国家发展和改革委员会农村经济司原司长 高俊才：工程与机制须“两手抓，两手硬”

国家“十四五”规划纲要中“国家水网骨干工程”专栏提出要“推动南水北调东中线后续工程建设”。引江补汉工程是南水北调后续工程开工的第一个重大工程，既是构建国家水网的战略需要，也是当前扩内需、促发展的重要举措。

一、建设引江补汉工程的必要性和直接效益

2021年5月14日，习近平总书记在河南省南阳市主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会并发表重要讲话，提出继续科学推进实施调水工程，要在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理。要审时度势、科学布局，准确把握东线、中线、西线三条线路的各自特点，加强顶层设计，优化战略安排，统筹指导和推进后续工程建设。这些重要指示，在引江补汉工程的前期工作中已经并将继续发挥重要指导作用。

2014年全面建成通水的南水北调中、东线一期工程，已成为北京、天津、石家庄、郑州等40多座大中城市280多个县市区1.5亿多人不可或缺的重要水源。实施引江补汉工程，从三峡水库库区引水入汉江，既可增加中线北调水量、提高中线供水保障能力，又能有效缓解汉江中下游生态环境问题，并为引汉济渭增加水源，还可为引江补汉工程沿线补水，一举多得，南北两利。

引江补汉工程是落实习近平总书记关于南水北调后续工程高质量发展重要指示要求的重要措施，也是为沿线人民增加福祉和扩大投资、拉动内需的具体举措，工程建设既有必要性，也有迫切性。工程的直接效益主要体现在以下几个方面。

1.提高枯水年中线工程北调水保证率

20年前中线工程规划设计阶段，按1956—1998年水文系列计算，中线一期工程的最小年北调水量为53亿m3。现在按1956—2018年水文系列测算，当汉江遭遇97%频率特枯年份，最小北调水量仅22.6亿m3。前后对比，特枯年份的最小北调水量下降幅度太大，这个问题引起有关部门和很多专家的高度重视。引江补汉工程建成后，特枯年最小可调水量大幅度增加至64.7亿m3，将显著提高中线工程水源的供水保证率，这对于保障受水区尤其是沿线城市供水安全十分必要。

2.增加中线工程多年平均北调水量

近年，中线水源区和受水区水资源条件均发生了较大变化，北调水能力不足问题逐步显现。按1956—2018年水文系列测算，到2035年扣除丹江口水库上游用水后，多年平均北调水量将由规划提出的95亿m3减少至90.2亿m3。同时根据海河流域第三次水资源评价初步成果，中线受水区水资源量近年也有不同程度的衰减，当地水源供水能力相应有所降低。随着京津冀协同发展战略、雄安新区建设及城镇化发展、乡村振兴战略不断推进，中线受水区城市用水量仍将有一定幅度的增长，需要新增水源保障。引江补汉工程建成后，多年平均可调水量增加至115.1亿m3，为沿线提供更可靠的优质水源保障，同时通过置换水源、再生水利用等方式，为农业和生态环境补充水源。

3.改善汉江中下游生态环境提高引汉济渭工程水源保证率并增加供水量

汉江中下游是湖北经济发达的地区，受沿岸生活和工业排污、农业面源的影响，总磷浓度沿程趋高，局部河段出现富营养化现象。1992年2月汉江首次发生大规模“水华”后，近年水华发生的频率呈增加的趋势，发生的江段也逐渐上移，需要尽早采取有效措施。

取水点位于汉江上游的引汉济渭工程，规划2030年调水量比2025年进一步增加，由此带来的丹江口水库来水量减少，需要由南水北调中线后续水源给予补充。

汉江如遇枯水年，将导致汉江外调水与流域内用水矛盾、生产生活用水与环境用水矛盾、上游用水与中下游用水矛盾更加突出。引江补汉工程实施后，既可为南水北调中线工程新增北调水量，又能为引汉济渭、汉江中下游以及沿线地区增加水源，有效缓解水资源供需矛盾和生态环境问题，促进经济社会发展。

4.为城乡一体化供水提供优质水源

近两年到河北、天津调研发现，因中线通水后实施的大规模“江水村村通”工程，城乡居民饮水实现了“同源、同网、同质、同服务、同管理”，补齐了农村居民饮水安全短板，从“有水喝”提升为“喝好水”，深受乡村群众欢迎。河北黑龙港流域等很多地区彻底告别了世代饮用高氟水、苦咸水等劣质水的历史，提高了农村居民的生活质量和健康保障水平。南水北调中线一期工程目前还不能满足城乡一体化供水的需要，很多地区热切期望进一步增加供水。引江补汉工程发挥效益后，可让更多农民喝上优质水。

建议有关机构在调查研究基础上，量化分析再生水的综合效益，更加准确地反映南水北调已建工程和后续工程的综合效益。

二、南水北调一期及引江补汉工程间接效益明显

截至2022年5月，南水北调东、中线一期工程直接供水累计530多亿m3，如果加上间接增供的再生水，实际上总供水量估算在700亿m3以上。目前媒体报道和有关机构公布的南水北调一期工程供水效益，尚未量化研究再生水这一重要因素，建议有关机构在调查研究基础上，量化分析再生水的综合效益，更加准确地反映南水北调已建工程和后续工程的综合效益。

近年，再生水为改善生态环境发挥了重要作用。2022年6月15日《人民日报》报道，“十四五”时期北京将推动再生水成为工业用水首要水源。2021年9月到北京调研了解到，温榆河公园、通州大运河段都用了大量再生水改善河湖环境，这些再生水70%左右由南水北调水转化而来，而且河湖水渗入地下还回补地下水。近年北京平原地区地下水埋深回升效果明显，再生水使用增多起到了重要作用。北京有些新建小区用再生水冲厕，厕所排出的水处理后还可循环利用。2020年北京再生水配置量已达12亿m3，其中大部分与南水北调有关。生活和工业用水承担了原水水价，因此再生水价格比较低，有利于生态环境的大量使用。

根据《南水北调工程总体规划》，南水北调东、中线一期工程供水“经过处理达标后的废污水53亿m3用于城区外的农业和生态”。引江补汉工程在增加直供水的同时也增加大量的再生水，可为生态环境和农业灌溉增加水源。对增加的间接供水量和综合效益应进一步研究和测算，并体现在相关前期工作文本中。

生活和工业用水达标处理排放后，可供生态环境和农业再利用，同时可补充地下水。生活、生产、生态“三生”用水深度融合，促进经济效益、生态效益、社会效益“三效”融合，且“三生融合”与“三效融合”相互促进。一水多用，大有可为。水价是水资源多用途转换的“助推器”，在用户承受能力范围内可适当提高直供水价格，既有利于促进节水、市场融资和工程增效，也有利于提高再生水利用率。

三、同步实施配套工程和相关措施

引江补汉工程输水线路195 km，以深埋长隧洞为主，沿线地质构造复杂，隧洞开挖难度大，建设周期长，需尽早实施。同时，需抓紧研究并及早实施相关配套工程。

1.生态环境保护工程和相关措施

重大水利工程建设一般都是权衡利弊的结果，引江补汉工程也是如此。在生态环境方面，尽管利大于弊，没有不可控的风险，但还是应该对不利影响给予充分重视并采取相应措施。引江补汉工程实施后，水源下游区水量减少，对水环境和湿地生态产生轻微不利影响，应进一步研究不同情况下的影响程度。输水线路区土地占用和施工对沿线动植物、环境敏感区带来一定影响，需落实环境保护与风险防范措施。引江补汉工程可改善受水区的生态环境，同时有利于提升汉江下游生态流量保障程度和局部河段的水环境。但引水可能增加汉江流域的总磷负荷，应重点强化水源区和调入区的水污染防治，积极采取防污减污措施，确保调入区水质安全。

2.中线干渠补强工程、沿线调蓄工程及其相关措施

引江补汉工程无论是为南水北调中线增加的水量，还是为引汉济渭、汉江中下游和沿线补水区增加的水量，都需要相应的配套工程，应及早谋划、及早实施。

（1）干渠补强加固工程和相关措施

今后中线一期工程按加大流量长期输水，一期总干渠超高、高填方渠道外坡稳定安全，以及渡槽槽身高度、配筋和限裂宽度等，需要按规范进行认真复核，对不能满足要求的提出补强加固方案。2021年郑州特大洪水为工程防洪安全敲响了警钟，需要复核干渠的防洪能力并进行必要的除险加固。

（2）统筹谋划沿线调蓄工程和相关措施

南水北调中线工程在论证阶段就提出建设沿线调蓄工程的必要性。近年有关部门、地方和专家也提出调蓄工程的必要性、建设思路与方案。对此建议：一是地下调蓄措施与地面调蓄措施充分结合；二是现有工程与新建工程充分结合，优先利用现有水库和当地原有地下水源；三是新建调蓄水库按照“谁受益、谁投资”的原则解决投融资渠道。

投融资机制、工程效益与水价机制的关系非常密切，水价承受能力和市场化改革方向是提高水价的重要理由，提高城市生活和工业用水水价是扩大市场融资和提高工程效益的必要前提，要统筹考虑提高水价与市场融资，同步协调推进。

四、加强机制建设，机制与工程“两手抓，两手硬”

长期以来，我国大型调水工程部分存在“重工程，轻机制”问题。主要原因是前期工作阶段对机制问题研究不够，对策不力，造成“先天不足，后天难补”，对此要引起高度重视并切实加以防范。

关于工程与机制的关系，打两个比方：工程好比电脑的硬件，机制好比软件；工程好比人的身体，机制好比智慧。工程是生产力，机制是生产关系，发展生产力就要改革生产关系。只有将工程与机制“两手抓，两手硬”，才能长期实现南水北调工程高质量发展，并为加快构建国家水网提供有益经验。机制问题既重要又复杂，从问题导向、需求导向和目标导向来看，要着重加强以下三方面的机制建设。

1.水价机制

水价杠杆是“节水优先”的最重要保障措施。水价也是“两手发力”的结合点，政府推进市场化改革和支持市场主体，要善于运用价格杠杆。水价是促进节水、提高市场融资能力和工程良性运行的“牛鼻子”，抓水价就等于抓主要矛盾。多个研究机构的研究成果表明，近年来受水区城市生活和工业用水的水价偏低，距离合理区间越来越远，目前提高水价的空间很大且在不断增大，这是一块值得开发的“富矿”。因此，应进一步测算受水区城市生活和工业用水的水价承受能力，提出水价调整政策的规划和分步实施方案，尽早制定政策，适时适度地提高中线分水口门水价和用户水价。同时，提高水价要对弱势人群实行优惠政策，保障基本生活用水权益。

2.投融资机制

综合考虑中线一期工程和后续工程及受水区经济社会发展情况，尤其是水资源状况和水价承受能力，引江补汉工程有必要也有条件落实好国务院关于“扩大股权债券融资规模，以市场化改革推动水利建设”的要求。投融资机制、工程效益与水价机制的关系非常密切，水价承受能力和市场化改革方向是提高水价的重要理由，提高城市生活和工业用水水价是扩大市场融资和提高工程效益的必要前提，要统筹考虑提高水价与市场融资，同步协调推进。

3.责权挂钩的管理机制

要进一步厘清横向关系和纵向关系。横向关系是指政府行为与市场机制的关系，要根据生活、工业、农业、生态用水的结构，研究确定政府出资与市场融资的比例；政府及其有关部门在项目审批、资本金支持、水价政策制定、水资源管理等方面，依法做好各项工作；从前期工作、项目建设到运行管理，各个环节都要进一步落实好项目法人责任制；“裁判员”与“运动员”要各司其职，各负其责。纵向关系是从中央到地方各级政府之间、各级法人之间的责权关系，要把用水权、水质、水价等进行“水钱挂钩”，多用水者要多承担经济责任。中国南水北调集团有限公司成立后，为今后理顺横向关系和纵向关系创造了新的条件。

在厘清横向关系、纵向关系和实行责权挂钩原则的基础上，各级政府之间应该由下而上出具承诺文件，中央和地方的法人之间应该依法签订合同，各项重要工作都要进一步完善责任制和责任追究制。

4.研究借鉴历史经验

《南水北调工程总体规划》编制时，花费很大的精力研究水价机制、投融资机制和管理体制机制。在规划中专门用4节内容，分别对“水价机制与水价测算”“容量水价与计量水价”“水价承受能力初步分析”“水价政策”等进行论述；同时用3节内容，对与水价高度相关的南水北调建设基金进行分析和规划；还专门安排1章4节内容，对与水价和投融资机制密切相关的管理体制机制，提出了原则意见和总体框架。下一步，建议参考借鉴这一经验，结合20年多来实践经验和存在问题的分析，根据新情况、新要求，提出新时期的机制建设规划，进而编制实施方案。

深入研究机制问题和提出政策措施，需要大量时间做协商协调工作。20年前的做法是，一面选出相对简单的单项工程先行开工，一面深化研究复杂的机制问题和剩余的工程难题，提出解决方案，在可研报告阶段和其后的工作中分步明确和落实。建议参考借鉴这一经验，从现实需要出发，把提高效率和保证质量更好地统一起来。

综上所述，引江补汉工程一举多得，既必要又迫切，作为新时期南水北调后续工程开工的第一个重大工程，起着承前启后的作用，应当积极推进。对今后的工作，建议在重视再生水利用、生态环境保护、干渠补强加固和沿线调蓄措施等工程技术问题的同时，进一步重视水价机制、投融资机制、责权结合的管理机制等重要问题，在深入研究基础上采取有力措施，实现南水北调中线后续工程高质量发展，为推进南水北调东线后续工程、西线方案比选论证和国家水网建设提供有益经验。