高等教育普及化时代高校二级学院治理研究

马博虎

2019年，我国高等教育毛入学率达到51.6%[1]，标志着我国高等教育正式迈入马丁·特罗所述的普及化阶段。在高等教育普及化进程中绝大多数高校将原“校—系”二级治理结构改造成了“校—院—系”三级治理结构，形成了高校“二级学院”现象，学院治理就成为高校内部治理亟须解决的关键问题。党的十九届四中全会作出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”重大决策部署，高等教育普及化时代高校二级学院恰好处于新时代这个历史方位，面临着新形势新要求，二级学院治理问题更是越来越凸显。通过对以往研究进行分析发现：虽然学界关于高校治理问题的研究比较多，却鲜见高等教育普及化时代高校内部二级学院治理问题的相关研究文献，甚至一直以来“二级学院内部治理作为大学治理变革的核心，其改观依然不大、问题依然颇多；并且，现有的研究依然不足以回答大学治理变革中二级学院内部治理的现状及发展方向”[2]。因此，本文试图探讨高等教育普及化时代二级学院治理问题，以期抛砖引玉，引发大家针对这一时代课题的深入研究。

一、高等教育普及化时代高校二级学院的发展特征与治理矛盾

（一）高校二级学院的形成与发展特征

在高等教育进程中，“数量的增长明显地表现在教育系统和单个教育机构的绝对规模”。[3]数量的增长给高校内部组织机构带来的最明显变化是形成了“二级学院”现象。其形成的主要因素有：一是在于高校规模的扩大。从1999年扩招开始，我国高等教育快速向大众化普及化迈进，高校办学规模迅速扩大，几乎每所高校在校生规模都达到万人，还有多所高校在校生规模在5万人以上。高校所设置专业一般在60个以上，有的甚至超过100个，按照以往大致1个系对应1个专业，则作为“中层”的“系”就太多了，于是设置二级学院来解决由于规模过大而导致“学校管不过来”的问题。二是在于“学院”升格“大学”潮的催化。随着数量增长，称为“学院”的本科院校，其在校生规模、所办专业、师资队伍、学科布局等达到“大学”的设置标准，再加上“学院”本身就有更名为“大学”的强劲动力，一批“学院”本科院校升格为“大学”，也把设置二级学院作为升格后的标配。三是在于高校办学自主权的扩大。随着我国高等教育管理体制改革的深入，高等教育管理权下放成为主要趋势，政府向高校放权，高校有了设置内部机构的权力，这在一定程度上促进了大学或学院内部设置二级学院。

据不完全调查，在我国近1300所本科高校中，不论是“大学”还是“学院”，不论规模大小，不论是办学历史悠久的本科院校还是2000年左右由专科升本科的新建本科高校，不论是公办高校还是民办高校，几乎把二级学院作为“标配”，一所高校中有若干个二级学院，二级学院再下设系，已经成为高校组织结构中的普遍现象。这一现象形成于大众高等教育阶段，也将会伴随着已经开始的高等教育普及化进程。在高等教育精英化阶段，学校治理面对的外部因素直接作用于高校。在高等教育普及化时代，随着二级学院的普遍设置，校院两级如何建立完善有效的治理结构，以应对变化的内外部环境，是亟须解决的问题。

随着我国高等教育迈入普及化时代，高等教育规模不断扩大，同时随着现代信息技术的发展，高校承担的社会职能、课程和教学形式、管理模式等方面产生了明显的变化。高等教育进入普及化有四个特征，即多样化、学习化、个性化、现代化[4]，而多样化是高等教育普及化时代的典型特征。多样化，体现在人们对接受高等教育需求更加多样，要求高等教育不仅要符合自身的兴趣爱好，也要符合自身未来的发展需求；体现在高等教育承担社会职能更加多样，从最初的人才培养，拓展到人才培养、科学研究、社会服务等职能，现在还增加了文化传承创新、国际交流合作等职能；体现在高校自身办学要素与办学形式更加多样，学生来源、经历多样化，课程类型及其供给形式多样化，质量标准多样化等等。多样化的典型特征在高等教育大众化阶段已然形成，在普及化进程中，将更加鲜明。

我国高等教育普及化恰逢中国特色社会主义新时代这一历史方位，党的十九届四中全会作出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策部署。作为中国共产党领导下的高校，理应在普及化进程中推进校院两级有效治理体系，来回应新时代党和国家对高等教育提出的更高的要求和期待。

一是在普及化进程中扎根中国大地办好中国特色社会主义高校。2016年，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：“我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情，决定了我国必须走自己的高等教育发展道路，扎实办好中国特色社会主义高校。”[5]高等教育普及化进程中，高校必须坚持党的领导，坚持以马克思主义为指导，这是中国特色社会主义高校的核心和灵魂，坚持以马克思主义为指导，是中国特色社会主义高校区别于西方国家高校的根本标志；中国特色社会主义高校必须扎根中国大地办大学，必须走自己的高等教育发展道路，要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系在一起。[6]

二是在普及化进程中肩负起高等教育“强起来”的使命。我国社会主义现代化建设已经进入“强起来”的时代，高等教育正处于爬坡过坎迈向世界领先的关键阶段。经历大众化、刚迈进高等教育普及化时代的我国高校在世界的排名位次整体前移，但仍然“大而不强”。高等教育普及化进程中，高校必须发挥二级学院在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作中的主体作用，紧密结合国家和区域经济社会发展需求，跟进需求、服务需求、引领需求，为提升我国高等教育发展水平、增强核心竞争力做出卓有成效的贡献。

三是在普及化进程中推进治理体系和治理能力现代化。进入新时代以来，国家高等教育管理体制改革通过简政放权、放管结合、优化服务，进一步给高校放权，着力破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍。高校内部治理则通过加强党对高校的全面领导、建设以章程为核心的制度体系、完善民主管理和学术治理等方面，推进中国特色现代大学制度建设。高等教育普及化进程中，二级学院已成为高校办学的主体，必须厘清校院两级关系，同步推进校院两级治理体系和治理能力现代化建设。

（二）高校二级学院治理中的矛盾现象

普及化高等教育阶段，高校普遍设置的二级学院，不仅导致学院的数量不断增加，而且学院自身的规模也不断扩大，二级学院已经成为高校履行办学职能的主体，“学院办大学”理应成为高等教育普及化时代二级学院治理的基本理念。由于长期以来“大学办学院”理念和实践的影响，现实中“大学”始终处于校院两级治理的主导和权威，二级学院的自主权没有保障、主动性没有发挥，难以适应高等教育普及化时代要求。

一是二级学院与学校的权责关系问题。目前，我国高校是由诸多二级学院以及围绕学院服务的行政管理组织构建的复合体，学院是高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作的承载者和实施者。二级学院是高校实现其功能和目标的最核心组织，推动二级学院治理是实现高校治理体系和治理能力现代化的基础和核心。但是，高校的权力、资源过度集中在校级层面的职能部门，而学院发挥办学主体作用需要享有的人、财、物以及各类资源配置自主权则严重不足，或是权责不清，严重制约了二级学院发展的积极性、主动性与创造性。

二是二级学院特色办学与学校特色办学的关系问题。一般而言，高校特色办学与二级学院特色办学是“一”与“多”的关系。一方面，二级学院特色办学与学校特色办学具有一致性，即高校办学特色统摄二级学院特色办学，体现出“一”；另一方面，二级学院在学校办学特色的前提下办出自己的特色和优势，体现出“多”。问题在于二级学院对自身实施人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作自主治理的权限空间，往往难以支撑二级学院办出自己的特色、优势，这就造成了理论上有依据、实际中有需求、现实中却难以实现的矛盾现象。

三是二级学院改革与学校改革的动力问题。即使经历了大众化进程，但当下高校对二级学院的管理基本上还是参照政府部门上级对下级的管理方式，“标准化”“齐步走”“一刀切”的现象比较突出。二级学院在学校各项改革中的主体地位没有得到切实的尊重与发挥，在校院两级改革中的自主权和话语权低，多数时候二级学院被当做改革的对象，对改革本身有一种恐惧感、疲劳感甚至厌恶感。近年来，尽管各高校校院两级治理改革层出不穷，但是学院和师生的实际“尊严感”与“获得感”并不明显。

在普及高等教育阶段，二级学院成为高校履行职能主体的背景下，推进二级学院治理是顺应普及化多样化特征的根本要求。治理理论的创始人之一詹姆斯·N·罗西淄认为治理“是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”[7]，那么，二级学院治理就需要通过建立制度来协调矛盾与利益，这是二级学院实施治理的根本性举措。

二、高等教育普及化时代高校二级学院的学术属性与治理逻辑

“只要高等教育仍然是正规的组织，它就是控制高深知识和方法的社会机构。”[8]高等教育普及化时代，高校仍然不同于政府组织、商业组织、工业组织或其他非营利组织，高校及其二级学院仍然属于学术组织，具有学术共同体的属性。

（一）高校和学院具有学术共同体的属性

就高校而言，德国哲学家伊曼努埃尔·康德说过，大学是一个学术共同体，这一共同体有不同的知识划界，由不同学科的学者组成，通过分工从事学术生产。[9]首先，具有相同学科性质的学者和学生聚集在一起，“就是一群志同道合的学者，遵守共同的道德规范，相互尊重、相互联系、相互影响，推动学术的发展，由此而形成的群体。”[10]其次，具有相同学科性质的学者和学生的学术同行，以实体形式汇集在一起共同从事学术生产。尽管多样化是高等教育普及化时代的典型特征，但就高校而言，学术共同体是其存在形式，学术属性是二级学院的基本属性。

就学院而言，与以往高校设置的二级学院相比，高等教育普及化时代的学院更加多样，其承担的主要职能不一。普通学院一般五项职能兼具，一些新近设立的学院，如培训类学院、智库类研究院等更多承担的是社会服务职能，但这种服务它是基于高深的知识对社会的服务，“不管我们的定义是广义的还是狭义的，知识就是材料。研究和教学是主要的技术。”[11]从今天高校二级学院的构成、边界及学术活动方式看，高等教育普及化时代的二级学院无疑仍然具备学术属性的所有要素，仍然在教学和科学研究中不断地从事着知识生产，是一种从事知识生产的组织和集体。二级学院教师在从事学术活动的过程中，有意无意地遵循着行业共同的行为范式和道德规范。

实际上，从高校与二级学院的学术活动对比来看，二级学院更直接、更偏重、更频繁地从事学术活动，二级学院内部的教师在学术交流、学术认同、学术规范方面更具有一致性，教师们在学术上相互争鸣、相互对话、相互启发、相互争论与批判，要比高校层面更加强烈。从这一层意义上看，二级学院是高校学术属性最为核心和直接的体现。

（二）高校二级学院学术属性的治理逻辑

一是应以促进学院学术发展为基本逻辑。二级学院具有的学术属性，要求政府及学校不能把二级学院当作政府组织的科层制特性、企业组织的经济性特性、社会公益组织的互助特性等去构建治理秩序。要遵循学术发展逻辑、学术生产规律、学术运行秩序，重视学术生产中的自主行为，强调学者之间的相互影响、相互启发与批判，重视学术共同体的自我发展和自主性运行，这是促进二级学院学术发展繁荣和更具生命力的保障，更是保障二级学院学术属性、维护二级学院学术主导地位的重要方式，是推进“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为基本框架的现代大学制度建设的重要内容。特别是现阶段我国大学学院办学行政性、科层制特性占据主导地位、学术属性被忽视的状况下，更需要进一步强化、引导二级学院学术属性的治理逻辑。

二是应以尊重学院多样化为基本前提。二级学院是以学科为中心的学术组织，“学科实际上既在很大程度上决定了院校内的劳动分工，又为劳动分工提供了要旨。”[12]现代学科发展高度分裂的专业化，导致各个学科具有明确不同的工作内容，而且学科间相互依赖的程度较低。为适应高等教育普及化时代多样化典型特征，高校二级学院承担的社会职能也应有所区别，各个学院所依的学科发展水平不一样，其所追求的目标也会有差异。当下高校对二级学院“标准化”“齐步走”“一刀切”的管理模式，严重伤害了学院多样化的诉求，束缚着学院迈向更高水平的发展。因此，二级学院治理应最大程度地尊重学科、学院的差异性，并以此为前提构建合理的治理体系。

三、高等教育普及化时代高校二级学院治理的关键

（一）构建“校—院”权责结构是二级学院治理的前提

20世纪80年代以来，扩大办学自主权成为高等教育改革的一条主线。但是，这些自主权大多只是在学校层面掌握，很少放到二级学院层级。二级学院仍然听命于学校，自主管理权弱，甚至近年来出现自主权越来越小的趋势。在高校经常看到，校级层面改革可谓轰轰烈烈，二级学院只是自上而下听命，而教师层面往往安安静静。“许多自上而下的改革过早夭折的另一个重大原因是这些改革没有触动从事实际操作的底层结构。”[13]高等教育普及化时代，二级学院是高校办学的主体，按照“学院办大学”的理念，构建“校—院”权责结构是二级学院治理的前提。

一是学校树立“服务”于二级学院的治理理念。高等教育普及化时代，整齐划一的行政命令式管理二级学院的模式往往不灵了，在学校层面应树立以服务为宗旨的学院治理理念，“校院两级管理体制的保障是转变校部机关职能，实现管理型机关向服务型机关转变。”[14]学校树立服务理念，其主要路径包括：在行政管理部门中树立二级学院是“改革主体，不是改革对象”的理念，来改革校院两级治理结构；将行政管理人员的管理思维转变到治理思维，站在二级学院角度，促进管理供给与管理需求相一致；切实强化行政管理部门的服务理念、服务意识、服务能力和服务成效，为二级学院改革发展从服务角度做细做精做优，甘愿做好“店小二”。

二是学校构建与二级学院“协调协商”的运行机制。高校应对多样化目标、多样化诉求的可行途径往往是协调协商。在高等教育普及化时代，协调协商就从个案成为普遍化的方法，要从传统的管制走向现代的“协调协商”，维护二级学院的主体地位和尊重二级学院发展规律。具体协调协商机制包括：横向构建学校层面的会谈协商机制，以解决学校某一行政管理部门无法解决的二级学院办学问题；纵向建立首责制度，学校管理部门中首先对二级学院具体办学事务进行承办的单位，为二级学院该办学事务的完满解决承担首要责任，全面协调帮助二级学院解决问题，并构建院校帮扶机制，学校行政管理部门应与二级学院建立对接联系制度；学校构建各二级学院交流研讨平台，以及行政管理部门巡回服务制度。

三是学校构建对二级学院“评价”的基本手段。“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”[15]建立以评价为基本方式的管理体系，具体包括：利用评价管理方式作为学校治理的权力手段，促进二级学院办出特色和水平；利用评价管理方式避免对管理对象具体行为活动的过多干预；建立能够全面客观公正体现二级学院学术活动的评价体系，并建立动态调整机制，确保评价体系紧跟时代要求而不落伍，以有力促进学院学术发展。

（二）构建和谐有序的内部治理体系是二级学院治理的基础

在高等教育普及化时代，实现二级学院成为承担高校功能和履行高校职责的主体，是完善二级学院内部治理结构的目标。因为，二级学院不仅是大学内部组织的基本构成单元，它本身也是一级组织，有自己的组织体系、权力结构等，组织内部的体系是否和谐有序将影响二级学院的治理活动。

一是以提升学术水平为本，构建党、政、学三位一体治理体系。首先，充分发挥学院党组织政治功能，保证教学科研管理等任务完成。作为中国特色社会主义高校，党的全面领导在二级学院只能加强不能削弱，学院党组织应履行政治责任，对学院改革发展的重要事项前置研究，对教学科研等重要工作把好政治关，在促进学术发展中发挥党员先锋模范作用。其次，充分发挥学院党政联席会议作用，增强其管理决策的科学性、合理性及权威性。“党政联席会是二级学院党政共同决策重要事项的工作机制，是研究工作、交流情况、协调关系、商议决策、统一思想的制度性平台。”[16]应当形成党委、行政、学术、教师工会、学生会等主体构成的决策主体，让决策的知识、技术及经验进一步加深，增强决策科学性，充分体现民主决策原则，体现多样化诉求。再次，健全集体领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。要科学划分党政管理边界，避免党委行政在学院管理中相互干预、分工模糊现象。最后，消解过度行政化，重构二级学院党委、行政及学术组织的权力结构。学术目标是学院办学的核心目标，大力提升学术组织在二级学院事务中的核心地位，把学术组织建设成为与二级学院党委、行政协同管理的组织机构，使其成为学术事务的最高决策管理机构，确保二级学院学术性的固有本质。

二是赋予基层学术组织制定规则、分配资源的权力，激发其学术活力。学院的基层学术组织是按照一定的学科特性或某一学术领域进行集中研究的组织，它们以追求“学术为志业”，对研究的学术前沿及热点难点有着比较深入的了解和认识，更清楚本组织如何进行学科建设布局和科研攻关。赋予基层组织自主权，就是要把基层学术组织建设成为具有实际管理权力的组织，让基层学术组织能够有制定规则、分配资源的权力，来处理学术活动中的组织、计划、实施、冲突、奖惩等，让基层学术组织有权力自主决策和自由发展学术活动。

（三）构建社会有效参与机制是二级学院治理的必要条件

从高等教育大众化进程看，社会参与大学治理已经成为高等教育改革的重要方面，高校从“象牙塔”走向全球和各自国家经济社会发展的中心，不再是一个封闭的系统。高等教育普及化时代，高校的组织边界必然更加开放，与外部环境保持着更加复杂的联系，学院充分发挥办学主体作用，构建社会有效参与机制是完善学院治理的必要条件，也是推进学院治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。

一是构建协同协作机制，提升学术发展能力。学院拥有自身独特的学科内容材料，学院治理的最终目标是最大效益地做好学科的教学和研究工作，促进本学科的进步，提高学院在学科领域和学校中的地位。高等教育普及化时代，学院深化与社会各方面的协同协作，应从以下方面着手：首先，构建与学科性专业协会的协助机制。通过成立学院发展战略委员会、学科发展战略委员会，设立讲座教授、特聘教授、兼职教授等多种形式，最大限度邀请本学科卓具影响力的学者参与学院治理，有力支持学院学科发展。其次，构建与行业企业的深度融合机制。通过协同创新中心、科技创新平台、成果转移转化中心建设，推进科技资源的共享，深化学院学科、人才、科研与推动经济社会发展紧密结合，与行业企业互动，其对经济社会发展的驱动力将更加强劲。最后，构建与政府部门的协同协作机制。通过与政府部门合作共建，通过“旋转门”机制，打破人才流动限制，让人才在政府、学院间有序流动，可以有力争取政府支持，这也是学院在提升学术能力中做好“四个服务”的有力举措。

二是构建多元资源投入机制，促进学术发展。高等教育大众化进程中，高等教育规模持续扩大，而国家的财政投入则相对不足，办学经费短缺已成为高校办学治校中的一个重要瓶颈，这也是高等教育普及化时代学院治理将长期面临的问题。尤其是在当下资源投入竞争性越来越激烈的情况下，构建多元的资源投入机制，最大限度争取学术发展的经费保障，是学院治理的应有之义。首先，以更加开放的姿态走出校门筹措资金。在目前主要依赖校庆筹资、基金会筹资的情况下，学院应强化主体意识，更新筹资理念，走出校门，更加积极主动地开展资源拓展和资金筹措，以此撬动更多的财政投入。其次，建立社会支持监督学院办学的有效机制。在投入资源的情况下，各利益相关方势必会产生参与学院治理、监督学院办学的诉求。学院应通过建立有效的协商合作机制，让利益相关方对学院发展享有咨询、协商、审议、监督等权利。最后，还需通过引入第三方开展水平和质量评估等举措，公开信息，让利益相关方对学院学术发展予以监督。

中国特色社会主义高等教育普及化时代凸显了二级学院作为学校办学功能实现的根本主体，具有高校学术组织赖以生存和发展基础的重要地位，也仍然需要维护其学术属性。在二级学院治理具体实践中，既要从理顺校院两级治理体系着手，为二级学院改革与发展构建良好的学术生态环境，也要从重塑二级学院内部治理结构推进，为激发基层学术组织活力和保障师生学术活动权益提供坚实的制度机制支持，从而实现以高等教育现代化支撑国家现代化的历史重任。