多元社区治理主体法律问题研究

郑晓萍

天津公安警官职业学院，天津 300061

社会治理是国家治理的重要内容。社会治理必须在党的领导下，以保障和改善民生为重点，坚持以人民为中心的发展思想，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，不断增强人民获得感、幸福感和安全感。社区治理是城市治理的基础单位，是社会治理的“最后一公里”。因此，梳理好社区治理中相关主体的法律问题，能够提升社会治理的法治化水平，促进国家治理体系法治化发展。

一、社区治理中多元主体存在的法律问题

传统意义上我国社区治理主体既有作为政府权力的延伸、行使国家公权力的街道办事处，也有居民自治组织——居委会。随着时代的发展，新型社区的出现，社区现状发生了诸多改变。随着当前城市新型社区的发展，社区主体呈现多样化特点，如各类大规模社区的党群组织、物业公司、业主大会、业主委员会，各类社会组织等治理主体也广泛参与到社区治理活动中［1］。主体多元化能够有效活跃社区治理氛围，但也引发了诸多问题，其中主要的法律问题如下：

（一）居委会承担双重义务

关于居委会的法律定性是基层群众性自治组织，协助政府进行群众工作。当前，随着居民自治意识的觉醒，居委会发挥出了日益重要的作用，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织［2］。《中华人民共和国民法典》中将居委会规定为特别法人，具有明确的民事主体地位。居委会的主要义务在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《组织法》）中均有明确规定。

《组织法》中规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”

根据这条法律规定，居委会协助政府或者街道展开工作。两者在应然角度是平等的关系，但到了实践中，政府或者街道经常以行政主体的法律地位要求居委会分担一些政府工作，彼此之间形成委托关系。由于自治意识淡薄和权力本位厚重，许多居委会工作人员更倾向于依附政府。居委会本来应该代表社区居民与政府进行互动、作为社区的发言人向政府表达社区利益和需求，并在一定程度上监督制约基层政府的居委会组织，在实际中反而成了基层政府在社区的发言人，要协助政府对社区进行管理与控制。造成的结果就是社区居委会没有充分发挥基层群众性自治组织的作用，而是承担较多行政性事务，变成政府的“传声筒”，承担双重义务，违背了设立居委会的初衷。

（二）新兴主体权益的博弈与冲突

随着社会的发展，新型社区中业主大会、业主委员会、物业公司、社区社会组织等各类主体也参与社区治理。这些主体代表各自不同的利益主体，如业主大会、业主委员会维护业主利益；物业公司便于社区服务同时维护涉及楼宇的经济利益［3］。

新型社区治理主体的出现直接带来的问题就是如何定性与政府、居委会之间的法律关系。应当说，业主大会、业主委员会自治性范围局限性较大，法律赋予政府监管权力大。首先，业主委员会成立时要向街道办事处备案，这条规定突出了街道办事处基层管理地位。其次，将业主大会、业主委员会职责法定，但仅限于物业管理相关；违反规定的，街道办有权责令改正或者撤销。但在实践操作中这种撤销或者责令整改的权力的执行如何落实，业主大会、业主委员会如何维权，是否通过司法途径，都需要进一步细化法律规定［4］。

业主大会、业主委员会与居民委员会法律关系定位为协作。前文也分析居民委员会和街道办事处亦是平等协作关系，但居委会实践中独立地位不强。业主大会、业主委员会基于职能权限仅在于物业管理有关事项。两个主体管理领域与分工不同，所以实践中两者处于空集状态较多。

二、治理主体存在法律问题的原因分析

尽管社区治理中存在主体权限不明晰，新兴社区治理主体利益博弈等实际问题，但是不仅要发现当前社区治理中存在的问题，更要分析当前存在问题的原因。

（一）社区治理实际情况发生重大变化

由社区管理到社区治理，一字之差，是理念的转变。管理侧重管，行政思维浓厚；治理侧重治，强调多元主体参与，采用法治思维和法治方式化解社会矛盾。目前治理主体存在的首要问题在于社区治理主体权力、权利不明。权力、权利来自法律的规定，但对于权力更多是约束，对于权利也应当是法律没有禁止即可为之的立法理念。当前的首要问题在于社区治理主体相关法律制度滞后。《组织法》于1989年制定，2018年进行了修改，但修改内容限于居委会成员任期5年，可以连选连任。没有结合当前实际问题进行修改。

一是楼宇经济大规模发展，社区面积不断增加，社区人口规模增加。例如一些新开发楼盘，大部分每期基本10个楼盘，每栋33层，每层4户，居委会户数在3500户左右，更大的楼盘能够达到5000户。众多的人口规模，加大了社区治理的难度，社区治理出现诸多新的特点［5］。

二是就社区治理的现实实践来讲，社区主体日渐多元化。社区管理转变为社区治理，治理主体既有政府，又有居民委员会，还有业主大会、业主委员会、党群社群组织等主体。多元主体之间权力边界，权力范围；各主体之间法律关系，利益平衡等都需要纳入法治化轨道，有明确的法律规定，才能实现社区治理法治化［6］。

（二）社区治理主体法治理念相对落后

作为治理主体之一的街道办事处工作人员思维依然处于“管”的状态。作为政府派出机构的街道办事处，思维依然是管理，那就与当前发生重大变化的社区治理实际产生矛盾，也与当前构建法治政府悖逆，因此需要作为政府代表的治理主体顺应时代要求，转变管理思维；而作为群众自治组织的居委会，思维依然还是听候政府发令，依然定位自己为政府的“传声筒”，没有积极主动做好服务工作，更没有积极发挥法律赋予的居民委员会自治的功能。因此需要治理主体转变思维，政府“有形之手”要缩短，居委会自治主体地位要筑牢基础，要把社区管理转变为社区治理，要把社区服务放在首位。不论是当前的街道办事处也好，还是居委会也好，这种法治意识还没有做到位，治理主体的法治观念需要及时更新。

（三）缺乏健全完整的社区治理法律体系

有法可依是降低管理成本最有效的方法。法律先行作保障，才有可能实现城市社区治理的法治化。要完善城市社区治理，必须法律先行，法治必先有良法，好的制度是实现善治的前提。

当前涉及城市社区管理的法律依据比较分散。例如对于居委会这一主体的规定，主要内容集中在《组织法》中，而涉及街道办事处、居委会和业主委员会、物业关系协调则规定在国务院颁布的《物业管理条例》中，没有形成较为完整的统一的法律规定。虽然我国在《宪法》、在《组织法》中均有关于发展社区自治的规定，但鉴于当前社会发展的复杂实际情况，实现社区自治还有很长的路要走。实现社区治理法治化，必须结合当前我国城市社区发展现状，积极吸收借鉴发达国家和地区的社区自治立法，与我国发展实践相结合，制定符合我国实际国情的法律，实现社区治理法治化。

所以从根源上分析，还是缺乏一套完整的法律体系，法律层面对城市社区管理涉及的诸多问题例如权限、主体、手段等问题未明确界定。因而，法律体系有待进一步健全。如果可以，拟建议对社区治理进行立法。出台专门的社区治理法规，规范社区治理事务，明确管理主体权限，落实精细化管理原则［7］。

三、社区治理主体法律规制

社区治理法治化要求治理主体在治理过程中如果涉及行政执法行为必须有所依据，要有一整套完整的法律规范，治理主体能接受制度框架的约束，按照相应的流程运作。

进入新时代，人民群众每个人都希望有更多获得感、幸福感、满足感，通过直接参与社区治理是获取这种获得感的重要途径。因此，通过保障社区居民直接参与社区治理，明确治理主体权责，健全治理主体法律关系成为社区治理法治化的关键。

（一）治理主体树立法治化思维

现在说到社区管理，更多地体现社区服务，寓服务于管理。这就对社区管理主体提出了更多的要求。要求管理者转变行政性管理思维，提升服务能力。在思想上要求管理者转变思维，进一步体现化管理为服务的社区管理目标指向。不同的主体，立法思维不同。对于政府，则必须把权力牢牢关进制度的笼子；对于居委会、业主委员会，立法思维应当是充分发挥自治活力，法律没有明确禁止即可积极作为。对《组织法》进行修改完善。突出其自治属性，区分居委会社区服务事务，科学界定居委会权力，充分发挥群众自治自然属性，区分政府事务，切实实现代表群众利益，能与政府保持平等协商关系，而非隶属关系。此外要理顺广泛的社区治理的主体，通过立法明确各方主体之间法律关系，将法律关系落到实处，充分发挥社区治理主体的积极性。

（二）扩展居委会主体自治权力

我国《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”根据这条规定，社区居委会应当在加强社区自治方面下功夫，强化自身独立法律地位，有效维护社区居民基本利益，保持与政府平等地位，促进社区自治。当然这就对居委会从业者素质提出更高要求。要求居委会工作人员必须有过硬的法律素质。能够坚守与街道办事处实质平等的法律地位；能够依照法律规定行使职权，切实代表居民利益，增强居民参与社区治理热情，因地制宜，做实做强居委会自治职能，打造符合社区特色的社区自治文化［8］。

（三）明确社区多元治理主体的法律关系

顺应社会变革实际，适应社区治理主体多元化趋势。社区治理主体多元化表现在既有街道办，又有社区居委会，同时还有业主大会、业主委员会、社区社会团体。实现社区治理法治化，则必须通过立法，明确社区治理主体权力界限，规范多元主体法律关系。当前社区治理已进入新时代，党群组织发挥着愈加重要的作用，社区治理中的党员岗位应简化工作流程，强化工作效率，提升居民满意度。如何厘清党组织与政府、与居委会关系也是法治化重要课题，厘清在作为居民自治组织的居委会与以社会关系为基础的业委会之间的法律关系；厘清居委会与物业公司之间的关系，明确协调、监督职能，强化利益平衡，共同致力于法治社区建设；明确社区业主委员会与居委会的关系，业主委员会与社区居委会同样也是平等法律关系，在各自领域发挥积极作用［9］。

（四）统一社区治理立法，制定社区治理法律规范

拟建议出台社区治理法律规范，作为社区治理的综合性立法依据。在立法思想上，需要进一步体现社区治理中发挥社区自治职能的目标指向。明确各主体的权利义务和各主体之间的法律关系。明确限制街道办事处的权力，扩展居委会作为其社区自治主体的自然属性，确定其权力及责任，尤其要对其自治权力与国家行政主体的行政权力作出科学和明确的界定，把社区自治事务与政府公共事务有效区别开来。此外通过出台社区治理法律法规，打破社区自治等于居委会自治的行政逻辑，理顺居委会与业主委员等主体关系，构建多元主体、多方参与、依法进行的现代社区治理格局［10］。通过进一步创新和完善社区治理综合体制，形成职责明确、统一高效、政府与居委会既分工又协作的治理体制，理顺政府、居委会、业主委员会关系，降低执法成本，提高行政执法效率和提升依法行政水平，建立适应社会主义市场经济发展要求和现代化都市需要的城市社区治理体制机制。

四、结语

社区治理要求治理主体能够从法治的思维角度出发，转化观念，树立服务意识，充分调动居民热情，引导公众参与，治标治本，解决涉及人民利益的根本问题，切实发挥制度优势。限制政府权力，进一步深化“放管服”改革；明确居委会自治各项权利，协调居委会与业主委员会之间关系，打造方便快捷高效的社区治理模式，切实实现社区治理共建共治共享。更期望可以出台社区治理立法，统一社区治理法律关系，调控各主体之间关系，明确权利义务，切实使社区治理中各主体有法可依，有法必依，提升社区治理法治化水平，进而提升社会治理法治化水平，构建共建共治共享社会治理新格局。