目标设置如何影响公共项目绩效——自我效能感的中介效应和组织沟通的调节效应*

张 强，施晚弟

(华南师范大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510006)

一、问题的提出

在一定意义上说，中国实行的是“目标治国”；因此，理解政府如何设置、调整、应对和完成目标，以及目标如何影响政府行为和绩效，具有重要的理论价值和实践意义[1]。目标管理责任制作为我国地方政府治理的主要方式，将上级战略规划层层分解和细化，形成环环相扣的目标锁链，并通过政府绩效评价和干部晋升机制，使上级政策意图得以传达和贯彻[2]。公共项目是我国预算支出的最主要形式。中央与地方政府分级治理，以项目制为资源分配方式，逐渐演化成一种崭新的国家治理体制，对经济社会发展产生重大影响[3]。目标设置对地方政府行为的形塑主要是通过内嵌于公共项目实现的，因为地方政府主要以项目制方式提供公共服务。项目制是上级部门利用资源转移来捕获下级部门注意力，使其优先关注和完成本部门核心任务的一种重要制度[4]。

在传统基数法预算模式下，政府部门(项目)进行预算申报时无需设置绩效目标，下一年度预算增减主要受政治行动者和部门博弈等因素的影响，与预算支出绩效无关。预算支出责任也主要是合规性问责，而非绩效问责。维尔达夫斯基(Wildavsky)富有洞见地指出，公共预算的本质是政治，预算是政治的一个次系统[5]。中国预算改革进程同样受制于政治改革的滞后[6]。与西方国家不同，中国预算过程中的政治博弈更多表现为党政主要领导之间、主要领导与分管领导之间、上下级政府之间以及政府部门之间对预算资源的争夺[7]。这无疑会变相鼓励预算单位在申请预算时，不顾实际需求地谋取预算资源最大化，从而导致预算资源的巨大浪费。为改变这一状况，20世纪70年代以来多数经合组织(OECD)成员国持续探索绩效预算改革，推进绩效与预算的深度融合。

党的十八大以来，在绩效合法性理念指导下，我国积极探索绩效导向的预算改革，这是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和重要支撑。党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)中明确要求“强化绩效目标管理”，其本质是以预算分配为主线、以绩效目标为抓手，深入推进绩效与预算的深度融合，这主要体现为“两挂钩”：一是事前的绩效目标设置与预算分配挂钩，即坚持“谁申请资金、谁设立目标”“谁分配资金、谁审核目标”和“谁批复预算、谁批复目标”的原则和流程；二是事后的绩效评价结果(绩效目标完成情况)与预算调整挂钩，正如《意见》要求“对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消”。预算绩效目标管理的理论预设使科学的目标设置能够提升公共部门(项目)绩效，进而为优化预算分配提供客观依据。在此背景下，目标设置被广泛引入我国公共项目预算绩效管理之中，目标设置比以往捕获了更多的注意力。缘此，本研究的核心问题是：目标设置是否对公共项目绩效产生了影响？其作用机制是什么？

二、文献回顾与研究假设

目标设置理论最早起源于心理学家对个体绩效的研究。早在1935年，心理学家迈克(Mace,C A)就关注到不同类型目标会影响个体的任务绩效[8]。1968年，洛克(Edwin A Locke)构建了目标设置理论，其核心假设是：设置清晰、有难度的目标，并让多方参与目标设置，有利于提升个体的自我效能感和目标承诺；将目标实现和组织激励结合，能激发工作动机、团队合作和组织学习，提升工作绩效[9]。史密斯、洛克和白瑞(Ken G Smith,Edwin A Locke & David Barry)研究发现，当个人目标和组织目标一致时，目标设置通过影响个体绩效而对组织绩效产生显著影响[10]，从而将关注焦点从个人拓展到组织。莱特汉姆、洛克和费斯纳(Latham,Locke & Fassina)建构了目标设置理论的基本元素和高绩效循环模型，即目标清晰度、目标难度直接影响绩效；而绩效影响个体/组织满意度，对绩效和奖励的满意度又反过来促使个体/组织对新的挑战进行承诺；目标和绩效之间的关系也会受到目标承诺、目标重要性、反馈、任务复杂性和策略等因素的影响[11]。

20世纪80年代开始，目标设置对公共部门(项目)绩效的影响研究开始引起学者关注。艾莉森(Allison,Graham T)研究指出，由于缺乏利润追求、政治干预和多元价值冲突，公共部门比私营部门的目标更加模糊[12]。瑞普利和弗兰克林(Ripley and Franklin)研究发现，目标模糊性是影响联邦项目绩效的五个最重要因素之一[13]。也有研究持不同观点：林德布洛姆和斯塔克等(Lindblom,Charles E;Stazyk,Edmund C. & Holly T. Goerdel)认为，为了与不同利益群体达成妥协、并获得它们的政治支持，政府目标模糊性是需要的[14-15]；威尔什(Welsh D T,Ordóez L D)研究发现，清晰而狭隘的目标会侵蚀组织文化、进而降低组织绩效，目标的模糊性有助于降低外部利益相关者的干预、增强交流和提供学习机会；困难的目标导致组织的竞争文化、个人主义的心态和对抗性的社会行为，组织成员专注于目标而忽略帮助其他成员[16]。波特和密尔(John Bohte,Kenneth J. Meier)研究认为，公共组织产出比社会效益更容易衡量，官僚有动力最大化其产出，从而引发目标置换；下级组织专注于用产生取悦上级组织的绩效数字，故意操纵产出水平以尽可能最好地描述绩效[17]。因此，识别目标设置对公共项目绩效的影响及其作用机制，对于提升公共项目绩效，改进政府管理具有重要意义。

(一)目标设置与公共项目绩效

根据目标设置理论(Locke,1968;Latham,Locke & Fassina,2002),本研究主要从目标清晰度、目标困难度和目标参与三个维度，探讨目标设置对公共项目绩效的影响及其作用机制。

1.目标清晰度与公共项目绩效。根据目标设置理论，如果指导工作的目标明确、具体，而不是模棱两可，组织成员的绩效会更好。因为组织成员更好地了解组织对自己的期望，那么他为实现目标而应该采取的行动过程就会变得更加清晰，并且实现目标的机会也会增加。这再次通过积极强化和激发承诺来提高自我效能感，反过来又有益于未来的努力和绩效[18]。目标清晰度有助于组织成员了解对他们的期望以及哪些行为对实现目标有用，从而降低角色模糊性[19]。大量研究关注了目标模糊度对公共部门绩效的影响(Chun & Rainey,2005;Davis & Stazyk,2015;Jung,2014)。目标模糊度指向组织给目标留有解释空间的大小，它使得不同主体对同一目标的理解有很大差异[20]。目标模糊度在一定程度上降低了自我效能感，对个体工作动机和组织绩效带来消极影响。目标模糊度能有效预测较低的工作满意度和较高的离职倾向，从而对组织绩效产生不良影响[21]。莱尼(Lynn)发现，由于缺乏利润追求、政治干预和多元价值冲突，政府部门比私营企业的目标更加模糊，而这种目标模糊性对政府部门及其雇员的绩效有重要(主要是负面)影响[22]。江(Jung,Chan Su)针对美国联邦公共项目等级评估工具(Program Assessing Rating Tool)的研究发现，目标模糊度会对联邦公共项目绩效产生负面影响[23]。相反，当给公共项目设置清晰、具体的绩效目标时，由于目标可以集中组织成员稀缺的注意力，为其提供行动的指南，减少“不确定性”带来的焦虑，绩效与目标的差距对项目成员产生激励力，并给公共项目带来改进绩效的积极影响。具体而清晰的目标则将个体的注意力引向与目标相关的活动上，远离干扰，激励组织成员为实现目标付出更多努力[24]，从而带来更高的项目绩效。基于此，本研究提出假设：

H1：目标清晰度对公共项目绩效有正向显著影响。

2.目标困难度与公共项目绩效。目标困难度是个体对实现目标的困难程度的感知[25]。目标困难度指定了一定程度的任务熟练程度，并定义了人们衡量目标进度的标准。目标困难度通常被描述为目标理论中的激励成分，设定有适当难度的目标比设定容易的目标会带来更高水平的绩效[26]。目标设定理论的一个核心前提是，在给定目标承诺的情况下，目标的困难度水平与一个人随后的任务表现之间存在线性关系。只要组织成员致力于目标，具有实现目标的必要能力，且没有相互冲突的目标，目标困难度和任务绩效之间就会呈现正向线性关系[27]。有适当难度的目标可以唤起组织成员关注最有效或最快实现目标途径的绩效导向。假定组织成员致力于实现目标，适当难度的目标会比容易的目标激发更大的认知努力来获得与任务相关的策略。当组织成员缺乏有效执行目标所需的知识时，学习适当的策略、过程或程序可以提高绩效，而不是仅仅靠努力和坚持。设定适当难度的目标会增加组织成员的毅力，从而将努力转化为承诺、动力和学习，这最终会提高公共组织(项目)的绩效。有研究发现，目标最困难的参与者的绩效比目标最简单的参与者高出250%以上[28]。在给定目标承诺的情况下，目标的困难度水平与一个人随后的任务表现之间存在线性关系。洛克根据12项独立研究的结果得出了一个经验函数：在所有情况下，目标困难度和绩效的函数都是线性的，除非参与者达到了他们的能力极限，即能力是调节变量[29]。目标困难度通常被描述为目标理论中的激励成分，目标困难度和积极的绩效结果有正关系，无论目标是管理者分配的还是员工自己设定的[30]。随着时间的推移，目标困难度会导致努力、策略和持续努力[31]。基于此，本研究提出假设：

H2：目标困难度对公共项目绩效有正向显著影响。

3.目标参与与公共项目绩效。目标参与是管理者和下属之间在目标设置时的影响力共享，是组织成员参与组织决策和民主管理一种方式[32]。当组织成员被允许实质性参与要为之奋斗的目标的设置时，他们会更加致力于实现组织(项目)目标。参与目标设置会影响个人对组织(项目)目标的重要性评估和可及性，影响他们对目标实现的控制感和接受度[33]。目标参与让组织成员能够清楚地了解组织目标并与组织价值观保持一致。这激发了一系列积极行动来优化他们的工作系统，实现共同的组织发展目标，并产生内部者认同[34]。目标参与使得组织目标变得更为清晰，组织成员能够感知自己和组织目标的相关性，促进组织内部信息交流、下级对上级的信任和感知程序公平，以及减少角色模糊性带来的工作紧张[35]。目标参与可以使组织成员理解目标的难度和可行性，感受到组织的尊重，提高自主感、满意度和归属感，从而激发实现组织(项目)目标的潜能，进而有助于公共组织(项目)绩效提升。此外，目标参与可能会有助于提升目标承诺[36]，目标承诺则有利于促进组织绩效。参与性的目标设定或自我设定的目标与绩效的提高相关[37]。当组织成员被允许自己决定要为之奋斗的目标时，他们会更加致力于实现自己的目标[38]。总体来说，已有研究认为目标参与对组织绩效产生正向的影响。目标参与和组织成员的满意度与幸福感相关，因为参与性目标能提高组织成员的自主感和组织归属感，而自主感和组织归属感在公共项目绩效中起着至关重要的作用。基于此，本研究提出假设：

H3：目标参与对公共项目绩效有正向显著影响。

(二)自我效能感的中介效应

自我效能感是指个体对自己能否在一定水平上完成某一任务所具有的能力判断、信念或自我把握与感受[39]。在目标设置的情境中，自我效能感刻画了组织成员在特定情境下达成特定目标的信心及能力。自我效能感被认为是人类动机和情感反应的一个基本要素，可以通过员工的高耐力得到识别。自我效能感在目标清晰度、目标困难度与工作绩效的关系中起着中介效应[40]。

首先，目标清晰度可能会影响自我效能感。自我效能是一个人基于对自身技能的持续感知过程。基于这种感知，个人调整他的期望和信念，这反过来会导致个人行动[41]。当给组织成员设置清晰具体的目标时，他就会把目标作为衡量绩效的标准，并判断自己是否在朝着有利于目标的轨道前进，以及自己的能力如何，从而减少模糊性带来的焦虑感以及对自我能力的无端怀疑。设置清晰的目标，组织成员能够知觉到自己的进步，这种自我满意感反过来又能提高自我效能感。而对于不清晰的目标，组织成员会以极为不同的方式进行解释，对上级的目标期望存在不确定性，从而产生一种徒劳感[42]，这可能会对自我效能产生负面影响。目标清晰度的提高则会降低组织成员在上级绩效期望方面的不确定性，可以更好地专注于自己的知识技能以及如何实现预期目标[43]。

其次，目标困难度可能会影响自我效能感。如果目标设置太难，个体很难达到，这时他的自我评价就可能较低，而多次达不到目标就会降低他的自我效能感；设置目标太容易，个体也同样难以提高自我效能感。基于目标设置理论，我们假设目标难度会影响组织成员对个人技能的信心。低水平的目标难度与高水平的自我效能相关，因为目标很容易通过现有的能力和努力实现[44]。然而，目标难度的增加将导致员工根据新目标评估自己的技能。在这种情况下，目标难度的持续增加会逐渐降低一个人对实现目标的技能的信心，最终达到目标似乎完全无法实现的程度。一项针对美国公共雇员的研究发现，目标困难度的持续增加导致公共雇员的自我效能感下降[45]。适当的目标困难度通常能带来较高的自我效能感；但当目标困难度远超组织成员的能力时，将削弱其自我评价和信心，并由此产生紧张甚至挫败的消极情绪，进而影响后续的目标设置。

最后，目标参与可能会影响自我效能感。目标参与能让组织成员感受到一种对目标的控制感以及对组织的归属感，并且参与目标设置可以让员工更清晰地了解到目标的要求，从而提升完成目标的自信心，也即提高员工的自我效能感。参与式目标设置具有许多积极的行为后果，原因是参与式目标设置使得组织目标变得更为清晰，组织成员能够感知自己和组织目标的相关性，促进组织内部信息交流，下级对上级的信任和感知程序公平，以及减少角色模糊性带来的工作紧张。这些有助于增强组织成员的自我效能感。

自我效能对公共组织(项目)绩效有积极影响[46]。洛克和莱瑟姆(Locke & Latham)证明了自我效能感在解释与任务相关的绩效中起着核心作用[47]。良好的自我效能感能够激励组织成员不断去挑战自己的极限，对自己严格要求，设置富有挑战性的目标，并具有较强的抗压能力，表现出较强的目标承诺，从而提高组织绩效。同时，具有良好自我效能感的组织成员对自己的工作能力充满信心，相信自己是组织命运的掌控者。如果要提高组织绩效，就必须让组织成员的工作充满自我效能感。对具体目标具有高自我效能的组织成员会付出更大的努力来实现既定的目标，因此比低自我效能感的组织成员绩效表现更好[48]。班杜拉(Bandura)认为，自我效能感低的员工付出的努力较少，甚至完全放弃努力；具有高水平自我效能的员工更密集地使用分析模式制定新的战略来实现他们的目标[49]。高水平的自我效能感有助于个人保持对行动方针的承诺[50]。具有高自我效能感的员工倾向于将他们的目标告知他人，因为他们坚信自己有能力实现目标。这样的员工更有可能希望他们的绩效被衡量，因此为他们的任务和实现目标付出更多的努力。自我效能对公共和私营部门绩效具有积极影响[51]。基于以上分析，本研究提出假设:

H4：自我效能感在目标清晰度对公共项目绩效的影响中发挥中介效应；

H5：自我效能感在目标困难度对公共项目绩效的影响中发挥中介效应；

H6：自我效能感在目标参与对公共项目绩效的影响中发挥中介效应。

(三)组织沟通的调节效应

组织沟通是组织以一种使得信息接收者获取和理解的方式来传达信息、思想或感受的组织现象[52]。组织沟通在目标设置中的作用主要体现在其对目标的清晰阐释和对目标进展的反馈。作为阐释和反馈绩效目标的手段，组织沟通可能会影响目标设置对公共项目绩效的作用程度。对于组织实现其预期目标而言，组织沟通是必不可少的组成部分，因为它可以用来激励员工实现这些目标[53]。在公共部门中，组织沟通显得尤为重要，因为公共部门的管理层级和信息传递链条往往更长，目标经过层层分解后存在被曲解的风险更高。组织沟通被认为能够提高组织目标的清晰度和对组织目标的共同理解，有助于揭示将员工的行为引导至目标所需的信息[54]。组织沟通社会性地构建了组织目标和期望的共同定义，从而使得目标清晰度对项目绩效的影响可能会更加明显。组织沟通促进了组织成员分享公共项目的相关知识和观点。这种分享相关知识和观点的过程可以促进团队内部的相互理解与合作，从而提高项目绩效。组织沟通向团队成员阐明了他们的努力如何有助于明确期望和目标，从而减少角色模糊性[55]。因此可以假设组织沟通具有调节作用：组织沟通可以帮助减少目标模糊度，因为沟通有助于建立对公共项目目标的共同理解，并将努力集中在目标实现上，从而提高完成目标的可能。

组织沟通和反馈提供了关于目标进展的信息，这对于组织成员决定需要继续做什么，开始做什么或停止做什么来实现目标是必要的。没有沟通和反馈，人们就不会意识到自己的进步或退步，衡量有效实现目标所需的努力程度也变得困难[56]。正反馈鼓励个人设定更高难度的绩效目标，并提高对高绩效目标的承诺[57]；负反馈则提高了人们对绩效目标差异的认识，并激励人们减少差异。当组织反馈针对设定更具挑战性的目标时，它是最有效的[58]。组织反馈允许个人和团队发现他们当前实现目标中的任何弱点，意识到他们的工作正在被评估并且他们的贡献正在被认可，自我效能感提高，并设置更有难度的目标。在组织沟通和反馈的情况下，目标困难度对公共项目绩效的影响会提高。

在目标参与中，积极的组织沟通阐明了组织成员对参与过程和规则的理解。此外，组织沟通可以为组织成员提供准确的组织信息和影响组织决策过程的机会。与管理者和其他成员的沟通使组织成员能够影响组织决策过程并促进自愿合作和协调[59]，形成民主和谐的组织氛围，从而使得组织成员相信参与能够产生实质的影响力。当组织成员相信管理者听到了自己的声音时，会感到更有归属感和动力，从而鼓励组织成员更积极主动地参与目标设置过程。在积极组织沟通的情况下，目标参与对项目绩效的作用会更强。综上，本研究提出假设：

H7：组织沟通在目标清晰度和公共项目绩效之间起正向调节作用；

H8：组织沟通在目标困难度和公共项目绩效之间起正向调节作用；

H9：组织沟通在目标参与和公共项目绩效之间起正向调节作用。

综上，本研究的模型构建如图1所示。

图1 研究模型

三、研究设计

(一)数据来源

由于我国推行预算绩效管理的时间较短，加之公开的公共项目绩效数据缺乏，目前国内关于目标设置对公共项目绩效影响的实证研究比较少见。作为“局内人”，财政部门和业务部门预算官员直接参与公共项目预算绩效管理工作，对目标设置情况及其对公共项目绩效的影响有着最真切体会和深入观察。广东省是率先开展预算绩效管理改革探索的少数省份之一，其预算绩效管理工作在全国处于领先地位。在财政部开展的2018年度中央部门和地方预算绩效管理工作考核排名中，广东省获得优秀等次第1名。缘此，本研究以广东省公共部门一线预算官员问卷调查数据为基础开展实证研究，具有典型性，研究发现有决策参考价值。

2020年10月—2021年3月，本研究团队对广东省财政厅、3个地级市财政局和2个县(区)财政局预算官员进行了多次半结构化访谈，全面了解预算绩效管理改革进展、项目预算绩效管理和绩效目标设置的实际运行情况。在半结构化访谈基础上，研究团队编制了“项目预算绩效目标管理实施情况调查问卷”。经过对30个预算官员样本的试调查，最终形成包括71个题项的正式调查问卷。

问卷调查样本主要来源于两个部分：一是2021年10月14—20日采用问卷星在市县预算工作微信群开展问卷调查，主要对象是市县财政部门的一线预算官员，共收集样本298份；二是2021年9月12日—12月10日采用问卷星在广东省4所重点大学公共管理硕士(MPA)项目2020级和2021级学员微信群开展问卷调查，共收集问卷707份，其中预算官员问卷167份。通过两种途径获取的465份预算官员问卷中，有效问卷433份，有效率为93.11%。

(二)变量操作化

1.因变量

本研究的因变量——公共项目绩效的测量参考了美国联邦政府开发的项目等级评估工具(Program Assessing Rating Tool)，结合中国语境，从项目目的和设计、项目战略规划、项目管理、项目绩效结果和责任四个维度进行操作化。公共项目绩效的测量共设计了9个题项：项目立项可行性明显提高(PP1)；项目能更好地体现政策意图(PP2)；项目绩效信息收集更受重视(PP3)；项目成本明显节约(PP4)；项目能按时完成(PP5)；项目能高质量完成(PP6)；项目经济效益明显提高(PP7)；项目社会效益明显提高(PP8)；项目公众满意度明显提高(PP9)。

2.自变量

(1)目标清晰度(GS)。目标清晰度的测量借鉴了累尼(Rainey)开发的成熟量表[60]。该量表被广泛运用于目标设置的研究中，具有良好的信度和效度。目标清晰度的测量具体操作化为三个题项：项目绩效目标设置清晰、可测量(GS1)；项目参与人清楚项目绩效目标(GS2)；项目绩效目标很容易向外人解释清楚(GS3)。

(2)目标困难度(GD)。目标困难度的测量由研究者结合中国语境自主开发设计。目标困难度的测量具体操作化为三个题项：单位为了绩效评价得到高分而设置较低的绩效目标(GD1)；单位为争取更多的预算资金而设置较高的绩效目标(GD2)；上级要求总是高于单位的实际执行能力，从而导致绩效目标难度偏高(GD3)。

(3)目标参与(GP)。目标参与的测量由研究者结合中国语境自主开发设计。目标参与的测量具体操作化为四个题项：项目绩效目标设置过程中，会公开听取大家的意见(GP1)；项目绩效目标设置过程中，我的意见经常被采纳(GP2)；财政部门对项目绩效目标的设置有重要影响(GP3)；专家参与的项目立项可行性评价对项目绩效目标设置有重要影响(GP4)。

3.中介变量

自我效能感的测量借鉴了陈(Chen et al.)开发的成熟量表[61]。该量表被广泛运用于自我效能感的研究中，具有良好的信度和效度。本研究的中介变量——自我效能感(SE)的测量具体操作化为三个题项：团队相信项目目标任务能够按时保质保量完成(SE1)；当遇到有难度的项目目标任务时，团队相信最终能够完成(SE2)；在实现项目目标任务过程中，团队相信能够应付突发情况(SE3)。

4.调节变量

组织沟通的测量由研究者结合中国语境自主开发设计。本研究的控制变量——组织沟通(OC)的测量具体操作化为三个题项：单位建立了项目信息共享系统(OC1)；单位同事之间经常共享而不是保密项目信息(OC2)；单位同事之间经常交流项目绩效目标(OC3)。

以上题项的选项均采用李克特五级量表进行编码，1=“完全不赞同”，2=“不赞同”，3=“不赞同也不反对”，4=“赞同”，5=“完全赞同”。

四、统计分析与假设检验

(一)描述性统计分析

本研究中433份有效样本的描述性统计结果显示：(1)政治面貌：群众占比17.3%，共青团员占比10.9%，中共党员占比69.1%，民主党派占比1.4%，无党派人士占比1.4%；(2)受教育水平相对较高：其中大学专科占比6.5%，大学本科占比77.4%，研究生占比16.2%；(3)工作单位层级分布比较均匀：其中乡/镇部门占比16.6%，县(区)直部门占比39.5%，市直部门占比32.1%，省直部门占比11.8%；(4)职位等级均是基层一线预算官员：其中科员占比73.2%，科级干部占比26.8%。

表1 变量描述性统计和相关矩阵(N=433)

运用皮尔逊(Pearson)相关系数法探究变量间的相关关系(表1)：目标清晰度、目标困难度、目标参与、组织沟通、自我效能感与项目绩效均呈现显著相关关系，且相关系数值均大于0。这表明各个变量之间存在正相关关系，为下文的结构方程模型分析提供了支持。

(二)共同方法偏差检验

本研究的调查问卷均由被试者自主回答，可能存在共同方法偏差。为此，我们采用单因素模型对所有自评项目进行检验。哈曼(Harman )单因子法可以使用验证性因子分析(CFA)进行检验[62]。如果单因子CFA模型的大部分拟合指数均未达到标准值，或者单因子CFA模型是竞争模型中拟合数据最差的模型，则研究者有较充足的理由相信不存在严重的共同方法偏差问题[63]。本研究采用Amos24.0对所有自评项目进行单因子CFA模型分析，结果显示模型拟合指标非常差，χ2/df=11.585，CFI=0.636，GFI=0.569，AGFI=0.497，NFI=0.616，RMSEA=0.157。由此，我们有理由相信问卷调查题项之间不存在共同方法偏差。

(三)信度与效度分析

本文运用SPSS22.0对测量指标进行探索性因子分析，以检验量表在实际测量中是否具有构想效度。经计算，KMO值为0.924，Bartlett球形检验值为8 462.772，自由度为300，显著性概率为0.000，说明适合进行探索性因子分析。接着，采用主成分分析法提取出六个因子(表2)，其解释的总方差为75.313%。剔除负载值较低的测量项后，因子负载值均在0.7以上，显示各个测量项清晰地归属于特定的公共因子，说明量表的区分效度与构想效度较好。

表2 因子分析结果

采用Cronbach's alpha 系数法进行信度检验的结果显示：各个变量的信度系数值均大于0.7，研究变量的组合信度CR值均大于0.7，说明研究变量具有较高的组合信度，内部一致性较好。综合来看，调查问卷数据的质量较高。为进一步检验量表的模型拟合实际数据的能力，我们采用验证性因子分析。各潜变量的标准化载荷系数绝对值均大于0.67且显著，这说明变量有着较好的测量关系。平均方差萃取AVE值均大于0.5的阈值，这说明变量具有良好的收敛效度。变量AVE值的算术平方根均大于变量间相关系数的绝对值，这说明研究变量具有较好的区分效度。

表3 变量的信度和效度

(四)中介效应分析

本研究运用结构方程法，以项目绩效为因变量，以目标清晰度、目标困难度和目标参与为自变量，以自我效能感为中介变量，构建中介效应模型。采用Bootstrap(重复抽样法)方法检验自我效能感的中介效应[64]。Bootstrap是一种非参数检验法，不要求总体服从正态分布。先从给定的样本中有放回地重复取样以产生出许多样本，即将原始样本当作Bootstrap总体，从这个Bootstrap总体中重复取样以得到类似于原始样本的Bootstrap样本[65]。例如，对容量为433的原始样本进行2 000次Bootstrap抽样，得到2 000个容量均为433的Bootstrap样本，对这2 000个Bootstrap样本进行拟合，计算出2 000个系数乘积的估计值。将估计值从小到大排序，其中第2.5百分位点和第97.5百分位点就构成一个置信度为95%的置信区间，如果置信区间不包含0，则系数乘积显著[66-67]。

表4 中介效应的Bootstrap检验

本研究使用偏差校正非参数百分位Bootstrap法，抽样次数设置为2 000次，置信度选择95%。统计结果表明，中介效应模型达到了良好的拟合优度(χ2/df=2.895，RMSEA=0.066，GFI=0.906，CFI=0.958，NFI=0.937，TLI=0.949，IFI=0.958)。Bootstrap检验结果显示：(1)目标清晰度显著正向影响项目绩效(β=0.207，SE=0.031，P<0.001)，目标清晰度显著正向影响自我效能感(β=0.395，SE=0.040，P<0.001)，且自我效能感显著正向影响项目绩效(β=0.443，SE=0.045，P<0.001)，间接效应95%的置信区间为[0.077，0.175]，区间不含零。这说明自我效能感在目标清晰度和项目绩效之间起着部分中介效应，假设H1、H4成立。(2)目标困难度对项目绩效的影响不显著(β=-0.014，SE=0.026，P=0.719)，且目标困难度对自我效能感的影响不显著(β=0.020，SE=0.036，P=0.669)，间接效应95%的置信区间为[-0.020，0.031]，区间包含零。这说明自我效能感在目标困难度和项目绩效之间的中介效应不显著，假设H2、H5不成立。(3)目标参与显著正向影响项目绩效(β=0.285，SE=0.049，P<0.001)，目标参与显著正向影响自我效能感(β=0.351，SE=0.060，P<0.001)，且自我效能感对项目绩效有显著正向影响(β=0.443，SE=0.045，P<0.001)，间接效应95%的置信区间为[0.079，0.233]，区间不含零。这说明自我效能感在目标参与和项目绩效之间起着部分中介效应，假设H3、H6成立。

(五)调节效应分析

本研究运用结构方程法，检验组织沟通在目标清晰度、目标困难度、目标参与和项目绩效之间的调节效应。采用偏差校正非参数百分位Bootstrap(重复抽样法)方法检验调节效应。抽样次数设置为2 000次，置信度选择95%。设置调节模型1：组织沟通在目标清晰度对项目绩效的影响中发挥调节效应；调节模型2：组织沟通在目标困难度对项目绩效的影响中发挥调节效应；调节模型3：组织沟通在目标参与对项目绩效的影响中发挥调节效应。

Bootstrap检验结果显示：调节模型1达到了良好的拟合优度(χ2/df=3.149；RMSEA=0.071；GFI=0.912；AGFI=0.878；CFI=0.956；NFI=0.936；TLI=0.945；IFI=0.956)。目标清晰度对项目绩效有显著正向的影响(β=0.307，SE=0.037，P<0.001)，组织沟通对项目绩效有显著的正向影响(β=0.424，SE=0.033，P<0.001)，且目标清晰度和组织沟通的交互项对项目绩效也有显著正向影响(β=0.204，SE=0.035，P<0.001)，调节效应95%的置信区间为[0.088，0.309]，区间不含零。这说明组织沟通在目标清晰度对项目绩效的影响中发挥显著调节效应。

表5 调节模型1的Bootstrap检验

进一步作简单斜率检验，根据高低程度的组织沟通(均值上下一个标准差)作图描绘调节效应。如图2所示，组织沟通由低值到高值时，目标清晰度对项目绩效的斜率变大，说明组织沟通具有正向调节作用。由此可见，相比于组织沟通低的公共项目，在组织沟通高的公共项目中，目标清晰度对项目绩效的正向影响更强。因此，假设H7得到支持。

图2 组织沟通对目标清晰度与项目绩效的调节作用

调节模型2达到了良好的拟合优度(χ2/df=2.607；RMSEA=0.061；GFI=0.924；AGFI=0.895；CFI=0.965；NFI=0.944；TLI=0.956；IFI=0.965)。目标困难度对项目绩效没有显著影响(β=0.023，SE=0.037，P=0.537)，组织沟通对项目绩效有显著的正向影响(β=0.341，SE=0.032，P<0.001)，组织沟通和目标困难度的交互项对项目绩效没有显著影响(β=0.046，SE=0.033，P=0.172)。这说明组织沟通在目标困难度对项目绩效的影响中没有发挥显著调节效应，假设H8不成立。

调节模型3达到了良好的拟合优度(χ2/df=3.367；RMSEA=0.074；GFI=0.905；CFI=0.948；NFI=0.928；TLI=0.935；IFI=0.948)。目标参与对项目绩效有显著的正向影响(β=0.762，SE=0.144，P<0.001)，组织沟通对项目绩效没有显著影响(β=0.069，SE=0.057，P=0.232)，组织沟通和目标参与的交互项对项目绩效也没有显著影响(β=-0.001，SE=0.018，P=0.943)。这说明组织沟通在目标困难度对项目绩效的影响中没有发挥显著调节效应，假设H9不成立。

图3 目标设置对公共项目绩效的影响及其作用机制

综上，本研究验证了目标设置对公共项目绩效的影响及其作用机制(图3)：其中，目标清晰度和目标参与显著正向影响公共项目绩效；自我效能感在目标清晰度、目标参与对项目绩效影响中均发挥了部分中介效应；组织沟通在目标清晰度对项目绩效的影响中发挥了调节效应。

(六)多群组比较分析

多群组结构方程模型(Multi-group Structural Equation Model)分别测试两个或多个群组中的结构模型，以检验不同群组的路径系数是否存在显著性差异。此类模型可能涉及路径模型、间接效应比较、验证因子模型或完整结构方程模型。多群组结构方程模型通常在每个群组中遵循相同的结构，并可提供群组内参数(如载荷、路径和相关性)的单独估计。多群组比较分析的目的通常是调查量表或测试是否具有跨群组的等效测量属性，又称不变性测试。传统结构方程模型暗含的假设是数据来源于单个群体，然而，现实中这种数据同质性假设通常是不存在的，不同地区或人群的结构模型可能存在很大差异。

广东省内不同区域的经济发展水平有明显差异。与此相对应，公务员队伍结构和政府管理水平也存在类似差异。这可能会对预算绩效管理改革的推进力度、绩效目标设置及其与项目绩效关系的认知等产生直接影响。与经济落后地区相比，经济发达地区的财力雄厚、绩效目标管理制度比较健全，预算官员对目标设置影响项目绩效的感知可能更为强烈。因此，考察经济发达程度不同地区预算官员对目标设置与公共项目绩效关系的认知是否存在差异，对于预算绩效管理改革的决策有重要参考价值。

本研究根据不同地区经济发展程度，将预算官员区分为来源于经济发达地区和经济欠发达地区两个群体。目前国际上对于经济发达地区的界定尚未有统一标准，常见标准有人类发展指数、人均国民生产总值、人均国内生产总值、工业化发展程度、第三产业发展程度、经济国际化程度和国民生活品质等。其中最常用标准是世界银行提出的按照人均国内生产总值或人均国民收入。按照2020年世界银行公布的最新标准，人均国民收入大于12535美元即为高收入国家。本研究参考这一标准，对2021年广东省21个地级市的人均GDP进行统计后发现，深圳、珠海、广州、佛山、东莞、惠州和中山7个地级市为经济发达地区，剩余14个地级市为经济欠发达地区(1)数据来源：广东统计信息网，http:∥stats.gd.gov.cn/,浏览日期2022年4月8日。。

表6 经济发达地区和欠发达地区多群组模型拟合指标

运用Amos24.0的多群组分析功能运行数据的结果显示：常见模型拟合指标χ2/df、AGFI、RMSEA、RMR、CFI、NFI和TLI均达标，经济发达地区和欠发达地区多群组模型整体拟合度较好，这说明模型具有较好的影响结构。利用极大似然估计法得到的标准化路径系数如表7所示。由表7可知，无论是经济发达地区还是欠发达地区，目标困难度对自我效能感和项目绩效均不存在显著影响；目标清晰度对自我效能感和项目绩效均存在显著正向影响；目标参与对自我效能感和项目绩效均存在显著正向影响。进一步观察可知，在目标清晰度对项目绩效的正向影响路径中，经济发达地区(β=0.185)显著大于欠发达地区(β=0.089)；在自我效能感对项目绩效的正向影响路径中，经济发达地区(β=0.523)显著大于欠发达地区(β=0.340)。而其他路径均不存在显著性差异。

表7 经济发达地区和欠发达地区的路径系数差异

五、研究结论与展望

(一)结论与讨论

本研究发现目标清晰度对公共项目绩效有显著正向影响。清晰的目标可以集中组织成员稀缺的注意力，减少不确定性带来的焦虑感和角色模糊，并为成员提供评估工作进展的标准，这些都有利于公共项目绩效的改善。目标参与对公共项目绩效也有显著正向影响。组织成员参与并影响目标设置过程增加了他们对组织决策的控制感和参与感，从而增加成员对目标的承诺[68]。目标参与能够通过创造更大的主人翁意识使目标对个人更重要[69]。鉴于公共部门固有的政治性和非营利性，目标设置理论在公共部门中的适用性受到诸多质疑，而本研究发现支持了目标设置理论在公共部门的有效性。葛蕾蕾、杨帆从个体层面验证了设置清晰的目标对公职人员的个体绩效有显著正向影响[70]，克勒格尔德(Kleingeld)从群体层面验证了目标设置与团队绩效的显著正向关系[71]，春和雷尼(Chun & Rainey)从组织层面验证了目标模糊度对政府组织绩效有显著负面影响[72]。本研究则从项目层面验证了目标设置(目标清晰度、目标参与)对公共项目绩效有显著影响，从而拓展了目标设置与绩效关系的理论边界。

自我效能感在目标清晰度、目标参与对公共项目绩效的影响中发挥部分中介效应。清晰的目标能有效地引导成员的努力，使其更清楚如何做才是正确的，也有利于了解自己取得的进展以及自己的努力对目标实现的贡献，从而增强实现目标的自信心，提高自我效能感。目标明晰与自我效能之间存在正相关关系，而目标模糊度则削弱了个人的自我效能感和工作动机[73]。目标参与不仅有助于提高组织成员的主人翁意识，也会使组织成员对预期目标及其实现方法有更加了解，因此，在完成目标时的自我效能感自然会增加。而自我效能感有助于激励组织成员不断挑战极限，设置富有挑战性的目标，从而有助于提高公共项目绩效。

组织沟通在目标清晰度对公共项目绩效的影响中发挥显著正向调节效应。由于公共项目的政治化和非商品化属性，使得公共项目的目标设置通常比私营项目困难得多。因此，有必要探寻替代性机制，以减轻目标模糊对公共项目绩效的负面影响。一种可能的替代性机制是加强公共组织之间、公共组织内部的沟通。组织沟通有助于缩小目标的解释空间，从而降低目标模糊带来的负面影响，确保上级政策意图的有效传达，建立共同的目标承诺，以实现组织期望和提升组织绩效。

此外，多群组比较分析结果表明，目标清晰度、自我效能感对项目绩效的正向影响路径中，经济发达地区都要显著大于经济欠发达地区。这说明经济发达地区预算绩效目标设置的科学化程度、预算官员自我效能感都显著高于经济欠发达地区。

传统观点认为，绩效预算是一种将资金安排与绩效评价结果挂钩的预算管理制度[74]。根据绩效信息在预算分配过程中发挥作用的程度，绩效预算大致可分为三种类型：呈现型绩效预算仅将绩效信息展现给公众，绩效与预算几乎没有联系；信息型绩效预算将绩效信息与预算资金联结，预算分配过程中将绩效信息作为一个重要参考依据；直接型绩效预算则采用机械的计算公式，将预算资源分配和绩效信息直接挂钩，绩效与预算紧密联系[75]。但实践中，直接型绩效预算仅在OECD少数国家一些特定部门中推广实施[76]。尽管许多国家建立起了绩效预算制度，但实践中绩效预算只是一种关于预算资金申请合理性的证明，真正将绩效和预算分配直接挂钩的寥寥无几。绩效信息主要用于落实公共部门的责任和改进组织管理，评估结果在“预算分配”方面的运用还很不充分[77]。

因此，我们有必要重新审视“绩效预算”的概念。从实践来看，绩效预算不再是一种单纯的将绩效和预算机械挂钩的理性技术产物，而是成为一个内涵更广泛的弹性概念。各国实践表明，绩效预算主要是一种行政管理工具，以此实现计划和管理目的[78]。政府实施直接型绩效预算面临诸多困难，有很多比绩效更重要的因素在决定着领导者如何分配预算资源。政治影响力在预算分配中是根深蒂固的，即使它们妨碍了政府将预算与绩效进行挂钩。制度惯性和渐进主义对预算的影响阻碍了绩效预算的推行[79]。事实上，直接将绩效和预算进行挂钩的逻辑，不仅不利于优化预算分配，还可能对公共部门绩效造成负面影响。这种逻辑将预算更多地分配给高绩效的公共项目，而削减或取缔低绩效的公共项目。这些做法并不一定有利于组织学习和绩效改进，反而可能诱发目标置换行为，带来更多的组织欺诈和政治博弈，最终不利于预算绩效的提高。

当前我国全面实施的预算绩效管理也主要是一套包括目标设置、运行监控、绩效评估和绩效反馈等主要环节的管理系统。相比于预算分配，绩效信息被更多地用在了组织内部管理，如各级政府根据《意见》的精神，将绩效目标的编制、审核、批复与预算的编制、审核、批复同步进行。这当然有助于规范、优化预算分配，提升公共部门(项目)绩效。当然也有少数地方政府尝试将绩效结果与下一年度预算分配挂钩。如《广东省省级财政预算安排“四挂钩”试行办法》(2019)中规定“次年预算安排与当年项目入库率、绩效评价结果、审计意见、执行进度指标挂钩，对未达到要求的按比例进行扣减、调整、撤销等”。在实践中，广东省财政厅也开始对评价结果为“中、低、差”等级的少数项目进行了预算调减，2019年全省压减低效无效资金150亿元。但总体来看，无论是调减的资金占比，还是调减的项目占比，都少之又少。因此，问题的关键不在于全面预算绩效管理是否被视为一种管理工具，而是这种管理工具是否有效地改善了公共部门(项目)绩效。本研究发现，作为预算绩效管理的基础环节——目标设置的确有利于改善公共项目绩效，从而验证了当前我国预算绩效管理主要是一种有利于改善公共部门(项目)绩效的管理工具，这就更加坚定了我国全面实施预算绩效管理改革的决心和方向。

(二)管理启示与研究局限

本研究的管理启示在于：第一，公共预算官员不仅应通过科学方法和手段，引入专家力量，清晰地定义绩效目标，而且应尽可能地扩大组织成员参与目标设置的广度和深度。这不仅是预算民主的需要，更是提高公共项目绩效的内在要求。第二，公共部门应通过加强内外部的组织沟通来促进对目标设置的相互学习和共同理解，以降低目标模糊性的负面影响。第三，省级财政部门应重点加强对经济欠发达地区预算绩效目标设置的辅导和培训，加强经济发达地区与欠发达地区预算官员的交流学习，以进一步提升经济欠发达地区预算绩效目标设置的科学化程度和预算官员自我效能感，从而促进公共项目绩效水平提升。

本研究的不足之处主要有三：第一，本研究数据除了地区经济发展水平是来源于客观统计年鉴，其余数据均来源于对广东省市县一线预算官员的问卷调查。虽然在大规模公共项目绩效数据不可获得的情况下，作为“内部人”的一线预算官员对目标设置和公共项目绩效的主观感知数据具有重要分析价值，但缺少客观数据无疑会对本研究质量有一定影响。第二，本研究样本主要是市县财政和业务部门的一线预算官员，而公共项目的实施者对目标设置和公共项目绩效的主观感知数据也具有研究价值，不同样本的选择是否会对研究结论产生影响有待进一步检验。第三，本研究的公共项目绩效的主观感知数据为截面数据，而公共项目往往周期较长，绩效是一个动态变化的过程。因此，今后的研究应考虑追踪公共项目不同时点的绩效感知，构建面板数据库。