1982年宪法国家机构条款的变迁及意义——纪念“八二宪法”实施40周年

秦前红, 王雨亭

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430073)

四十载春风化雨，九万里风鹏正举。如孔子所言，“四十而不惑”。40年是一个特殊的时间维度，于人，历经风雨，足以形成自我判断力，不为表相所惑，参透事物之本质。于物，斗转星移，足以显现此中之规律，拨云见日，分析个中优劣好坏。适逢“八二宪法”颁布40周年，处于这样特殊时间节点的我们，不免需对其进行回溯。综观现有研究，但凡欲图对“八二宪法”作出整体评价与探讨，几乎都无法回避历史的视角[1]，将历史考察延续到1978年宪法、1975年宪法、1954年宪法乃至于共同纲领，追溯“八二宪法”制定的过程、情形，分析其生成、结构、发展与局限(1)参见秦前红《“八二宪法”与中国宪政的发展》，载《法学》2012年第11期；翟志勇《八二宪法的生成与结构》，载《华东政法大学学报》2012年第6期；刘松山《八二宪法的精神、作用与局限》，载《华东政法大学学报》2012年第6期；高全喜《政治宪法学视野中的“八二宪法”》，载《清华法学》2012年第6期；汪庆华《八二宪法与现代法律秩序》，载《政法论坛》2012年第6期。。基于此，本文拟转而采用一种“向后看”的眼光，将讨论的场域聚焦于“八二宪法”国家机构条款的变迁，观察其于40年社会经济结构急剧变化下呈现而来的演进与发展。也即本文主要关注宪法“构造和限制国家权力”的部分，考据“八二宪法”的历次修改，以形塑新时代国家权力布局的结构模型。因此，本文将从广义层面使用“八二宪法”的表述，即除1982年宪法以外还涵盖其后5次宪法修正案。

本文选取“八二宪法”40年运行星河中最为闪烁的几颗明星，以管中窥豹“八二宪法”国家机构条款的历史演进。下述五个方面，均体现了我国宪法规范与现实之间的“强互动”关系，但又呈现出各自不同的面向。在考察“党的领导”条款于宪制安排中的变迁时，可以看到这一条款的“位置”变动与党、国家、社会相互间的关系发展息息相关。在观察全国人大常委会的职权行使时，规范演进与现实角色转换呈现出不同步调，其角色发展一定程度上超脱于宪法规范之外。当视角切换为合宪性审查时，“八二宪法”发展的40年，是合宪性审查从“隐性”走向“显性”的过程。而当我们关注地方立法权时，其恢复及扩容与宪法修改相伴而行。与前述四者不同，“八二宪法”修改使得监察权“从无到有”、于宪有据，其表现出更强的创设性，为监察权提供了正当性来源。

一、新的起点：“党的领导”写入宪法总纲

2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，丰富了国家根本制度条款的内涵，重塑了宪法上的国体构成要素，为党的全面领导及党政关系新发展提供了宪法基础性依据(2)参见范进学《2018年修宪与中国新宪法秩序的重构》，载《法学论坛》2018年第3期。。此前，习近平总书记在党的十九大报告中，把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。修宪的这一变化契合我国政治生活的需求，将政治论断上升为法律命题(3)参见刘怡达《中国共产党的领导与中国特色社会主义的宪法关联》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2021年第3期。。

“五四宪法”制定之初，制宪者着眼于当时的主要矛盾，并未对中国共产党执掌国家政权的合法性在宪法中予以明确证成，而是将“党的领导”暗含于其中。换言之，“五四宪法”通过宪法序言中的历史叙事来体现“党的领导”，侧重于强调“党的领导”的历史合法性与现实必然性。“七五宪法”和“七八宪法”则与之不同，均采取“直接载明”的方式，将“党的领导”从规范层面“具体化”到国家组织体系中(4)参见李忠夏《“中国特色社会主义“的宪法结构分析》，载《政法论坛》2018年第5期。。1982年宪法制定时，在宪法中应如何安放“中国共产党”曾引发过热烈的讨论。然而，颁布之初承担着“拨乱反正”功能的这部宪法，修改初衷之一在于矫正执政党、国家和社会高度一元化的体制，最终，基于诸多因素，其亦仅于序言部分对“党的领导”作出规定(5)参见秦前红,刘怡达《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，载《法学研究》2019年第6期。。

自党的十八大以来，加强党的全面领导这一重要命题得到强调与发展。2018年宪法修正案将“党的领导”正式写入正文。首先，这一条款不仅是对中国共产党领导地位的确认，更是对执政党、国家、社会三者关系的安排。自改革开放以来，党政关系历经多次调整，由宪法规范确认执政党掌握国家政权已成为必然趋势。其次，学界对宪法序言是否具有效力及有什么效力存在争议。序言中“党的领导”存在偏向与侧重，总纲能更为完整与原则性地体现这一要求。最后，“党的领导”写入总纲，为中国共产党全面发挥领导作用预留了制度空间，为宪法进一步规范执政行为奠定了基础。

由此，现行宪法中“党的领导”贯穿于历史叙事、国家根本任务、国家指导思想、爱国统一战线、政党制度、国体和国家根本制度等部分，构成了较为完备的党的领导规范体系，这一体系的落实为建构系统的政党宪法学提供了可能性④。“党的领导”写入总纲深刻影响国家机构体制的转向。例如，2018年宪法修正案不仅将“党的领导”载入宪法总纲，也肯定了此前深化党和国家机构改革的理论与实践成果，即部分党政机构以合署办公或合并设立的方式进行统筹设置，使得监察委员会于宪有据。宪法是推进党的领导法治化的根本遵循，规范政治权力运行是现代宪法的使命之一(6)参见刘怡达《宪法在推进党的领导法治化中的作用》，载《法学评论》2021年第3期。。“八二宪法”为“党的领导”构建了相对完备的规范体系，在坚定宪法自信的同时，我们应意识到“党的领导”写入总纲，是新的起点而非终点，实施宪法党的领导条款，应进一步推进党的领导规范理论建构(7)参见蒋清华《现行宪法中党的领导之法教义学阐释》，载《中南大学学报》(社会科学版)2019年第6期。，加快党的领导法制进程，实现党的领导法治化。

二、赋权到扩权：全国人大常委会能动行权

自1982年宪法赋予全国人大常委会立法权与监督宪法实施的权力后，全国人大常委会整体呈现出能动行权的态势。然而，1982年宪法对全国人大常委会的职权作出规定后，其后数次修正案并未对其实质内容作出大幅修改。换言之，全国人大常委会角色的演进与宪法规范的发展并不全然同步。

1982年宪法关于国家机构的规定共79条，是整部宪法中条文增加最多的部分。其中，该部分最突出的发展与变化即是扩大了全国人大常委会的职权，包括立法权与监督宪法实施的权力[2]。据彭真同志解释，这一授权立足于我国国情，质言之，我国地广人口多，代表人数不宜太少，但人数一多，就难以展开经常性工作。将人大常委会作为人大的常设机关，适当扩大常委会的职权可以平衡这一矛盾，承担起繁重的立法工作和其他经常性工作(8)参见《中华人民共和国法律汇编》(1979—1984)，人民出版社1985年版，第628页。。“八二宪法”运行40年证明了这一决策的正确性，全国人大常委会积极作为，认真行使立法权、监督权、决定权、任免权，紧扣国家治理体系和治理能力现代化提出的法律需求，推进重点领域立法(9)参见栗战书《第十三届全国人民代表大会第四次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第3期。，立法数量大幅增长，立法质量稳步提高。2021年初，全国人大组织法与全国人大议事规则应势修改，将实践中积累形成的组织机构建设经验予以法制化，是对全国人大常委会、专门委员会等的规范赋权。

全国人大常委会现今显然已与起初的“不具备立法权”相距甚远，有学者提出，人大常委会的职权已经不是“适当扩大”而是“扩大得很大”了[3]。第一个突出表现在于全国人大常委会积极行使立法、修法权，立法权界限呈现出模糊化的趋势[4]，甚至在一定程度上出现权力“失范”的情形。1982年宪法明确全国人大常委会拥有对基本法律的修改权，其后5次修改均未改动这一内容。依据“八二宪法”规定，全国人大常委会的职权可分为三种类型：相对独立型、共享型以及辅助型。相对独立型指的是宪法明确赋予全国人大常委会但未赋予全国人大的权力；共享型指的是宪法同时赋予全国人大及其常委会的权力；辅助型权力指的是原本属于全国人大，但囿于会期等因素而授予全国人大常委会在大会闭会期间行使的权力。相对前两种，辅助型权力的受限程度最高，其中，基本法律修改权的限制尤甚。然而，在实际操作过程中，基于“部分”“基本原则”“抵触”等立法语言的模糊性，加之全国人大常委会自身掌握解释法律的权力，基本法律修改权的合法性控制式微[5]。以刑法修改为例，全国人大常委会修改刑法的幅度有违部分补充和修改的规范要求，修改程度亦不符合“不得抵触刑法基本原则”的规范要求(10)参见秦前红,刘怡达《全国人大常委会基本法律修改权之实证研究——以刑法修正案为样本的统计学分析》，载《华东政法大学学报》2016年第4期；蔡道通《论刑法修正案的修正主体》，载《南京社会科学》2012年第5期；李店标《论全国人大常委会的基本法律修改权》，载《政治与法律》2020年第9期。。第二个突出表现在于全国人大常委会行使超出宪法文本的行为。“八二宪法”实施的过程中，在处理“辽宁贿选案”及1987年的“总理辞职案”时，全国人大常委会作出了宪法创制行为。换言之，在阙如宪法规则作为直接依据的情形下，全国人大常委会积极行权，借助宪法精神、原则和制度进行创制，这一创制过程超出宪法文本，既不是宪法解释行为，也不是宪法续造行为，而是宪法建造行为[6]。无独有偶，全国人大常委会授权暂停法律适用也曾引起过较大的合宪合法性争论。这是因为，全国人大常委会受质疑的这一职权渊源于2015年3月修改的《中华人民共和国立法法》(后文简称《立法法》)第13条，而宪法文本中对该职权的规定是缺失的[7]。

以1982年宪法的颁行作为起点，全国人大常委会的职权呈现出扩大的趋势，这一过程实际上展现了效率与民主两种价值的博弈。一方面，全国人大常委会能动行权，是加强宪法实施的具体体现，而保证宪法全面实施是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的具体要求(11)参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定(2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过)》，载《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第32页。；另一方面，我们仍需提防效率对民主的僭越，正如习近平总书记所指出的那样，要评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，“权力运用能否得到有效制约和监督”是重要一环(12)参见习近平《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话(二〇一四年九月五日)》，载全国人大常委会办公厅、中国共中央文献研究室编《人民代表大会制度重要文献选编》(四)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第1766页。。如何应对全国人大常委会的权力扩张及“失范”情形，全国人大及其常委会的权力配置将何去何从，属新时代一项待解的难题。另外还需留意的是，黄明涛教授提出，全国人大常委会在内地的宪法体制中呈现出立法权力扩大的趋势，而在香港特别行政区则表现得非常审慎。在“一国两制”原则下，全国人大常委会在“两地”承担的角色应如何协调，是一项值得深入思考的议题。

三、隐性到显性：合宪性审查机制初步建立

“八二宪法”40载，从宪法规范的层面看，是合宪性审查机制从“隐性”到“显性”的发展过程。1982年宪法中已蕴含着合宪性审查的“前身”，即明确由全国人民代表大会及其常委会承担监督宪法实施的职责。2018年宪法修正案规定设立全国人大“宪法和法律委员会”，合宪性审查机制逐渐显性化。

1982年宪法可谓中国合宪性审查制度真正意义上的宪法规范起点(13)也有学者认为，1954年宪法下合宪性审查制度已初具雏形。参见李忠《合宪性审查七十年》，载《法学论坛》2019年第6期。笔者认为，将1982年宪法理解为我国合宪性审查的宪法规范起点更为适宜。因为“五四宪法”只是原则上规定了全国人大监督宪法实施，基于全国人大一年召开一次会议、会期有限等因素，合宪性审查工作无法正常开展。同时，1982年宪法是改革开放的产物，确立了中国真正现代意义上的“宪法”概念，是合宪性审查的认知和制度基础。。具体而言，1982年宪法确立了宪法作为根本法和最高法的法律地位，明确规定了宪法监督制度，即由全国人民代表大会及其常委会对宪法的实施承担监督职责，其中已蕴含合宪性审查的理念(14)参见1982年《宪法》第62条、第67条。具体来说，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。。申言之，1982年宪法制定时就已经对中国合宪性审查的基本模式划定了框架，即立足于我国的根本政治制度，既不采取美国式的司法审查模式，也未采取德国宪法法院或法国宪法委员会的模式，而是由全国人大及其常委会监督宪法实施[8]。

1982年宪法为宪法监督划定整体框架后，因缺乏具体制度机制与功能设计，学术界与实务界进行过多维度的探索。以齐玉苓案作为开端，合宪性审查曾探索过“宪法司法化”的道路，后“洛阳种子案”将这一冲突直接展现。最终，因有悖于我国权力架构，“宪法司法化”的道路以洛阳中院依《中华人民共和国种子法》宣告地方性法规有关内容无效这一行为被判定为“重大违法行为”告终，宣布了“宪法司法化”在我国行之不通。

实际上，1982年宪法规定的宪法监督制度，已然暗含着对合宪性审查的模式选择。这是因为，合宪性审查制度是在人民代表大会制度框架下运转与适用的，它不应也不能违背我国的根本政治制度，即我国的最高权力机关只有一个，不应有任何国家机关与其平行。因此，国家最高权力机关不能成为合宪性审查的对象，而应当作为合宪性审查的主体[9]。“八二宪法”实施的40年中这一定调得到了坚持与加强，“宪法司法化”的终止更是印证了这一选择的必然性。2017年，党的十九大报告首次正式提出了“合宪性审查”这一概念。2018年2月28日，中共十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》，将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。2018年宪法修改，第44条宪法修正案将宪法第70条中的“法律委员会”替换为“宪法和法律委员会”，为合宪性审查的具体展开做好了机构储备。2018年全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确“宪法和法律委员会”的职责是协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查。这是新中国历史上首次设立承担部分合宪性审查工作的专门机构，具有划时代的意义。由此，我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位得到明确，即全国人大是独立的、最高的、完全的合宪性审查主体；全国人大常委会是独立的、日常性的合宪性审查主体，而全国人大宪法和法律委员会是协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的机构[10]。

与此同时，合宪性审查的“过滤机制”备案审查(主要指的是以此为依托的合法性审查机制)的制度功能愈发显著。自1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(后文简称《地方组织法》)规定备案审查工作以来，我国已逐渐建立起覆盖所有规范性文件的全方位、多层次、宽领域的备案审查机制。包括：(1)全国人大常委会对行政法规、地方性法规、经济特区法规、监察法规及司法解释进行备案审查；(2)全国人大常委会对香港特别行政区及澳门特别行政区立法机关制定的法律的备案审查；(3)国务院对地方性法规及部门规章、地方政府规章的备案审查；(4)地方各级人大常委会对本级其他国家机关、下级人大及其常委会制定的规范性文件的备案审查；(5)中共中央办公厅法规局及地方各级党委对党内法规及规范性文件的备案审查；(6)中央军委办公厅法制局对军事规章及规范性文件的备案审查[11]。备案审查呈现出主动审查加强、专项审查凸显、依申请审查活跃、移送审查发展的态势[12]。以备案审查制度为依托的合法性审查机制，其建立与发展完善为合宪性审查提供了“滤口”，能够很大程度上保障合宪性审查机制的制度活力。这是因为，合宪性审查真正运行后，大量审查建议案会涌入合宪性审查机关，审查资源势必“供不应求”，无法及时回应所有公民建议案。对公民审查建议作合法性审查能一定程度上缓解这一局面，也能够充分发挥地方法治建设的积极性，尊重地方的自主性[13]。

宪法解释与合宪性审查息息相关，对宪法进行解释是合宪性审查有效开展的前提[14]。现今明显的直接违反宪法规定的法律法规是较罕见的，一般来说，涉嫌合宪争议的法律法规可能只是违反宪法精神、宪法原则等，在对其进行判断的过程中，不免涉及到宪法理解与宪法解释[15]。例如，针对人身损害赔偿案件，有公民提出合宪性审查建议，认为城镇居民和农村居民计算标准不一致会导致不公平现象，与宪法精神相悖。合宪性审查机关审查后认为，随着社会发展，城乡居民人身损害赔偿计算标准差异应随着两者生活水平差异的缩小而缩小，应适时修改人身损害赔偿制度。这一过程即不可避免会涉及对宪法原则与精神的解释(15)参见沈春耀《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告——2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第2期，第350-356页。。党的十九届四中全会纲领性地指出：“落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作。”虽然目前我国还未有专门法律以规范宪法解释，但合宪性审查机关已充分认识到发展宪法解释的重要性，全国人大常委会法工委主任沈春耀指出，2021年要在合宪性审查中适时解释宪法，对违反宪法规定、宪法原则、宪法精神的法规、司法解释及其他规范性文件坚决予以纠正。

合宪性审查主体的明确以及配套制度的发展，使得合宪性审查工作在新时代迎来了新突破。从“量”上看，在我国的法律文化下，因国家机关较少提出审查要求，较为活跃的是公民的审查建议案。2020年，全国人大常委会共收到公民、社会组织的审查建议案5146件，创历史新高。相形之下，十二届全国人大2013年至2017年共收到审查建议1527件[16]。从“质”上来看，宪法开始真正在合宪性审查中“出场”。2021年1月20日，全国人大常委会听取了2020年备案审查工作报告，该报告首次将“积极稳妥处理合宪、涉宪性问题”单列，亦是首次公开了“不合宪”案例。在“民族学校民族语言文字授课案”中，全国人大常委会法工委明确援引宪法依据，判断该案中的系争规定与《宪法》第19条第5款等规定不一致①。以往，无论是对收容教育制度的合宪性审查提案，还是对交管部门调查时查阅、复制当事人通信记录的审查，皆属典型的宪法事件，但“宪法”均未直接出场[17]。另外，自全国人大宪法和法律委员会成立后，对法律草案的普遍性合宪性判断有望成为一个趋势。有学者将其称为合宪性审查的“前端”(16)参见张翔《“合宪性审查时代”的宪法学：基础与前瞻》，载《环球法律评论》2019年第2期。他将合宪性审查分为“前端”与“后端”，“前端”是指全国人大及其常委会在固有的立法权行使中，即在法律草案的审议中进行合宪性审查，后者是备案审查中的合宪性审查。。然而，宪法和法律委员会没有独立的立法权、监督权或决策权，其协助角色下对法律草案的合宪性审查只是一种建议。此时的合宪性审查是行为意义上的，属于立法过程的合宪性判断，不可与合宪性审查机制混为一谈，在审查标准上两者也应当有所区别[18]。值得额外注意的是，合宪性审查制度发展的40年体现出强烈的中国特色，即与中国文化传统相契合的合宪性审查不会是对抗、制衡的，而是强调协商、沟通、合作的。这种影响将会是双面的：一方面，重内部沟通的自行清查处理方式，可能会导致合宪性审查缺乏应有的刚性；另一方面，这种沟通机制又显得更为高效，因此，在评判中国的合宪性审查时，不能单纯以“撤销”行为的数量来衡量合宪性审查的有无与实效。

党的十九届四中全会决定指出，根本制度、基本制度和重要制度构成国家治理体系的组成部分[19]。合宪性审查是我国根本政治制度人民代表大会制度的重要组成部分，其效果将直接影响到宪法权威、依法治国和国家治理体系现代化的进程[20]。“八二宪法”运行的40年，是合宪性审查制度在中国“摸爬滚打”的40年，在备案审查、宪法解释等配套制度逐渐完善，合宪性审查主体已逐渐清晰的今天，我们需积极推动合宪性审查的进一步制度化、规范化和程序化[21]。迄今为止，我国暂无法律对合宪性审查的程序作出规定，审查诉求的提起、审查程序如何进行、审查方式具体为何、审查的效力如何体现等均有待回应。同时，审查标准为何、审查对象是否需要适当放宽、全国人大及其常委会的法律及决议决定是否要接受合宪性审查、如何实现法院审判工作与合宪性审查工作的制度衔接[22]等问题亦需进一步明确。另外，我国作为后发国家，长期以来，借鉴域外经验充实法治改革一直为我们所依赖的路径之一，但“八二宪法”运行40年中合宪性审查机制的建立与完善，告诫我们中国问题仍然需要根植中国文化，依赖中国经验，采行中国眼光，不断提升中国在合宪性审查领域的话语权[23]。

四、从实践到入宪：国家监察体制改革于宪有据

国家监察体制改革实践先行，由试点推广至全国，与本文的其他各部分不同，“八二宪法”40年是监察权于宪法规范中“从无到有”的过程。2018年宪法修正案，将监察权正式写入宪法。至此，国家监察体制改革带来的权力配置变动与宪制变迁获得了宪法正当性确认。

深化国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制、监督体制改革，攸关国家治理体系和治理能力现代化。1982年全面修改宪法时，国务院组成部门没有监察部。1986年11月15日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议根据国务院的提请，恢复了国家行政监察体制，设立中华人民共和国监察部。1993年2月根据中共中央、国务院的决定，中纪委与监察部合署办公[24]。2016年1月12日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”2016年10月，党的十八届六中全会提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”这是监察机关首次被列于与政府平行的位置[25]。同年11月7日，中共中央办公厅印发试点方案，中央部署在三地设立监察委员会(17)参见2016年11月中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。。其后，为贯彻党中央这一决策部署，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过相应决定(18)参见2016年12月十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。。次年党的十九大报告决定将这一试点工作在全国推开(19)党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”。根据这一精神，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开监察体制改革试点方案》，要求在2017年底2018年初召开的省、市、县人民代表大会上产生三级监察委员会，2017年11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过相关决定(20)参见2017年11月第十二届全国人大常委会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。，国家监察体制改革正式由三省试点推广至全国。

习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据。改革过程中，应高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。国家监察体制改革重新配置了国家权力，形塑新的民主结构，重构了国家反腐败体制，编织了一张几乎覆盖所有公职人员的大网[26]。此项改革虽然从体制机制上先行先试，但其已涉及到根本性的宪制变迁，此种权力配置结构的变动，已无法通过宪法解释甚至宪法建造来完成，需要发挥全国人大的作用，将监察体制纳入宪法框架内以提供充分的正当性基础[27]。基于此，2018年3月11日，第十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，该修正案的21条修改中有11条涉及监察委员会，其于宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节“监察委员会”作为第七节，宪法的条文由138条扩充到143条，这在我国修宪史上前所未有。修正案以宪法的形式对监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期、任届、产生、领导机制、监督方式、工作体制等做出了原则性规定[28]，至此，我国“一府一委两院”权力格局在宪法中予以明确。此次修宪，是中国特色社会主义政治发展道路与法治发展道路一致性的体现，是国家治理体系的一次重大完善，也是国家治理能力现代化的飞跃性进步[29]。2018年3月20日，在第十三届全国人大一次会议闭幕会上，《中华人民共和国监察法》(后文简称《监察法》)表决通过。

由此，“八二宪法”为监察权提供了宪法确认，这些监察权的宪法形成性规范构成了监察法体系中的最高规范与核心规范。当然，宪法不足以为监察制度提供所有规范来源，仍然需要一部全面而系统的规范以规制监察制度。《监察法》应运而生，它贯彻宪法精神，涵盖监察组织法与程序法，属于监察法规范体系的基础性与纲领性法律。然而，《监察法》作为主干性立法，同样无法对所有事项都作出具体规定，还需要制定或者修改相关法律，从而形成与监察法相配套的法律规范体系[30]。全国人大常委会积极完善监察立法体系，2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国公职人员政务处分法》，2021年8月20日，第十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国监察官法》。同时，2019年10月26日第十三届全国人大常委会第十四次会议通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，授予国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规的权限。根据这一决定，国家监察委制定的第一部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》于2021年9月20日公布施行。该条例与《监察法》对应，对《监察法》中规定不尽明确的内容作出了进一步阐释与说明，将其中相对原则化的内容具体化。条例明确列举细化了监察人员的范围，进一步说明了管辖权限，对留置措施及监察各环节的程序作出了具体规定，拓展了对监察机关和监察人员进行监督的内容。

宪法的首要功能即体现为构造与限制国家权力，在我国，所有国家机构的组织原则均沿着“人民代表大会制度的政体及民主集中制”一条主线进行。“八二宪法”将监察体制改革纳入宪法轨道，是对人民代表大会制度和民主集中制的丰富与发展。具体而言，权力机关的宪法地位高于监察机关，监察权是最高国家权力机关基于现实需要创设出来并配置给监察机关的，监察机关由权力机关产生并对权力机关负责，权力机关监督监察机关[31]。“八二宪法”的修改为监察体制改革提供了宪法动力，形成了以宪法为核心的监察法体系，如今，基于监察权“发展中”的属性，这一法体系仍然在不断填充与完善。

监察委员会的设立改变了“八二宪法”原有的国家权力配置，从国家治理体系现代化的视角看，仍然存在几个关键问题有待解答。例如，监察机关与其他国家机关之间的关系应如何安放，监察法如何与既存法律体系相融(21)参见杨解君《新时代监察法与既存法律体系和谐关系的确立》，载《江海学刊》2021年第2期；刘艳红《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》，载《法学论坛》2019年第1期。，监察体制改革中如何实现“纪法衔接”[32]等。以权力机关与监察机关的关系为例，强化对权力运行的制约与监督是推进国家治理体系现代化的应有之义，加强人大对监察委的监督是完善人民当家做主的重要举措，监察机关如何对人大负责，《各级人民代表大会常务委员会监督法》是否应予以修改后适用，人大及其常委会如何对监察法体系开展备案审查等问题均亟待回应[33]。其中，回答党与政的关系，是中国宪法学的使命。在国家监察体制改革的问题上，党政不再分开，党与政之间的宪法叙事还有待进一步厘清[34]。

五、恢复与发展：地方立法权不断扩大

1982年宪法从宪法规范的层面恢复并确认了地方的立法权，其颁布施行的40年，地方立法权的主体不断扩充。地方立法权变动的背后是宪法对中央与地方关系安排的调整，凝聚着国家治理智慧，正确处理“收权”与“放权”，是宪法领域一项永恒的课题。

中华人民共和国初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》未明确立法权的划分，但提出在划分中央与地方的权力时，坚持的原则是“既有利于国家统一，又有利于因地制宜”。随后，中央人民政府政务院制定相关规定，明确规定各级政府皆有权拟定暂行法令、条例或单行法规。1954年宪法取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，规定由中央统一行使国家立法权。这样的情况一直到1982年宪法制定前才得到改变[35]。1979年，第五届全国人民代表大会决定修改宪法并修订地方组织法，修订后的地方组织法增设县级以上地方各级人大常委会，规定省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。1982年宪法从宪法上对中央和地方的立法权进行了确认，即省、自治区、直辖市人大及其常委会有权制定地方性法规。1982年、1986年《地方组织法》两次修改，地方性法规的制定权主体扩大至省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会。1988年、1992年、1994年和1996年，全国人大先后作出决定赋予海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市经济特区法规制定权。2000年《立法法》颁布实施，规定经济特区所在地可以制定地方性法规，地方立法主体扩容至31个省区市和49个较大的市。2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议修改《立法法》，赋予所有设区的市地方立法权，其可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。同时，东莞市、中山市、嘉峪关市、三沙市4个不设区的市比照适用这一规定。至此，我国地方立法主体数量大大增加，一跃上升至354个(22)包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。。2018年宪法修改，对2015年《立法法》这一修改作出了确认。2018年修正案从宪法的层面增加了设区的市的立法权，由此，这一重大立法体制调整于宪有据。

1982年宪法可以被视作地方立法权设立的宪法开端，“八二宪法”走过的40年，地方立法权主体不断扩充、内容不断丰富。这一过程，是与我国社会经济结构的转型相伴而生的[36]，改革开放前，我国的经济结构是较为单一的公有制经济，在“全国一盘棋”的政策引导下，立法权力也呈现出高度集中的倾向。改革开放后，在经济体制改革下，各地需被赋予一定的自主权以充分发挥地方的积极性。中国幅员辽阔，各地发展不均衡，情况各异，需要各地结合自身情况贯彻实施法律。其中，城乡建设保护管理、各地环境保护、地方文化保护体现得尤为突出。

地方立法权的扩张是国家治理方式调整变化的重要体现，它贯彻宪法的民主原则和自治精神，充分体现宪法发挥“中央和地方两个积极性”的原则以及宪法的实践精神[37]，是治国理政方向性的大变革[38]。完善地方治理体系，实现地方治理能力现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分[39]。扩大地方立法权能够促使地方政权机关强化提供管理和服务的职责，并且会反推其完善民主参与的机制，积极带动公民参与公共事务。同时，立法权主体扩容能够满足地方立法需求，有效降低立法试错的成本，防止以往规范性文件(红头文件)横行所带来的民主性、科学性、稳定性的缺失。立法作为规范性较强的行为，能够集合地方党委、人大及其常委会、地方政府以及社会团体等多方社会治理主体的力量，形成相互监督的机制。从体制机制上来说，地方立法权扩张是推动国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，能够为充分发挥地方政府在治理过程中的积极性与创造性提供制度化平台[40]。但与此同时，立法素质不适配，立法监督不完善可能会导致立法权被滥用错用；另一方面，部门利益和地方保护主义抬头亦需提防[41]。地方立法权的分配从本质上说是对中央和地方关系的安排，如何实现收权与放权之间的平衡是一项需要长期博弈的课题。实践中，地方立法权限需进一步明晰，地方性法规的立法评估及备案审查工作应持续推进。与此同时，治理型国家强调治理主体之间的互动思维，人民群众需要充分参与到国家治理体系当中。在地方立法的过程中，对这一需求的回应集中体现为应通过多渠道引入公众参与，确保人民群众得以畅通地表达利益要求。

六、余论

国家治理的过程就是权力运行的过程，国家治理现代化首先体现为对多元利益的正当分配(23)参见徐向华《国家治理现代化视角下的〈立法法〉修改》，载《交大法学》2014年第3期。。习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”[42]“八二宪法”40载，是国家治理体系不断完善，治理能力不断提高的40年。如上文所呈现的那样，40年来，国家制度和国家治理体系的选择，无一不体现出浓厚的“中国特色”，其与中国的历史文化、社会性质、经济发展水平紧密相连。

然而，无论是《立法法》先行修改扩大地方立法权，宪法后续确认，还是监察权改革、合宪性审查机制演进中实践先行的经验，都展现出一种颇具我国特色的“政治主体推动的实现宪法的方式”[43]。因此，“八二宪法”颁布施行以来，关于“良性违宪”的争议层出不穷。从本质上看，国家治理能力现代化的进程与法治在国家治理体系中的作用紧密相关。在现代化的国家治理进程中，应当主要依靠法律建构来确认权力结构和权利体系，以制度确认来安排政治、经济、文化和社会秩序的转变。“执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导”是衡量国家政治制度是否民主、有效的重要标准(24)参见习近平《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话(二〇一四年九月五日)》，载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编《人民代表大会制度重要文献选编》(四)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第1766页。。换言之，“八二宪法”曾一度被称为“改革宪法”[44]，我国的治理模式也常体现出经济改革为先导，法律后续追认的模式。在国家治理现代化的关键时期，我们应逐渐转变为以创制法律来推动全方位改革的范式[45]，当然，这与宪法所规定的实践实验精神并不是矛盾的。

“八二宪法”40载，以宪法为核心的法律体系业已建立。国家机构条款的演进展现了宪法构造和限制国家权力的功能。然而，“行宪”重于“成宪”，往后，应以宪法实施为核心，实现党的领导、人民当家做主、依法治国三者的有机统一。正如习近平总书记指出的：“我们要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是得到了真正的执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”[46]