衔命而出：北宋熙宁察访使再研究

□呙 丰

宋神宗任用王安石为相，实施变法改革，旨在挽救北宋日益衰颓的国势，实现富国强兵的远大目标。在宋神宗熙宁、元丰年间，执政者因推行新法，增加了很多机构和职官，同时也赋予了一些旧机构新的职能。随着王安石变法的不断推进，宋代社会自上而下都对变法产生了不同的议论和主张。这些主张对新法或支持、或反对，但就整体而言反对变法的声音更强烈。在这种强大的舆论压力下，各项新法推行举步维艰，神宗君臣更为迫切地想知道来自地方新法推行后的真实情况，同时也寄希望于通过建立自上而下的信息渠道来了解实情、推动变法。出于以上种种原因，宋神宗在熙宁时期设立了新的职官——察访使，并在地方上形成固定的察访司。对于察访使制度的专门研究，学界文章数目较少①，主要是对于察访使制度层面，特别是职能的论述和分析。本文在前人研究基础上，进一步关注北宋察访使的设置时间、不同区域之间的职能差异和废止的原因，进而分析其对王安石变法的作用和影响，不当之处，敬请方家指正。

一、熙宁年间察访使设置时间考辨

对于熙宁察访使的研究，需明确其设置的准确时间。史籍中关于北宋察访使最初设置时间的记载共有四条，分别载于《宋会要辑稿》《续资治通鉴长编》《职官分纪》及元陈桱所著《通鉴续编》当中。而四部书中的记载却是不尽相同。依据《宋会要辑稿》所载，其设置年份应在熙宁四年九月，“（熙宁四年）九月二十八日，命检正中书刑房公事李承之察访淮南、两浙常平及农田、水利、差役事”［1］4103。在《续资治通鉴长编》中的记载则为：“（熙宁四年冬十月）丙子，命太常丞、检正中书刑房公事李承之察访淮南、两浙路常平及农田水利、差役事。”［2］5533在《职官分纪》中的记载则为：“国朝熙宁三年遣使察访淮南、两浙常平及农田、水力、差役事。”［3］837《通鉴续编》载：“（熙宁四年）秋七月遣察访使促成役书于诸路。”［4］595《通鉴续编》成书时间远晚于其他三部书籍，其记载可供参考。综合四则记载可以判断，察访使最晚的设立时间不会晚于熙宁四年（1071）。

据《宋史》记载，王安石的学生陆佃曾向王安石反映新法事于民有不便。其对话中间有关于察访使设置时间的内容：

熙宁三年，（佃）应举入京。适安石当国，首问新政，佃曰：“法非不善，但推行不能如初意，还为扰民，如青苗是也。”安石惊曰：“何为乃尔？吾与吕惠卿议之，又访外议。”佃曰：“公乐闻善，古所未有，然外间颇以为拒谏。”安石笑曰：“吾岂拒谏者？但邪说营营，顾无足听。”佃曰：“是乃所以致人言也。”明日，安石召谓之曰：“惠卿云：‘私家取债，亦须一鸡半豚。’已遣李承之使淮南质究矣。”［5］10917-10918

从记载中可看出，王安石已经同吕惠卿商议，并做出了派遣李承之的决定。这与《宋会要辑稿》中记载熙宁三年（1070）吕惠卿奏状的时间相吻合。《宋会要辑稿》中记载有吕惠卿的一则奏状，其意在说明地方官员有执行新法不力、请求派遣官员进行考核：

神宗熙宁三年八月十六日，同判司农寺吕惠卿言：“比岁以来，累降诏旨，访求农田利害，而官司未有应令。……如闻逐司自被朝旨，只是翻录行下，即未能用心讲求，申明法意，晓谕州县，责以成效，以故至今未有报应。虽数告谕催促，期以岁月，当行考察，及已有察访指挥，而所在官吏玩令如故。……仍乞将光降差官察访、当行考察等指挥节次举行，继之以实，使人人知其不为空文，则令遵而事立矣。”［1］4103

神宗的批答为“诏候来年合察访，取旨差官，余并从之”［1］4103。从中可以明确的是，察访使的设置是在吕惠卿的奏状以后，并且在得到批准的第二年才正式施行。陆佃此时以举子身份来参加熙宁三年（1070）举行的贡举，而陆佃在科举高中后外放为官的时间为熙宁四年（1071）三月［2］5372，据此可以判断吕惠卿上书的时间最迟在熙宁四年（1071）三月之前，结合吕惠卿奏状的批答，可以判断《宋会要辑稿》中对于吕惠卿奏状记载时间无误，应在熙宁三年（1070）八月。

据此，可确定察访使的设立应是熙宁三年吕惠卿上奏之后的第二年，即在熙宁四年（1071），《职官分纪》记载有误。据《续资治通鉴长编》载，李承之到任后请求认命能吏辅助办公，其时间记为熙宁四年（1071）十一月［2］5543，据此可判断察访使的设置时间不会晚于十一月。综合前文可知，察访使的最初设置年份为熙宁四年（1071），而对其具体设置月份则是在当年十一月之前。

历史事件的发生时间点可以帮助我们定位其所处的准确历史时段及其时代背景。察访使设置时间的确定，可以作为一个关键的时间节点，去分析整个王安石变法的发展过程。神宗继位后，启用王安石进行变法。自熙宁二年（1069）开始陆续颁布一系列变法的措施，熙宁二年（1069）九月推行常平法，七月行均输法，十一月行农田水利法、设提举常平司；熙宁三年（1070）正月推行青苗法，十二月行保甲法、免役法；熙宁四年（1071）二月改变科举考试科目及内容。在察访使设置之前，变法的主要政策基本都正式开始施行。但显而易见的是，新法推行效果并不令人满意，在地方上受到的阻力颇大。与此同时，朝廷的元老重臣等也对新法议论纷纷。熙宁三年（1070）韩琦的上书即是其中代表性的意见，“臣准散青诏书，务在惠小民，不使兼并乘急以要倍息，而公家无所利其入”［5］4281，他的意见在于废除新法。在这种情况下，王安石等革新派调整变法策略，一方面推动新政更好地贯彻落实，另一方面了解真实的新政情况并及时进行调整。但在基层行政方面，地方官员对于新政的执行持消极态度，“权陕西转运副使陈绎不依条案治部内违法抑配青苗钱官吏”［2］5121。不仅如此，王安石等人为推行新政所专门设置的提举常平官对于推行新法也是持消极态度，“管勾两浙路常平等事、著作佐郎王醇，令审官东院就移合入差遣，以殿中丞、审官西院主簿张靓代之，醇在任不推行新法故也”［2］5291。无独有偶，提举开封府界常平等事林英、太常博士张峋等人在任上也都因为推行新法不力而被罢免。

在这种大背景下，察访使的设置便颇有些针砭时弊的意味。自熙宁四年（1071）以后，察访使设置的人数逐渐增多，熙宁五年（1072）新设四路察访，至熙宁七年（1074）朝廷派出八路察访使。若从时间顺序来看察访使设置人数的话，其数目呈现逐年增多的态势。这种态势可以从侧面映照出变法的重心由中央制定政策层面转向地方执行层面的趋势，而这种趋势可以从制置三司条例司的废止中得到佐证，“（熙宁三年五月）制置三司条例司罢归中书，以常平新法付司农寺”［5］4286，中央机构调整将新法的编订机构进行调整［6］。而神宗君臣在建立了相应的变法章程的前提下，更多的将注意力转移到地方的落实上。

二、察访使职能的区域差异

对于察访使职能的研究，首先需明确察访使在不同区域之间的共有职能。其共有的职能包括检查地方官吏、推行新法、弹劾官吏不法行为等等。除这些基本职能外，察访使还具有举荐地方人才、处理地方事务的职能。其具体的论述在李国强的《北宋熙宁年间的察访使》一文中已有较详细的汇总，此处不做赘述［7］。

在熙宁时期，察访使的具体职能表现，也呈现出区域空间的差别。虽然同样作为察访使，但各自承担的主要职能在具体实践中却存在差异。这种区域空间上的职能差异，实际上体现了王安石变法中不同政区在贯彻具体行政事务时的调整和变化。最初的察访使设置只在淮南、两浙路，其后在京东路、荆湖北路等十余路设察访使，其设置的区域几乎包括了整个宋境②。根据空间上的差异可以将其设置的行政区分为三种大的类型，即边防区、民族区和财税区。空间上的地理位置差异，一定程度上决定了该地区承接的主要功能，由此也体现出了察访使在不同地区的职能差异。

边防类的察访使政区包括京东路、河北路、秦凤路、永兴军路、河东路及广南路。从地理位置来看，这几路或直接接触外国，或属于北部国防的重要组成部分。因此，这几路的察访使除执行其本职工作外，额外承担更多的军事任务。其军事职能包括创定新军法，熙宁六年（1073）枢密院都承旨、河北路察访使曾孝宽“定武臣叙法”［2］5918；核查军粮军需，“（熙宁六年）诏察访司具永兴军等路粮草数以闻又诏借内库䌷绢十万，以给军衣”［2］5990；标定边界，“（熙宁七年）诏河北路察访司相度州县诸城展拓处，标立界至，暴掘壕堑，课植材木以闻”［2］6093；核准战备物资、整修城防，“（熙宁七年）（刘）庠又乞给钱二十万缗修缘边近里城及军器，诏察访司相度以闻”［2］6260。事实上，察访使在边境地区的军事职权，一定程度上促进了神宗时期国防力量地发展。

民族类的察访使政区包括荆湖北路、梓州路、夔州路。这三路管辖的范围内，存在少数民族的聚居区。此地区察访使在设置之始就被赋予管理少数民族事宜的责任，成为察访使中权责相对独特的一类。如熙宁五年（1072）“章惇察访荆湖，讨南、北江蛮徭”［5］10718。时任荆湖北路察访使的章惇在其任期内，“开梅山，置安化县”［5］282，成为其在任主要政绩。而之后就任梓州察访使的熊本，其职位中就带有“体量措置泸州淯井监夷事”［2］5951的差遣。更为关键的是熊本在其职权范围内，拥有一定程度的军权。因此，他处理有关少数民族事宜时，调动军队进行军事上的围剿，“亲将属兵东兵，募土丁凡五千人，入夷界捕杀水路大小四十六村，荡平其地”［2］6073，震慑动乱之人，使得梓州路少数民族事务得以妥善处置。

财税类的察访使的政区主要包括淮南路、两浙路。淮南路、两浙路在北宋时期，尤其在神宗时期，农田水利得到了充分有效的发展，仅在熙宁三年（1070）至熙宁九年（1076）之间，淮南路新增水利工程2 274处，两浙路新增水利工程1 980处，在同一时期位居各地区之首；其水利田亩数与缴纳两税比例也居各地区前列［8］68。这种经济体量的发展表现，反映出淮南、两浙路察访使对于新法的推行以及地方秩序的维持。李承之在任时，“体量本路灾伤，同监司一面擘画赈济以闻”［2］5572，积极促成地方灾后的稳定。在他卸任之时，达到了“能识朝廷所以命使之旨，宣布法意，致州县易于奉承，亟得就绪”［2］5776的局面，促进了淮南、两浙路新法的推行。沈括就任淮南、两浙路察访使后，不仅申请专人负责水利事宜，“（熙宁六年）辟官相度两浙水利”［2］5989，还通过一系列的行政手段，如清查户口，“（熙宁六年）乞依京东、淮南排定保甲，保甲一定，则诡名、漏附皆可根括”［2］5990；设置官仓保护农产品价格，“（熙宁六年）今欲立敛散法，且于一二州置和籴仓，候其成绪，以渐推行，庶不至伤农”［2］6008；在处理两浙路灾荒之时，“（熙宁六年）欲令本路计合修水利钱粮，募阙食人兴工”［2］6020，以工代赈。从记载中可见，淮南、两浙路察访使充分发挥其稳定社会的作用，为新法的顺利施行创造了相对良好的社会条件。

自然地理条件和空间区位上的差异，是影响同一政府不同地区行政工作的重要因素。察访使在设置和发展过程中体现出的职能差异，恰恰体现了这种政府主导下，新政在不同地区施行的地域差异。这种因地制宜的施政方式，符合了不同地区的发展定位，适应了地区之间自然环境的不同，恰当地推动了新法在各地的贯彻落实，达成了设置之初朝廷对于察访使的要求与期望。

三、熙宁时期察访使的废止及原因

察访使在熙宁年间，对于新法的施行起到了促进作用，同时对地方官员也起到了震慑作用。熙宁五年（1072）文彦博对于察访使的言论“前李承之出，震动东南”［2］5727即是对其最好的评价。但是，这一职官在熙宁八年（1075）却走到了尽头。主政者在熙宁八年（1075）八月任命徐禧为广南路察访使，此后便再没有任命新的察访使。虽然在元丰年间的史料中依然可以看到有关察访使的记载，但是事实上察访使这一差遣在神宗一朝到此已经基本被废止。虽然神宗之后关于察访使的记载史料零星可见，但其职能已发生相当大的变化。

对于熙宁时期察访使的废止，其原因在诸多史料中并未找到明确记载。但是，通过对于现有察访使史料地分析以及参照哲宗时期重设察访使的记载，可以对熙宁时期察访使废止的原因做一推测。察访使的设立，就是为了促进新法的推行，同时帮助朝廷了解新法在各地施行的实际情况。所以，在设置之初，察访使的权力便是同监司持平、甚至超过监司，“衔命出使，自监司以下皆得按举”［2］5727。但在实际操作中，察访使对于地方官的监督权力颇大，“知河中府、太常丞、集贤校理鞠真卿落……以察访使李承之言其在郡不治，一岁中燕饮九十余会故也”［2］6091，从中可以看出因察访使的弹劾而处置了地方大员。除这种察访使权力范围内的监督之外，在处置救灾事宜、审核地方财税，甚至在官员选任、军事部署上，察访使与监司等地方行政机构相比，有更高的优先处置权。在推行新法上，较高的行政优先权更有利于推动新法的落实。但同样，新设立的较高层级的地方行政官势必会对原有的行政体系造成冲击，这在实际的政治实践中会干扰到正常的行政秩序。对于察访使所造成的对地方行政体系和秩序的干扰，可从宋哲宗时期所记载的一段史实中窥见一二：

诏左司员外郎孙杞察访河北路，户部员外郎孙杰淮南路。……章惇言：“前日得旨，遣使察访陕西，赈恤饥馑。比闻关中流冗渐复业，物价减，兼已令提举司赈济，今遣使恐妨边事。”因言曾布亦云不便。布曰：“初不知遣使之议，比方闻之，实于边事有害。缘察访之出，监司无不从行。今监司皆分定路分，应副边事，一日不可离。若欲遣使，即须罢边事；若欲作边事，则使未可遣，盖二者正相妨也。”蔡卞曰：“只销降一指挥，令监司不须随从。”布曰：“此尤不可。察访按察监司职事，监司岂可不从行？虽令不从，岂能安心应副边计？”［2］11741

章惇曾在熙宁年间充任荆湖北路察访使，其对于察访使的职权有很深的认知。章惇的意见在于反对向边地派遣察访使。实际上，章惇和曾布反对意见的核心就在于察访使会对地方监司的正常行政造成极大的干预。这种干预在章惇和曾布看来是超越察访使所规定的权力边界的。察访使凭借自身特殊的职务，严重地超出了中央所限定的权力范围，从而形成凌驾于分散的地方权责制度之上的特殊机构。这对于始终坚持分散地方权力的宋代君臣是难以接受的。因此，过大的权力范围成为察访使这一职官走向废止的关键因素。

除了其权责过大之外，宋神宗君臣也通过设置体量安抚使，替代察访使对地方事物的处置权力。体量安抚使非神宗朝的首创，其最早设置于真宗天禧元年（1017）。体量安抚使设置本意便是作为处理灾情下的地方民政官员。在熙宁后期，神宗开始对察访使进行了调整。首先是针对少数民族地区，在熙宁八年（1075）通过设置体量安抚司这一地方性职务，接替了部分察访使职责中负责少数民族事物的职权［2］6525；之后“（熙宁八年）命知制诰沈括为淮南、两浙灾伤州军体量安抚使”［2］6531，替代了淮南、两浙路察访使的职权。通过调整差遣官的职能，恰当地替代了察访使的作用，将原本察访使的权力归于监司等机构中，保证了地方政务的运转。察访使的废止，也不仅仅是囿于其权力过大。从某种意义上说，察访使所代表的是朝廷对于新法推行的一种态度和选择。察访使的废止，代表了神宗对于变法的态度转变。通过一系列推动新法的政治举措，神宗看到了新法在地方上已经可以有效施行，且新法的推行已经走上了正轨，不需要这种破坏原有政治秩序的职官存在。同时，通过察访使的废止，也可以看出神宗已经不再迫切需要王安石作为他的行政助手了，二人在新法举措和最终目的上的态度已经有了较大差别。某种意义上说，察访使的废止也正是一年后王安石被罢相的先兆之一。

四、结语

察访使作为王安石变法时期新设置的监察性使职官员，在促成地方施行新法上发挥了不可忽视的作用。察访使在不同区域职能有所差异，其在监察地方官员、处理地方灾情、维护民族地区稳定、提升地方军事力量等方面也发挥了重要的作用。变法之际，改革者出于种种目的，对于察访使进行差异的限定，使之产生了区域之间相对明显的差异。从变法的过程看，察访使由设置到废止，使我们可以清楚观测到神宗对于王安石变法态度的转变；从权力分配的角度看，其废止也体现了中央与地方行政机构间的权力争夺。察访使的设置、沿革、废止体现了王安石变法视野下的制度变化，也为我们观察变法的整体过程和转向，开辟了一种新的视角。

注释：

①李国强《北宋熙宁年间的察访使》（《上海大学学报》社会科学版，1996年第6期）对于察访使的设立、职能、作用进行了简要梳理。文章对于察访使存在的史料进行了有效整合，并对察访使的具体职责进行了梳理。徐红《问题与应对：北宋临时遣使巡察地方论析》（《湘潭大学学报》哲学社会科学版，2019年第6期），以临时向地方派遣的使者为核心，研究了其职官设置的原因、作用及影响，其中涉及察访使的内容，认为察访使推动了王安石新法的施行。余蔚《宋代地方行政制度研究》（复旦大学博士学位毕业论文，2003年）在“监察型准政区及其组织”一节中，将察访使定义为一种高层、跨政区的监察机构。严其林《沈括的军事活动及其成就──纪念沈括逝世九百周年》（《镇江高专学报》，1995年第2期）一文则是以沈括为主要研究对象，分析了其在任职察访使时，推行保甲法的具体过程。

②其内容据《续资治通鉴长编》卷二百二十七至二百七十二及《宋会要辑稿》职官四二之六二整理得出。