我国行政复议体制改革路径探析——兼论行政复议委员会和行政复议局模式

熊敏瑞，石梦娣

(三峡大学 法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443000)

一、行政复议体制改革现状

畅通行政争议救济渠道的关键就在于不断提升行政复议工作的公正性和权威性。行政复议在我国也发挥着监督和规范行政行为、加强和推进法治政府建设、进一步优化营商环境的作用。[1]我国行政复议制度的确立是在20世纪末。1989年，我国《行政诉讼法》出台之后，国务院又于1990年制定了《行政复议条例》，对于行政复议这一争议解决方式进一步作出了系统规定，也进一步保障行政诉讼活动的正常运行。1999年，《行政复议法》的出台正式确立了国家以法律的形式对行政复议制度的规定，行政复议制度进一步得到完善。行政复议制度建立以来，为纠正错误行政行为，保护公民合法权益，监督行政机关依法行使职权、履行职能，促进我国法治政府建设等方面都发挥了十分重要作用。[2](P36-38)

近些年行政复议体制改革呼声越来越高，其原因在于现行的行政复议体制模式不能完全满足人们方便、快捷、高效、多途径解决纠纷的需求。就现行的行政复议体制而言：一是行政复议申请人进行行政复议行为时其知识水平和选择能力有限，不能满足行政复议活动的实际需求；二是在选择之后复议案件办理质量参差不齐，在某些部门还是存在纠纷不能正常解决的担忧，缺乏公信力；三是在实际上每个复议机关的案件量分布不均，部分地区案多人少的矛盾依然存在。行政复议体制改革也有其必要性，基于此我国各地区积极探索改革道路，开展了形式多样、类型丰富的试点工作，各种模式共进之中也存在着相同的特点，主要是以下几个方面：

(一)整合资源，集中处理

目前的行政复议体制改革有集中化发展趋势，无论是主推建立“行政复议委员会”制度的黑龙江模式或是主推整合行政复议职责、建立“行政复议局”的浙江义乌模式，还是“一级只建立一个行政复议机关”的山东模式，均体现改变原本“条块结合”、“条条对应”、“原机关管辖”相结合的多样化分散模式，倾向于形成集中化、专门化的机关解决复议问题。实质上是将其定位从一个仅具有“行政性”的内部监督制度逐渐转向同时具有“司法性”和“行政性”的重点保障公民权益的行政复议制度，有助于实现行政复议保障公民权益的外部效用和监督行政行为的内部效用，也有助于提升公众对行政复议制度的认可度，同时减少信访、诉讼等工作量，使得复议制度真正发挥实效，进而成为保障公民权利的公民真正信赖的制度。

(二)改良方式，凸显职责

鉴于此前行政复议机关存在机关混乱、选择困难、复议效率低导致无法彻底解决复议问题的状况，行政复议体制改革的试点工作均倾向于改良原本的分散式管理现状，优化行政复议机关的职责以及机关设置。此外，在案件的审查之中也不拘泥于仅采取书面审查方式，逐渐将听证审查、言词辩论等作为审查的主要方式，以便于查清案件事实，作出公平决策，同时也有助于达成和解调解协议，提高行政复议的透明度和公开化，在制度设计上尽可能兼顾不同的审理方式，以保障复议职责发挥。

(三)提升专业程度，保障发挥实效

基于原本行政复议体制之中审查人员专业程度不高、队伍相对薄弱的形势，为有效化解行政争议，在试点工作之中，注重强化专业能力的提升，优化复议机关从业人员配置，并逐步符合国家目前正规化、专业化、职业化的法治工作队伍要求，建立行政管理经验、法律职业素养、公务员编制等准入标准的同时引入财政专项拨款、机关独立运行决策、专门化培训等政策，优化专业化队伍、建立完善配套支持，致力于形成一支独立、专业、稳定、可靠的复议人才队伍。

二、我国行政复议体制改革的制度定位和功能需求

行政复议体制改革在我国呼声已久，2020年2月，习近平总书记指出“要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用，提升行政复议化解行政争议的能力，实现其作为解决行政争议主渠道的功能定位”[3]回应了进行行政复议体制改革的这项需求。与此同时，全国人大常委会已经将行政复议法的修改纳入到了全国人大常委会立法规划之中，作为一项立法工作进行筹备。根据我国实际状况，行政复议同制度设立之初相比已经出现了新的变化，其作为一种兼具司法特性的新型的行政权，决定了行政复议的制度上要兼具行政性和司法性，功能上要兼具公正性、高效性、便捷性。

(一)制度定位

行政复议的制度定位决定着行政复议体制改革的改革方向和价值取向，而制度定位最根本的问题就是确定行政复议的性质，行政复议制度建立之初，比较注重行政性，甚至在立法中明确“去司法化”。当年时任国务院法制办主任杨景宇曾提出，行政复议制度“是行政机关内部自我纠错的一种监督制度”，“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序”[4](P18-32)。因为立法初衷的“去司法化”，也导致行政复议在程序设计上多采用书面审查的方式，没有增加司法性言辞辩论、举证质证、口头审理等特征，这也是导致实践中行政复议制度不能真正发挥实效的重要原因之一。

近些年，学界关于行政复议体制改革的呼声越来越高，对于行政性、司法性定位的讨论就愈来愈多。实质上，行政性和司法性不应该是相互对立的两个定位，结合中国行政复议现状，二者应该是相互补充、相互融合的关系。目前在我国已经逐渐形成通说：行政复议是一种兼具司法特性的新型的行政权，在运行过程中既着力实现行政机关内部的自我纠错，又使得行政复议机关居中裁判和程序正义之中，最终实现对现行行政复议制度的完善。

(二)功能需求

行政复议制度在建立之初在行政争议的化解上就被赋予了较高的期望，但是其在实际运行过程之中不仅未能减轻法院行政案件增多的办案负担，反而在经济社会的变迁与社会环境变化中使得信访逐渐呈现泛滥之势，且目前出现的“大信访、中诉讼、小复议”困境也让行政复议无法真正成为行政争议解决“主渠道”，导致其不能真正发挥实效。行政复议未能发挥实效的突出表现就是群众不愿意使用行政复议的方式，而是继续采取信访、诉讼等程序更复杂、成本更高的方式，显然行政复议未能实现其行政案件“过滤器”的功能。

除了具有公正性、高效性、便捷性的功能需求之外，行政复议制度功能根据现实需求逐渐转向多元，行政复议包括内部监督、权利救济和解决纠纷三种功能已经成为学界的共识，不仅仅作为一种行政机关的内部监督机制而存在，强化对于公民权利的保护，而非仅仅作为一个行政系统内部的自我纠错机制，关注解决纠纷的实效性，实际上也是回应和解决目前行政复议工作不能真正发挥实效的问题，进而凸显行政复议工作的公正性、高效性、便捷性。

三、行政复议委员会和行政复议局的试点状况

鉴于我国行政复议体制改革的现实状况，我国开展了改革试点工作，目前主要是“行政复议委员会”与“行政复议局”两种模式。虽然两者在复议管辖权的设置、机构设置、人员构成、运行模式等方面各有不同，但是两者也呈现着共同的发展趋势，即改变现存复议权分散的现状，将复议权集中起来行使；提升行政复议机关公信力和权威性；进一步推动复议机关以及复议权行使的独立等。

(一)行政复议委员会的实践情况

在试点之中，行政复议委员会作为各级人民政府行政复议工作的议决机关，承担行政复议工作，其独立行使复议权，人员配备也是致力于实现专业化、正规化、职业化要求。[2](P36-38)在行政复议委员会的试点之中，设立了专门机关独立行使行政复议权，不受本级政府的限制，坚决避免其插手、干涉行政复议委员会的决定，同时由各级政府为其提供人员编制、运行经费、政策支撑等帮助其实现正常独立运营。上下不同层级的行政复议委员会之间形成业务指导关系，排除同级政府干预的同时排除上级委员会的干预，实行接待、受理、审理、签批、决定“五统一”的办案方式，将行政复议权集中起来行使，排除先前由政府部门设立复议机关、审理复议案件的模式。同时，国务院各部门及省级人民政府自己处理自己产生的行政争议的特权也被取消，其中不再由原机关受理行政复议，进一步提升行政复议案件处理过程的公平性和决议结果的公信力。

行政复议委员会模式根据集中程度的不同可以分为集中对全部部门复议权、集中对部分部门复议权、不集中部门复议权三种类型。总体来说行政复议委员会模式具有复议权相对集中的特点，在试点中体现出了较为突出的试点效果，在试点中也引入了政府公职人员、专家学者、律师等专业人士共同进行行政复议工作，体现出行政复议工作引入人才上的“社会化”的特点，弥补了原本行政复议工作人员专业素质低、无法保障复议质效等问题，增强了复议机关决定的权威性和合法性，重新在公众之中建立信任，进一步提升了公信力。但行政复议委员会模式应对重大疑难复议案件时较为适用，在日常处理复议工作之中简单案件居多，容易造成资源浪费，同时该模式也存在法律依据欠缺、上下级现实衔接困难、效用发挥有限等问题。

(二)行政复议局的实践情况

2015年，经过上级机关批复同意，浙江省义乌市人民政府设立了全国首家行政复议局，率先扛起了浙江省行政复议体制改革的大旗，实施行政复议案件“统一受理、统一审查、统一决定”，从而实现行政复议权的相对集中行使，随后又在多地开始试点工作，探索行政复议局模式推进行政复议体制改革。目前行政复议局运行时间相对较短，主要是将原本行政复议工作的机关职责独立出来，由政府专门组成专门办案机关处理复议案件，打破“条块管辖”的限制，实现“块块管辖”，注重复议审理的专业性、集中性和高效性，着重从构建独立复议主体以及落实行政首长负责制的角度进行改革。在行政复议局模式之中，主要组成人员是政府公职人员，采用“政府主导”的思路，通过改革内部结构的方式提升复议机构的独立化与复议人员的专业化，同时在办公场所、硬件设备等上给予专门支持，真正保障行政复议机关的独立运行、独立决策，是一种内部的大刀阔斧改革。

但是，行政复议局试点模式下的相对集中行政复议管辖权、设立独立的行政复议局的方式均与现行复议体制下“条块结合”的管辖模式以及在运行之中由法制工作机关兼顾复议工作的现状相冲突。[5]在实际运行过程之中可能延续案多人少的矛盾，同时以政府公职人员为主力的人员组成方式上可能会使得行政复议机关行政化程度进一步加强，容易发展成为行政机关内部监督机构，而非原本的行政争议解决机关。且在《行政复议法》修改之前，行政复议局的建立与运行与法律是相违背的，特别是在管辖方面，违背了法律规定的“条条管辖”、“条块管辖”。

四、行政复议体制改革的有效发展路径探索

两种试点模式的运行已经经历了实践的考验，其出发点都是改变我国行政复议的现状，推进行政复议体制改革，我们在探索发展过程之中也应该积极从两种模式之中总结经验、汲取力量。行政复议委员会模式主要走的是“社会化”道路，通过外部力量的介入改善复议工作的权威性和合法性；而行政复议局模式主要走的是“专业化”道路，通过内部力量的强化，来实现复议机关决议的独立化和复议人员水平的专业化。

就我国行政复议体制改革而言，应该坚持“目标导向”，重点关注改革的最终效果，看其是否能够推进行政复议发展壮大、是否能够真正化解行政争议、是否保障公民权益等，进而选择真正适合的行政复议模式。建议在下一步的改革之中将两种模式进一步融合，以“政府主导改革方向、注重专业提供保障、提升社会参与程度”为原则，在机构设立上吸收行政复议局模式集中复议管辖权的方式设立行政复议局，提升复议人员的专业化程度，提高任用标准，提供专业的配套设备、设立相应配套制度；同时引入行政复议委员会模式之中的“社会化模式”，在案件审理之中加入社会参与，多种方式结合化解行政争议。同时在下一步的发展之中要继续厘清思路，坚持走实体化、集中化道路，明确发展方向，可以从以下几个方面进一步完善：

(一)强化办案效果与办案质量的统一，着力化解行政争议职能的实现

一是要加强复议机关自身的独立性，坚决抵制行政管理对于复议工作的干预，同时在人员编制、人事任职、薪资报酬等事项上从行政管理体制之中剥离出来，实现独立运行，进一步处理好复议机关与行政体制之间的矛盾，实现行政复议工作的零干扰、零阻碍。

二是在行政复议决定作出上，要真正倾听申请人的意见，继续完善《行政复议法》之中关于申请人权利的相关规定，在制度上充分畅通申请人表达意见和观点的渠道，以便复议案件审理人员进一步了解案件情况以及申请人诉求，真正实现救济目的，也可避免信访事件的蔓延，把行政争议一次性解决。

三是逐步完善复议案件评查抽查工作，以奖惩机制倒逼复议工作人员加强案件质量的把控，坚决避免之前存在的行政复议案件“案件办了、矛盾多了”的情况继续蔓延，提升复议案件调解率、和解率，真正实现案结事了，以复议工作质量的提升带动公民对于复议救济途径信任度的提高。

(二)深化重点疑难案件的审理会商机制，提升行政复议案件办理质效

在行政复议案件的办理过程之中，简单的行政复议案件通过有效的机关改革、处理人员专业水平提升等途径，可以在办案质效上有所提升；但是面对重大疑难复议案件时，现有的复议案件处理方式以及复议人员的专业水平并不能真正满足审理行政复议案件的专业化需要，所以引入审理会商机制就十分必要。在重大疑难案件办理过程之中可以引入符合条件的社会人士、律师、专家学者等参与复议案件的办理，便于征询意见、共同参与复议案件的办理。有助于提升决策水平，使行政复议决定的合法性、专业性、公信力得到提升；有助于实现独立决策，避免行政干预以及个人权利对于复议结果的干预。

针对于审理会商机制，除了规定一般的重大、疑难、复杂案件应根据规定提交审理会商外，行政复议人员对特殊、新型案件也应具有申请提交会议审理的权利，认为有必要的可以通过法定程序将案件提交审理会商决策，以此确保全部复议案件特别是特殊案件都具有参与审理会商机制的可能，也有助于保障行政复议结果的正确性和科学性。另外，对于重大疑难案件进入审理会商机制的程序应该酌情降低标准，尽量简化审批流程，增强制度可操作性，以保障此项制度不流于形式，真正实现用程序正义保障实体正义。对于社会关注度高、行政权利义务关系复杂的复议案件也可采用公开审理的方式，从而使得行政复议制度的社会影响力得到扩大，行政复议的公信力得以提升。

(三)继续提升复议机关以及复议人员的专业化水平，提高行政复议机关公信力

就复议机关的复议人员素质而言，在改善机关配置、提升信息报酬、配套设施水平的同时，应当着重提升复议机关以及复议人员的专业化水平。现行行政复议工作之中，由于受到职数、编制、经费等限制，复议机关多与法制部门混同在一起，部分地区两项职能、一套人马，在一定程度上也影响了复议机关的办事效率和质量；另外，由于行政复议工作在诉讼之中具有其特殊性，多数时间都被繁杂的应诉工作“缠住手脚”，难以脱开身进行复议案件的处理。所以在下一步的行政争议体制改革之中，复议机关与法制、应诉等职能分离，建立专门复议职能科室，便于集中化管理的同时提升行政复议机关办案质效，从而进一步实现复议机关整体公信力的提升。

鉴于行政复议工作是解决行政争议的关键性工作，所以应提升复议人员选拔门槛，注重复议人员的专业素养以及综合素质。就我国法律实践而言，从事专业程度较高的法律职业工作者均要通过法律职业资格考试，复议人员的选拔也应参照此项标准，同时应当增加道德素养、行政工作经验等综合指标加以考量，优中选优，在人员上保障行政复议工作质量。

(四)建立多元化的案件审理方式，保障案件在分流审理中发挥实效

为了保障行政案件的办理真正发挥实效，应当在案件办理中建立案件分流审理机制，采取多元化的审理方式。对于简单案件和复杂案件要形成分流，简单案件可以书面审查的方式进行，提升案件审理效率，保障案件高效办结，及时、快速回应群众诉求。对于复杂案件可引入言辞辩论、公开听证、调查取证等程序，用司法性的程序正义保障复议结果的实质正义，以便将公民权利保障放在首位，保障案件处理结果发挥实效。

除此之外，在行政复议案件的办理之中，也可引入“枫桥经验”，将复议与调解有效衔接，在行政复议案件审理过程之中引入和解、调解制度，做到早发现、早介入、早协调，做到将调节理念深入复议工作的每一个环节，在化解社会矛盾的同时，缓解诉讼及信访压力，将行政复议作为化解争议的“主战场”和“主渠道”。[6](P32-36)同时，引入和解调解制度的创新也更有助于实现案件处理的实质分流，保障行政争议得到妥善解决的同时缓解行政复议应诉案件激增的现实状况。

五、结论

为了使得我国行政复议体制改革真正发挥实效，行政复议体制改革已经成为迫切需要，国家推进的行政复议委员会和行政复议局两种改革模式，实际上也是对于行政复议体制改革的呼声的回应。目前就我国实际状况而言，应该将我国行政复议定位为一种兼具司法特性的新型的行政权，在功能上的定位要兼具公正性、高效性、便捷性。建议以行政复议局模式为改革的主要模式，在此基础之上兼容行政复议委员会的案件审理方式，完善我国的行政复议体制。在运行过程之中建议进一步强化办案效果与办案质量的统一，着力化解行政争议职能的实现；深化重点疑难案件的审理会商机制，提升行政复议案件办理质效；继续提升复议机关以及人员的专业化水平，提高行政复议机关公信力；建立多元化的案件审理方式，保障案件在分流审理中发挥实效。如此才能真正实现行政复议体制改革的开展，推进我国行政复议实现内部监督、权利救济和解决纠纷三种功能的统一。