性，二是一种可以获取恰当的制度性的成长机制，从而有效对抗原来固化的制度过程。

五、总结与讨论

本文从G镇的标准化改革的案例入手，以三维制度平衡的框架为突破点，理解当前基层标准化改革的治理困境。基层标准化体系改革在过程中有三个基本制度性架构：管理专业化逻辑、政治动员逻辑以及社会协同的逻辑。三种逻辑代表了各自的逻辑取向，表明了这种基层改革过程中的基本矛盾。在本案例的实施过程中，政治动员逻辑取代了专业化逻辑、社会协同逻辑“反构”了科层组织过程，进一步压缩专业化逻辑。而社会协同的逻辑与科层组织的逻辑又分别含有了不同的价值内核，从而导致标准实施过程中的“分离”现象。当社会协同的逻辑与政治动员逻辑一致时，标准化的治理过程受到一致的认可系统的平衡也得以维持。

实践中的多数情况是平衡并未有效地维持。由政治动员逻辑引发的规制性支柱、专业化逻辑下的规范性支柱以及社会协调逻辑下的文化-认知型支柱分别代表了不同的制度支柱下影响人行为的程度。强制、规范和认同各有其完善组织稳定的系统性要素。强制可以保障系统整合的强有力，却很难抵抗行为者内部自然的力量，即按照理性规章制度的要求实施，导致形式主义丛生；而认同性的要素是组织中最易被忽略却也最容易引起组织颠覆的核心内容，因而这个过程中必须考虑社会整合力量的重要性。社会整合的力量代表了社会的价值、语言和符号，以软约束的方式影响着组织的行动以及组织注意力。当认同性的价值达到一定的高度时，组织将会展现前所未有的凝聚力和组织力；但当认同的价值力量处于相互矛盾与相互对抗时，便会造成行为的相互矛盾与分离。由此，本文将基层标准化实施的困境解释为复合型分离。

基层标准化治理的困境并非一场单一式的结构式困境，而是处于多重系统与要素复合状态下的分离。分离的对象不仅包含了抽象的制度层，更渗透到组织中的行为者。由此就不难理解发生在G镇的这场改革为何要实施，如果基层政府忽略了村干部的实际行为能力而增加行政任务，这将会导致形式主义的不断发生；而如果一厢情愿地进行标准化改革，没有关注村民或村干部的属地职能和要求，将会导致标准化治理变成一场内卷化的组织运动。社会基本文化共识不等同于村集体的要求，村集体同样包含排他以及属地利益的要求。因此，这种标准化治理的自上而下的改革从开始就很难真正深入到基层社会。

基层特殊的治理环境无法按照理想中的理性标准实施与设计，必须理解其特殊的治理情境，从而更新组织动员的方式。上述过程应当是一个上级组织的学习过程，而不是一个加压实施的过程，只有充分理解并渗透到基层实施的治理环境，才能真正制定出符合本地区的治理规范。在本案例中出现复合型分离的现象在于不同制度逻辑间的相互挤压与替代，导致制度逻辑间的不平衡，专业化管理逻辑被彻底挤出，标准化、规范化治理的前后并无本质的区别。而上级管理者真正能做的，就是在这个过程中增加上级规章与下级执行间的适应性，抚平真实治理世界的要求与文本规定的差距，降低下级单位对于文本学习的各类成本，在协同共建中实现组织的发展与社会的认同。