法治乡村建设的现实意义和基本路径

王 刚

(阜阳师范大学 法学院， 安徽 阜阳 236037)

法治乡村即法治化的乡村，依法而治的乡村，是以规范乡村事务为重点，以保障村民权利为目标，以严格乡村依法办事为核心，以制约乡村权力为关键的乡村社会管理机制、活动方式和秩序状态。法治乡村是乡村进行依法治理的目标、进程，也是乡村通过依法治理所达到的理想状态，是目标和方法、过程和结果的统一。习近平指出：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”[1](P12)法治是治国理政的基本方式，全面依法治国是我们党战略布局的重要方面，法治中国是伟大中国梦的重要组成部分。法治乡村建设是法治的基本要求，是全面依法治国的重要举措，也是法治中国建设的重要内容。实施法治、推进全面依法治国、建设法治中国，就必须采取有效措施，切实加强法治乡村建设。

一、法治乡村建设的现实意义

(一)法治乡村建设是推进乡村治理的必然要求

乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是乡村治理的根本。习近平强调，“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”[2](P44-52)国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，而法治体系是国家治理体系和治理能力的重要依托。[3](P12)只有在法治引领、规范和推动下，才能增强国家治理的规范性、权威性、有效性，提高国家治理的适应性、协调性、系统性。乡村治理体系和治理能力现代化同样离不开乡村法治。坚持自治为基、法治为本、德治为先，实现自治、法治和德治深度融合，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的基本要求，而乡村法治则是其中的关键和核心。这是因为乡村法治既是乡村治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是乡村治理体系和治理能力现代化的必要保障，无论是自治还是德治都离不开法治的有效保障，没有法治的有效保障，自治将难以顺利进行，德治也将无法发挥应有作用。

(二)法治乡村建设是深化乡村改革的重要条件

邓小平指出：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”[4](P370)乡村深化改革是乡村发展的根本要求，也是乡村发展的必由之路。当前，乡村无论在党的建设体制方面，还是在政治、经济、文化、社会以及生态文明等体制方面都存在着一定问题和不足，已制约了乡村政治、经济、文化、社会和生态文明建设持续健康发展，为推进乡村发展，就必须从思想理念、发展模式、管理方式、法律制度、体制机制等方面对乡村进行全面深化改革。习近平强调，“全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。”[5]法治与改革相辅相成、相互促进。乡村法治既是乡村深化改革的主要内容，也是乡村深化改革的重要保障。乡村深化改革，需要加强乡村法治，要以法治来凝聚改革共识、体现改革理念、支持改革力量、规范改革进程、维护改革秩序、防范改革风险、保障改革成果，唯此才能有效推动乡村全面深化改革，保证乡村各项改革的正当性、合法性、权威性、稳定性和实效性。

(三)法治乡村建设是推动乡村发展的内在需要

习近平指出，“发展是解决我国一切问题的基础和关键。”[6]习近平强调，“人民是推动发展的根本力量……必须坚持以人民为中心的发展思想……充分调动人民积极性、主动性、创造性。”[7]发展是乡村的第一目标和任务，也是解决乡村问题的基础和关键。乡村发展必须为了广大村民，也必须依靠广大村民。广大村民是乡村发展的主要力量，乡村发展离不开广大村民积极支持、广泛参与和有力推动，必须充分激发广大村民的激情和热情，充分调动广大村民的积极性、主动性和创造性，这需要加强乡村法治，运用法治来充分体现、有效保障和切实实现广大村民享有广泛的政治、经济、文化、社会等各项权利和利益。乡村发展涉及政治、经济、文化、社会和生态等众多方面，问题和困难较多、阻力和难度较大，为此，乡村发展不仅需要党和国家政策的大力支持，更需要乡村法治提供坚强有力保障，要以法治来贯彻发展理念、落实发展举措、引领发展方向、规范发展进程、维护发展秩序、汇聚发展力量、保护发展成果等，否则乡村发展将难以顺利进行。

(四)法治乡村建设是维护乡村稳定的根本保障

邓小平指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定，没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[4](P284)近年来，受改革开放、市场经济、民主政治、现代文明和城市文化等共同影响，广大村民的思想观念、行为方式、权利利益发生深刻变化；广大村民与乡镇、集体之间，村民之间各种思想观念和权利利益矛盾冲突日益增多，乡村秩序不稳定性日益增大。与此同时，由于社会失范和社会控制弱化等原因，各种违法犯罪也日益突出，严重威胁乡村和谐稳定。尊重和保障广大村民权利是乡村和谐的必要要件。如果广大村民权利得不到尊重和保障，甚至受到侵犯和剥夺，必然会引起矛盾和冲突，危害乡村和谐。目前，乡村在民主管理、土地承包、房屋拆迁、土地征收、资源开发、生态保护、文化教育、社会保障等工作中损害村民权益行为时有发生，广大村民对此反映较为强烈。维护乡村和谐稳定，必须加强乡村法治，通过法治来化解破除矛盾冲突、打击惩治违法犯罪、尊重保障村民权利，维护实现村民利益。

二、法治乡村建设存在的主要问题

受乡村政治、经济、文化、社会、法制等因素影响和制约，当前，法治乡村建设仍存在一定的问题和不足，主要表现为：

(一)立法方面

立法不够健全完善，一些调整乡村政治、经济、文化、社会等事务应有的法律还没有制定出来，存在不少无法可依现象，尤其是在乡村改革重点领域和关键环节方面法律缺项较多。立法的民主性、科学性和合理性存在不足，有些法律不能客观全面反映乡村发展情况，不能充分体现广大村民意愿，村民一些合法正当权益没有得到法律的有效体现和保障。有些法律针对性、操作性不强，法律执行力和实效性不足。有些法律之间存在矛盾冲突，造成这些法律难以执行、适用和遵守。

(二)执法方面

法律执行机制和具体制度还不健全完善，执法机关及执法人员有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法等现象依然存在，失职渎职、徇私枉法、徇情枉法、滥用职权、侵犯人权等现象时有发生。执法不严格、不规范，多头执法、随意执法、粗放执法、选择执法、变通执法、违规执法、越权执法比较突出，执法不透明、不文明，私下执法、暴力执法较为明显。一些领导干部法治观念淡薄，依法办事意识不强，知法犯法、以言代法、以权代法、以权压法、干预执法时有发生。

(三)司法方面

司法机关行政化趋势较为严重，难以做到依法独立办案，地方党政机关、党政干部干预司法现象时有发生。司法机关内部监督、管理、领导、协作等制度机制不健全。司法不公问题依然较为突出，冤假错案仍然存在，司法公信力不高问题依然较为明显。司法人员作风不正、办案不廉，甚至徇私舞弊、贪赃枉法，群众反映较为强烈。司法程序复杂，诉讼效率不高，诉讼成本较高，便民服务不足。案件执行力度不够，执行难问题普遍存在。司法人员数量不足，办案任务重、压力大。

(四)守法方面

村民普遍知法懂法甚少，不能正确认识和评价法律，学法、用法、守法和护法的自觉性、主动性不高，法律信仰存在缺失，权利义务观念淡薄，平等自由思想缺乏，依法维权意识不强。乡村干部不守法现象较为突出，在民主管理、土地承包、土地征收、房屋拆迁、资源开发、生态保护以及社会保障等工作中损害村民权益行为屡屡发生。村民违法犯罪现象较为严重，打架斗殴、卖淫嫖娼、吸毒赌博、敲诈勒索、涉黑涉恶、非法宗教以及杀人伤人、抢劫强奸、盗窃诈骗等时有发生。

(五)法律监督方面

监督法治化不足，监督主体、对象不清晰，监督内容、范围不明确，监督程序、过程不规范，监督方法、手段不统一，监督制度、机制不健全。监督体系化不足，各种监督之间缺乏协调统一，难以发挥合力作用。监督实效性不足，力度不够，权威不高，范围较窄、手段偏软, 效果不佳。监督常态化不足，难以做到经常、持久。监督机构和监督人员担当作为不够，能力不足，一定程度上存在着不敢监督、不愿监督、不会监督的问题。监督机构不健全，专门监督人员缺乏、素质不高。

三、法治乡村建设的基本路径

(一)坚持党的领导

习近平指出，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国题中应有之义。”[8](P106)党的领导是法治乡村建设的根本。只有坚持党的领导，才能为法治乡村建设提供坚强有力的政治保证，确保法治乡村建设正确方向和顺利推进。充分发挥党领导核心作用，切实把党的领导贯穿于法治乡村建设的全过程各方面，坚决做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。健全完善党内法规制度，强化党内法规制度执行，提升党依法执政能力和水平。正确处理党的政策与法律关系，确保党的政策和法律之间相互统一、协调一致。提升党员干部法治意识，增强其依法办事自觉性、主动性，促使其自觉尊崇法律、严格执行法律、坚决维护法律，带头遵守法律。提高党员干部运用法治思维和法治方式处理各项事务能力，推动形成办事和解决问题依法、用法、靠法的良好法治环境。领导乡村发展建设，为法治乡村建设奠定坚实的政治、经济、文化和社会基础。

(二)树立正确理念

正确理念是法治乡村建设的先导。只有树立正确理念，才能确保法治乡村建设科学有效。洛克指出，“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”[9](P36)法治是以民主为前提和目标，离开了对权利的保障和实现，法治也就失去了应有的前提和目标以及存在的价值和意义。法治乡村建设必须树立民主理念，坚持村民主体地位，以实现广大村民民主为根本目标，以保障广大村民权利为根本任务，以维护广大村民利益为根本追求。罗尔斯指出，“正义是社会制度的首要价值。”[10](P1-3)习近平强调，“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”[7]公正是法治的生命线。法治乡村建设必须树立公正理念，把公正贯穿于法治乡村建设全过程各领域，要始终体现和维护公平正义。法治乡村建设是一项长期、系统、复杂和基础工程，必须树立科学理念，必须从实际出发，切实遵循乡村实际和发展规律，防止和克服随意性和盲目性，减少和避免错误和失误，降低法治建设成本、提高法治建设质量，增强法治建设实效。

(三)推进科学立法

亚里士多德指出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[11](P199)科学立法是法治乡村建设的前提，法治乡村建设必须推进科学立法，提升立法的科学性。坚持法律的“立改废”，构建形成系统完备、覆盖全面、科学规范、运行有效的乡村法律体系。充分发扬民主，广泛听取广大村民意见和建议，提高法律制定的民主性，努力使每项法律都符合法治精神、反映村民意愿、体现村民利益、维护村民权益、得到村民拥护。加强调查研究，使法律制定切实符合乡村实际情况和发展规律，准确适应乡村改革发展稳定需要。加强法律制定审查、评估、论证和监督，提高法律制定的及时性、科学性、针对性、有效性和合法性。把公平公正原则贯穿于法律制定的全过程各领域，确保法律公平正义。建立健全有关乡村改革发展稳定法律，推进乡村改革发展稳定。制定完善村民权益保障法律，保障村民各项正当合法权益得以落实和实现。

(四)促进严格执法

习近平指出，“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”[9](P20-21)严格执法是法治乡村建设的关键，法治乡村建设必须促进严格执法，提升执法的严格性。全面推进乡村执法改革，推动乡村执法严格规范公正文明，做到有法必依、执法必严、违法必究。强化对乡村领导干部管理和制约，防止和避免其以言代法、以权代法、以权压法、干预执法。加强乡村执法队伍建设，培养提升乡村执法人员能力素质，促使他们忠于法律、捍卫法律、严格执行法律，切实遵守法律。建立健全乡村执法监管体系和机制，强化乡村执法监管，保证执法公正高效权威。建立完善执法责任制和错误追究制，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿，确保执法机关及执法人员严格依法办事。严格规范执法自由裁量权，防止和避免权力滥用。坚持法律面前人人平等，坚决反对特权思想、特权阶层、特权人物，坚决破除权大于法、钱大于法、关系大于法等阻力和障碍。

(五)强化公正司法

习近平强调，“公正是司法的灵魂和生命。”[9](P147)公正司法是法治乡村建设的保障，法治乡村建设必须强化公正司法，提升司法的公正性。积极推进司法机关人、财、物等方面改革，建立完善司法机关内部监督、管理、领导、协作机制，做到依法独立办案。建立健全司法责任制和错案追究制，做到奖惩分明。加强对领导干部教育、管理和监督，防止和避免其干预司法。建立健全违法干预司法登记备案通报制度和责任追究制度，对违法干预司法机关办案人员，一律给予党纪政纪处分或者依法追究法律责任。加大对司法人员思想政治教育、法治教育和职业道德教育，培养其政治素养、法治精神和职业良知，增强其依法办案的自觉性和坚定性。加强司法监督，推进司法廉洁，确保司法公正，提升办案质量，提高办案效率，强化案件执行，提高司法公信力。加强实体权利和诉讼权利保障，保证诉讼当事人各项权利，防范和纠正冤假错案。完善司法为民便民利民措施，减少群众不便和负担，及时救助困难群众。加大司法人员培养和使用，充实司法人员力量。

(六)推动全民守法

习近平指出，“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”[12](P721)伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”[13](P28)全民守法是法治乡村建设的基础，法治乡村建设必须推动全民守法，提升守法的全民性。大力开展法治宣传教育，培养提升广大村民法治观念，增强学法、用法、守法和护法的积极性、主动性。乡村党政机关及党政领导干部要率先垂范，坚持依法治村、依规治村，依法决策、依法办事，带头遵守法律，不能超越法律。积极推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，树立法律之需、法律之重、法律之威，培养提升广大村民对法律的信任感、依赖感、正义感和神圣感，增强广大村民对法律的信仰。提升广大村民思想道德素质，为法律遵守提供必要的思想道德条件。教育引导广大村民遇到事情找法律、解决问题靠法律，切实改变遇到事情找人、解决问题靠闹等不良现象。加强现代法律文化建设，消除广大村民宗法观念、等级特权思想以及“专制”“人治”意识等，树立平等、自由、民主、法治、权利等思想和观念。

(七)加强法律监督

习近平强调，“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”[1](P59)法律监督的实质是对权力的制约和监督。权力必须受到制约和监督，否则，法治就会因权力不受制约和监督而毁于一旦。法律监督是法治乡村建设的保证，法治乡村建设必须加强法律监督，提升法律监督的实效性。建立健全权力运行监督和制约机制，规范权力运行，构建形成覆盖全面、权威高效的权力监督体系。规范监督主体、对象、权限、内容以及方式、程序等，使法律监督规范化、制度化。强化对法律制定、法律执行、法律适用以及法律遵守等法律运行全过程全方位监督，确保法律制定科学民主、法律执行严格规范、法律适用公平正义、法律遵守全面有效。推进党内监督、人大监督、监察监督、司法监督、行政监督以及社会监督等各种监督深度融合，构建严密监督体系，形成强大监督合力，增强实际监督效果。建立健全专门法律监督机构，配足专门法律监督人员，提升法律监督人员素质能力。